完善土地儲備制度的法律思考

　　土地儲備作為一種新型的城市土地管理制度，目前已在我國各地試行。它的實(shí)施，實(shí)　現(xiàn)了政府對土地的集約化統(tǒng)一管理，保障了國家作為城市土地所有者的權(quán)益，也為國有　企業(yè)脫困以及凈化土地市場創(chuàng)造了良好條件。但由于我國的土地儲備制度目前尚處于起　步和摸索階段，土地儲備中的一些基本問題如土地儲備機(jī)構(gòu)的設(shè)置、土地收購的性質(zhì)、　土地儲備的范圍等，在理論和實(shí)踐中尚存重大分歧。本文將結(jié)合目前在全國較有代表性　的杭州模式，從法律角度進(jìn)行分析�！�…
　　一、目前土地儲備制度試行中存在的問題
　　(一)關(guān)于土地儲備機(jī)構(gòu)的法律地位
　　土地儲備機(jī)構(gòu)作為我國新生的社會機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)到底應(yīng)是什么，由于缺乏全國性有關(guān)　土地儲備的專門性法律規(guī)范，因而到目前為止，尚無統(tǒng)一定論。從各地的實(shí)際操作看，　主要有兩種形態(tài)：一是作為政府的一個(gè)管理機(jī)構(gòu)。其中大多在現(xiàn)有的房地產(chǎn)管理部門中　設(shè)一個(gè)處室。如，武漢市土地整理儲備供應(yīng)中心，市政府將其設(shè)置為市規(guī)劃土地管理局　的二級機(jī)構(gòu)，縣處級單位，它僅在市征地拆遷事務(wù)部的基礎(chǔ)上增加土地整理儲備功能�！《�是設(shè)立專門的土地儲備中心，并將土地儲備中心單獨(dú)注冊為事業(yè)法人，政府通過立法　或行政委托將儲備土地的相關(guān)權(quán)利授予該中心。在專門設(shè)立土地儲備中心的模式中又有　單一管理和雙重管理兩種模式。所謂單一管理則是指土地儲備機(jī)構(gòu)只隸屬于土地管理部　門，如上海市土地發(fā)展中心；雙重管理則是政府專門設(shè)立土地收購儲備委員會。土地儲　備中心既屬于土地管理部門，又受土地儲備委員會的領(lǐng)導(dǎo)，如北京市、杭州市等。根據(jù)　杭州市《關(guān)于建立杭州市土地收購儲備機(jī)制的通知》(杭政[1997]13號文件)，“杭州市　土地儲備中心是受市政府的委托，代表政府實(shí)施土地收購、儲備和出讓的前期工作的機(jī)　構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位。市土地儲備中心隸屬于市土管局，　并接受市土地收購儲備管理委員會指導(dǎo)和監(jiān)管�！睆哪壳皩�(shí)踐效果看，雙重結(jié)構(gòu)模式較　為理想。因?yàn)椋�土地儲備中涉及方方面面問題，既有與政府部門的其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)問題　，如計(jì)劃、城市規(guī)劃等，又有落實(shí)收購資金等問題，雙重結(jié)構(gòu)模式能從體制上較好地�！≌贤恋貎�備制度的運(yùn)行。其實(shí)，無論是作為政府職能部門中的處室，還是政府授權(quán)的獨(dú)　立的事業(yè)單位，就其權(quán)利性質(zhì)而言，都是代表政府行使職權(quán)。
　　1、土地收購儲備管理委員會
　　根據(jù)杭州市《關(guān)于建立杭州市土地收購儲備機(jī)制的通知》，杭州市土地收購儲備委員　會由分管市長牽頭，市政府辦公廳、市計(jì)委、經(jīng)委、教委、貿(mào)易辦、規(guī)劃、財(cái)政、金融　、房管及土管等各有關(guān)主管部門領(lǐng)導(dǎo)為成員組成。其主要職責(zé)包括研究制定土地收購、　儲備、出讓的政策及規(guī)章，協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的關(guān)系，落實(shí)土地收購、儲備資金，確立年　度土地收購儲備出讓計(jì)劃或地塊，審查計(jì)劃和資金運(yùn)作情況，監(jiān)控國有土地資產(chǎn)的運(yùn)作　。