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關(guān)于收容審查、行政程序及法治原則的思考
馬懷德一、案情
1996年5月28日，湖南湘潭市岳塘區(qū)發(fā)售社會福利彩票，北京市民李群、李揚、陳利等六人得知后，攜帶共同籌集的20萬元現(xiàn)金來到岳塘區(qū)購買彩票。同年5月29日、30日、31日，李群等人先后購得獎品為桑塔納轎車的中獎彩票四張，獎品為奧拓轎車的彩票兩張。李群等人決定將中獎彩票通過湘潭市的朋友唐俊杰代為領(lǐng)取并在當?shù)氐蛢r轉(zhuǎn)讓。陳利未取得其他五人同意，以個人名義將其中一張獎品為奧拓轎車的彩票贈送給唐，以表酬謝。
5月31日中午，在彩票民售現(xiàn)場，有人舉報工作人員出售廢票，岳塘分局民警通過舉報人找到出售廢票的工作人員董明利，董稱這些廢票是5月30日有三個外地青年人存放在她處的。經(jīng)董相認，岳塘分局先后抓獲了李群等六人，并在未出示刑事偵查手續(xù)的情況下，扣押了他們轉(zhuǎn)讓轎車所得及購買彩票的余款共計52.54萬多元人民幣，但未向李群等人出具扣押清單。同時，該發(fā)局還扣押了唐俊杰所持的奧拓轎車中獎彩票。
同年6月1日，岳塘分局將李群等六人作為特大詐騙案件嫌疑人立案偵查，6月2日岳塘分局宣布對李群等實施收容審查。李群等人在收審?fù)ㄖ獣灹俗�，但收審�(fù)ㄖ⑽此瓦_給李群等人。同年7月25日，岳塘分局對李群等取保候?qū)彛S即解除了收審。但以所扣現(xiàn)金為可疑財物、中獎彩票為唐俊杰所有為由，拒不發(fā)還其六人共有現(xiàn)金及彩票。
李群等不服岳塘分局對其采取的收容審查、扣押財物的強制措施。于１９９６年１０月２２日向北京市海淀區(qū)人民法院提起訴訟，請求法院撤銷被告作出的收容審查決定，判令被告返還財物、賠償損失，賠禮道歉。
海淀區(qū)法院受理后，依法組成合議庭，于1997年12月24日進行了公開審理。
海淀區(qū)法院經(jīng)審查后認為，原告李群等人攜巨款異地購買彩票，并以低價轉(zhuǎn)讓中獎彩票的行為，目前并無法律明文規(guī)定禁止，也不能證實1996年5月31日出現(xiàn)的廢票系李群等人所為。被告對原告李群進行收審，證據(jù)不足，適用法律有誤。被告認定李群等人的財物可疑，缺少事實和法律依據(jù)，且實施扣押時違反了法定程序，此扣押行為違法。唐俊杰所持的奧拓汽車中獎彩票系李群等六人共同購買，陳利一人表示贈送給唐，此贈予行為無效，彩票仍系李群等六人所有。
據(jù)此，海淀區(qū)法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》和《中華人民共和國國家賠償法》的有關(guān)條款，撤銷了被告向原告發(fā)出的收容審?fù)ㄖ獣�，判令被告岳塘分局返還李群等人的所有財物，賠償因違法收容審查給原告造成的經(jīng)濟損失1141.56元，并向原告賠禮道歉。
被告岳塘分局不服此一審判決，于1997年7月15日向北京市第一中級人民法院提出上訴。
二審法院經(jīng)審理于1997年11月9日作出（1997）一中行終字第110號行政判決書，二審法院認為，國務(wù)院《關(guān)于強制勞動和收容審查統(tǒng)一于勞動教養(yǎng)的通知》明確規(guī)定了公安機關(guān)采取收容審查強制措施的對象必須是具有輕微違法犯罪行為，且系身份不明或有流竄作案、多次作案、結(jié)伙作案嫌疑的人。岳塘分局認為李群等人寄放廢彩票，構(gòu)成輕微違法犯罪行為，具備被收容審查的條件證據(jù)不足，因此該局作出對李群等人進行收容審查的決定，缺乏事實及法律依據(jù)，故依法應(yīng)予撤銷。岳塘分局應(yīng)賠償因違法收容審查給李群等人造成的經(jīng)濟損失，向李群等人賠禮道歉。岳塘分局上訴提出其收容審查李群等人合法有據(jù)，李群等人對該起訴已超過法定時效等理由，缺乏事實依據(jù)，本院不予采納。原審判認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院應(yīng)予維持。但原審訴訟費收取有誤，本院予應(yīng)調(diào)整。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第62第1項，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