從《通知》賦予土地儲備委員會的職責(zé)看，很顯然具有明確的行政管理職能，尤其是　其中的“確定年度土地收購儲備出讓計(jì)劃或地塊”一項(xiàng)，與土地使用權(quán)被收購的單位或　個(gè)人產(chǎn)生直接的相關(guān)法律關(guān)系，但從其組成看，該機(jī)構(gòu)并非政府的正式機(jī)構(gòu)，并不具有　獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力。根據(jù)最高人民法院關(guān)于行政訴訟法若干問題的意見第20條的規(guī)　定，以其名義所作出有關(guān)土地儲備的具體行政行為的后果應(yīng)由組建機(jī)構(gòu)——市政府來承　擔(dān)。
　　2、土地儲備中心
　　杭政[1997]13號文件規(guī)定，杭州土地儲備中心是受市政府委托實(shí)施土地收購、儲備以　及出讓前期開發(fā)準(zhǔn)備工作的機(jī)構(gòu)，作為非盈利性事業(yè)單位，具有獨(dú)立的法人地位。隸屬　于市土管局，并接受市土地收購儲備管委會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。主要職責(zé)是：(1)根據(jù)市土　地收購儲備管委會提出的收購計(jì)劃，對企事業(yè)單位需盤活的存量土地和其他需調(diào)整的城　市存量土地適時(shí)進(jìn)行收購；(2)根據(jù)土地利用和城市總體規(guī)劃以及市場需求，適量儲備　土地，為增強(qiáng)政府對土地供應(yīng)的調(diào)控力度服務(wù)；(3)管理由市政府依法收回的違法用地　、閑置拋荒土地及無主土地，并納入儲備土地范圍；(4)多渠道、多途徑籌措資金。在　市土地收購儲備管委會的指導(dǎo)和監(jiān)督下，加強(qiáng)與各金融機(jī)構(gòu)的配合，管理，運(yùn)作好土地　收購、儲備的資金；(5)在市政府職能部門的指導(dǎo)下，做好儲備土地的前期開發(fā)工作，　做好對收購、儲備土地的資金測算平衡、招商洽談以及投放市場的前期準(zhǔn)備，并協(xié)助做　好土地出讓的其他準(zhǔn)備工作；同時(shí)要搞好綜合統(tǒng)計(jì)，定期向市土地收購儲備管委會報(bào)告　運(yùn)作情況；(6)完成市政府交辦的其他任務(wù)。很顯然，從表面看土地儲備中心是事業(yè)法　人，在法律上具有獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的資格和能力。但是土地儲備中心的收購、儲備管理、　開發(fā)整理等行為均是受政府委托而為的行為(而并非法律的授權(quán))，因而它與政府間有委　托與受托關(guān)系，根據(jù)委托法律關(guān)系的一般原理，受托人必須以委托人的名義從事受托行　為，其法律后果也應(yīng)由委托人承擔(dān)。其結(jié)果土地儲備中心的獨(dú)立法人資格實(shí)質(zhì)上毫無法　律意義。諸如土地儲備中心與商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)間的貸款合同、土地公債的償還　、收購款的支付等，一旦發(fā)生土地中心違約，則違約責(zé)任的承擔(dān)就會出現(xiàn)主體混亂的局　面。
　　(二)進(jìn)入土地儲備中心儲備的土地的范圍
　　關(guān)于進(jìn)入土地儲備中心儲備的土地，各地的規(guī)章或政府文件所設(shè)定的范圍有所不同，　但大致可分為五種來源：即收回、收購、征收、置換、沒收。各地普遍存在的問題是：　法律概念混亂，列舉不規(guī)范。因而有必要在法律上給以界定。
　　1、收回是指政府作為國有土地使用權(quán)的出讓者依照法律規(guī)定和合同的約定向土地使用　者無償收回土地使用權(quán)的行為。根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)　國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律和行政法規(guī)的規(guī)定，收回土地使用權(quán)主要　有下列情形：(1)出讓合同約定的土地使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或申請續(xù)　期未獲批準(zhǔn)的；(2)因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國有土地的；(3)公路　、鐵路、機(jī)場、礦場經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的；(4)土地使用者未按出讓合同規(guī)定的期限和條件開　發(fā)、利用土地的。