一審案件受理費135.70元由上訴人湘潭市公安局岳塘分局負擔（自本判決送達之次日起7日內(nèi)交納）；二審案件受理費135.70元由上訴人湘潭市公安局岳塘分局負擔（已交納）。
本判決為終審判決。
二、案例分析研究
我認為雙方當事人爭議的焦點集中于以下幾個方面：
（一）被告的收審措施是否合法
判斷某項行政行為是否合法首先要看它是否有充足的事實根據(jù)和法律依據(jù)。被告認為原告有"出售廢票和擾亂公共秩序的輕微違法犯罪行為"，"連續(xù)摸中大獎有詐騙泄密嫌疑"。所以要采取收審措施。這些說法顯然值得商榷。
1.被告提供的證據(jù)無法證明原告有輕微違法犯罪行為，因而喪失了收容審查措施的事實根據(jù)。被告當時唯一的根據(jù)就是已知李群等人三天之內(nèi)連續(xù)摸中六項大獎。作為行政執(zhí)法部門，被告應(yīng)當清楚，每做一項具體行政行為，都應(yīng)當有充足的事實根據(jù)和法律依據(jù)。如果僅憑懷疑、猜測和推斷辦案，就難免出現(xiàn)冤案、錯案。本案被告收審李群等六人長達兩個月的時間里，也未找到任何確鑿的證據(jù)證明摸中大獎有何違法之處，這恰好證明了被告的行為從始至終都缺乏事實根據(jù)。
2.買彩票中獎是否構(gòu)成詐騙嫌疑？
被告認為李群等人連續(xù)摸中大獎，有泄密和詐騙嫌疑，所以要采取收審和扣押財物措施。那么，究竟買彩票中大獎是否屬詐騙行為呢？眾所周知，社會福利彩票是國家對社會公開發(fā)行的用以募捐的活動，既然是對公眾發(fā)行的彩票，每個人都有權(quán)利購買，更有權(quán)中獎后獲得獎品。李群等人所得的獎品既非偷來的，更非騙來的，而是花錢買來的，并無任何過錯！被告僅憑這一點就懷疑李群等人有詐騙嫌疑，進而采取非法收審措施，顯然是沒有法律根據(jù)的。被告將法律并未禁止的行為視作詐騙顯屬不當。
從上述兩方面看，原告花錢買彩票中獎的行為，既不是輕微違法犯罪行為，更不是詐騙行為，而是法律并未禁止甚至提倡的合法行為。被告以此為由對原告采取收審措施既無事實依據(jù)，也無法律依據(jù)，因而是一項違法侵權(quán)行為。
（二）原告起訴是否超過訴訟時效
被告支堅持認為原告起訴超過了訴訟時效。判斷原告起訴是否超過時效，首先要弄清行政訴訟法及相關(guān)司法解釋對時效是如何規(guī)定的。行政訴訟法第39條規(guī)定了三個月的訴訟時效，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第35條明確規(guī)定："行政機關(guān)關(guān)作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權(quán)或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權(quán)或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年"，也就是說，如果被告告知了訴權(quán)訴期，那末原告只有三個月的起訴期限，如果被告未告知訴權(quán)訴期，起訴的期限就是一年零三個月，本案被告是否告知訴權(quán)訴期就成為本案的焦點。從原告起訴時所依據(jù)的被告發(fā)給原告家屬的收容審查通知看，上面沒有任何關(guān)于訴權(quán)訴期的規(guī)定。被告爭辯說收審決定書上有原告的簽字，所以等于被告已將訴權(quán)和訴期告知原告。在原告堅持下，被告向法院提供了有原告簽字的"收審決定書"，該決定書鉛印內(nèi)容中并無訴權(quán)訴期的規(guī)定，而在決定書的下端用紫色印油加蓋了一行所謂"訴權(quán)訴期"的內(nèi)容，這一行字究竟是收審之前加蓋的還是收審后補蓋的呢？被告并沒有提供充足的證據(jù)證明不是事后加蓋的，按照行政訴訟法第32條和最高人民法院司法解釋第29條的規(guī)定，被告未能提供充分的證據(jù)證明這一點，所以被告提出的原告超過起訴時效的主張是完全不成立的。退一步講，即使不考慮這一點，僅從被告送給原告家屬的通知內(nèi)容看，也十分
清楚地證明被告作出收審決定時，根本沒有告知原告訴權(quán)和訴期。
（三）被告扣押財物的行為是行政行為還是刑事偵查行為
被告認為，在辦理李群等六人利用摸獎券之機泄密作弊騙取大額獎品的詐騙案中，被告是根據(jù)案情變化而逐步采取措施的。開始時，在緊急情況下對李群等人人身和物品進行搜查，扣押了部分財物，后來轉(zhuǎn)入刑事偵查，故先期的扣押物品行為為刑事偵查行為。這一說法沒有法律依據(jù)。