　　2、收購是政府或其指定的機(jī)構(gòu)依照有償原則向土地使用者贖回土地使用權(quán)的行為。收　購行為可分為自愿與強(qiáng)制兩種方式。自愿收購是政府或其指定的機(jī)構(gòu)根據(jù)土地使用人的　申請或儲備需要與土地使用人進(jìn)行協(xié)商，達(dá)成收購協(xié)議，從而收回土地使用權(quán)。強(qiáng)制收　購是指政府或其指定的機(jī)構(gòu)根據(jù)城市規(guī)劃和社會公共利益需要，強(qiáng)制收回土地使用權(quán)的　行為。
　　3、征收是政府部門出于建設(shè)用地的需要，將集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地的行為。　征收以前一直被稱為征用，但征用與征收應(yīng)是兩個(gè)不同的概念。征收是強(qiáng)制變更所有權(quán)　的行為，具有永久占有性。而征用并不改變所有權(quán)，只是使用權(quán)在一定時(shí)期的強(qiáng)制性的　轉(zhuǎn)移，一旦征用的法定情形消失，征用人就應(yīng)返還被征用的財(cái)產(chǎn)。征收的特征主要表現(xiàn)　為：(1)征收的主體是國家，而不是建設(shè)用地者；(2)被征收的對象是集體所有的土地；　(3)征收土地適用依法補(bǔ)償原則，補(bǔ)償?shù)姆秶�、�?biāo)準(zhǔn)，法律均有明確的規(guī)定；(4)征收土　地必須嚴(yán)格依照法定程序。
　　4、置換指以土地資源的重新配置為目的的土地使用權(quán)的互換。置換的目的主要是：(1　)最有效利用土地；(2)保護(hù)和改善城市

環(huán)境；(3)實(shí)現(xiàn)城市的舊城改造。目前土地置換　主要表現(xiàn)為企業(yè)遷移以及城市改造中個(gè)人的拆遷。
　　5、沒收是行政處罰機(jī)關(guān)或人民法院對違法或犯罪分子的非法財(cái)產(chǎn)予以沒收的行政和刑　事處罰。其中若涉房屋及土地使用權(quán)的，收為國有。
　　上述幾種方式中，國家法律、法規(guī)對收回、征收、拆遷、沒收的條件、程序，均有明　確的規(guī)定，而收購則缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，因而理論分歧較大。焦點(diǎn)在兩方面：一是收　購行為的性質(zhì)，二是收購的價(jià)格確定。
　　關(guān)于收購行為的性質(zhì)，主要分歧在于自愿還是強(qiáng)制上。持“自由說”的人認(rèn)為，收購　行為是市場條件下的自由“買賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購機(jī)構(gòu)與被收購　單位或個(gè)人是平等的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購及收購的價(jià)格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)摹∏疤嵯�，根�?jù)市場狀況自由協(xié)商確定。持“強(qiáng)制說”觀點(diǎn)的人則認(rèn)為，土地收購應(yīng)確定　為政府的行政權(quán)力，對被收購方來說是一種行政義務(wù)。只有這樣，才能確保政府建立和　實(shí)施土地收購儲備制度的宏觀社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