原告花錢買彩票，并無違法之處，中獎后低價轉(zhuǎn)讓彩票，也無不妥，無論是用來買彩票的錢，還是中獎后所得財物，都屬于公民合法財產(chǎn)，被告收審原告后，在沒有履行任何手續(xù)的情況下，隨意扣押原告合法財物，顯然是濫用職權(quán)違反法定程序的行政行為，構(gòu)成違法行政強制措施。特別是被告羈押原告近60天后才予以釋放，拒不退還非法扣押的財物，其違法動機十分明顯。所以，被告以刑事偵查為由繼續(xù)扣押原告合法財產(chǎn)的行為沒有任何根據(jù)。
綜上，原告起訴條件合法充分，被告岳塘分局扣押財產(chǎn)、收容審查的行政行為屬于行政訴訟受案范圍，法院受理此案是正確的。被告行政行為證據(jù)不足，程序違法，適用法律不當，法院撤銷被告作出的扣押財產(chǎn)、收容審查行為，判令被告賠償損失、賠禮道歉的判決也是正確的。
三、幾點結(jié)論
這起案件可以說是對法治原則的又一次具體詮譯，如何正確理解行政法治原則成為每個執(zhí)法者面臨的重要課題。行政法治原則的真正含義是：對行政機關(guān)而言，凡是法律未授權(quán)的，均不得為之；對于作為相對人的公民法人而言，凡是法律未禁止的，均可以為之。這并不是一個簡單的權(quán)力范圍與界限問題，而是我們立法、執(zhí)法，乃至司法活動的價值取向問題。如果我們的執(zhí)法者固守有罪推定的傳統(tǒng)信條，以權(quán)力者自居任意解釋法條，看不到自己的權(quán)力界限，那么我們的法治理想能否真正實現(xiàn)就要打上問號了！我認為就具體案件而言，有以下幾點需作進一步說明：
1.公安局亂扣財物、濫用收審措施亟待整治
新刑事訴訟法改變了刑事強制措施的使用條件，放寬了刑事拘留的條件及延長了刑事拘留的期限。與此同時，正式取消了刑事偵查階段的收審措施，禁止刑事偵查機關(guān)使用該手段。但某些公安機關(guān)亂扣財物、濫用收審的現(xiàn)象仍然存在。就象本案被告一樣，懷疑原告摸彩票中獎有問題，馬上采用收審措施，且一押就達兩個月，最終也沒有查到任何有力證據(jù)，結(jié)果放了人還繼續(xù)扣押原告的合法財產(chǎn)，這顯然是濫用收審措施，故法院判決撤銷是正確的。公安機關(guān)應(yīng)當汲取教訓(xùn)，依法辦案，注重證據(jù)，遵守秩序。
2.亟待建立健全我國行政程序法律制度
行政程序是行政機關(guān)執(zhí)行職務(wù)、實施行政行為的步驟、方式、方法、順序的總和，是保障行政機關(guān)依法辦事、公平行政的重要方面。我國長期以來忽視程序法，特別是行政程序法制建設(shè)，使得很多方面無法可依。
本案雙方當事人爭論的一個焦點是，被告作出收審決定如何送達？如何履行告知訴權(quán)訴期的義務(wù)。很顯然這是行政程序問題，也從一個側(cè)面反映出我國行政程序法不夠完善的事實。如果被告僅僅讓原告在收審決定書上簽字就視作履行了送達義務(wù)，那么很難保證原告真正取得訴權(quán)行使訴權(quán)。所以公安機關(guān)在作出行政決定時，應(yīng)制作書面決定，該決定不僅要說明其實質(zhì)內(nèi)容（如處罰、強制、許可），而且還要注明訴權(quán)、訴期，在法定期限內(nèi)通過法定方式送達原告，原告才能據(jù)此行使其權(quán)利。只有程序健全了，公民的合法權(quán)益才能取得有效的保障，行政機關(guān)實施行政行為才能章可循。
3.應(yīng)當確立法無明文禁止不為過的原則
本案被告堅持認為，原告能在三天之內(nèi)摸到那么多獎，說明他們肯定有問題，所以要求原告必須說清楚是如何摸到這么多大獎的。說不清楚就要扣押財產(chǎn)、限制人身自由。這是長期以來"有罪推定"觀念作崇的結(jié)果。必須看到，職業(yè)摸彩者的產(chǎn)生固然是一個社會問題，但不能把責任歸咎為摸彩人。因為在法治社會，對公民而言，法無明文禁止不為過，只要法律沒有禁止的行為，都是可以做的。關(guān)鍵是立法、執(zhí)法部門對社會問題的規(guī)范意識要跟上，要通過法律手段解決這類問題，而不能依據(jù)有罪推定、猜測和感覺處理此類問題，所以本案公安局對并未明文規(guī)定為違法的行為不能隨意采取強制措施，否則就面監(jiān)敗訴的危險。
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