　　由于對收購行為性質(zhì)的認(rèn)識不同，收購價(jià)格的確定原則也有所不同�！白杂烧f”認(rèn)為　，土地收購的價(jià)格必須完全按照市場原則，由雙方協(xié)商確定�！皬�(qiáng)制說”中則出現(xiàn)了分　歧：有的認(rèn)為，收購是一種行政行為，收購價(jià)格不必遵循等價(jià)有償原則，應(yīng)參照土地征　收和舊城改造拆遷制度中的補(bǔ)償安置方法確定；另一些人則創(chuàng)設(shè)了“強(qiáng)制買賣”說，即　認(rèn)為土地是否收購是政府的行政權(quán)力，但收購價(jià)格則應(yīng)按市場價(jià)格確定。
　　筆者認(rèn)為，“自由論”和“強(qiáng)制論”均有失偏頗，收購行為性質(zhì)不能一概而論，應(yīng)視　政府在收購時(shí)的不同身份而定。
　　政府的主體身份表現(xiàn)在國有土地上是雙重的，即既是土地所有者代表又是行政管理者　。作為所有者代表，政府享有對土地的占有、使用、收益和處分的土地權(quán)利。作為權(quán)利　，始終是與義務(wù)相對應(yīng)的。根據(jù)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離原則，國有土地實(shí)行土地使用權(quán)　出讓、轉(zhuǎn)讓制度。中華人民共和國境內(nèi)外的公司企業(yè)，其他組織和個(gè)人，除法律規(guī)定外　，都可以依法取得土地使用權(quán)，對土地進(jìn)行開發(fā)、利用、經(jīng)營。取得的方式是與所有權(quán)　代表者簽訂國有土地的出讓合同。根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》，土地　出讓合同應(yīng)當(dāng)按平等、自愿、有償?shù)脑瓌t簽訂。在合同規(guī)定的使用年限內(nèi)，土地使用者　可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，其合法權(quán)益受國家法律保護(hù)。正在制定過程中的《物權(quán)法》　(征求意見稿)中，也明確了法律對土地用益權(quán)人的保護(hù)，表明了禁止任何單位或個(gè)人用　任何方式侵害其用益物權(quán)的立場。而強(qiáng)制買賣實(shí)質(zhì)上是土地出讓者可以任意單方解除合　同。因此，如果一味強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)制性買賣”，勢必與現(xiàn)行法律法規(guī)沖突，損害土地使用權(quán)　人的合法權(quán)益，剝奪其在合法使用期限內(nèi)的用益物權(quán)。因此，筆者認(rèn)為作為一般意義的　政府儲備土地的收購，應(yīng)是政府作為出讓合同的主體一方與另一方平等協(xié)商的結(jié)果，必　須實(shí)行自愿原則。
　　作為行政管理者，政府在土地這項(xiàng)特殊財(cái)產(chǎn)上還表現(xiàn)為權(quán)力。作為權(quán)力，是與服從相　對應(yīng)，與強(qiáng)制劃等號的。政府對土地資源的管理權(quán)，源自于憲法賦予的政府的經(jīng)濟(jì)管理　權(quán)。土地是人類社會生產(chǎn)、生活必不可缺的物質(zhì)財(cái)富，是最基礎(chǔ)性的資源之一，政府的　職責(zé)就是使有限的土地資源能夠得到合理的、可持續(xù)的利用和開發(fā)。政府有權(quán)通過行政　措施如征收、沒收、征用、強(qiáng)制性收購等，使土地資源發(fā)揮更好的效用。但行政權(quán)力屬　公權(quán)力，它與個(gè)體的權(quán)利不同，它的行使不是為了自身的利益，而是為了社會公共利益　。因此，公共利益性也就成為政府行使行政權(quán)力的前提和目的，或者說是政府行使行政　權(quán)力時(shí)的一項(xiàng)義務(wù)，它也是判斷行政行為合法性的主要標(biāo)志。這一點(diǎn)在有關(guān)的土地法律　規(guī)范中都有所體現(xiàn)，如《土地管理法》第2條第4款“國家為公共利益的需要，可以依法　對集體所有的土地實(shí)行征用”�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第19條：“國家對土地使用者依　法取得的土地使用權(quán)……在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，可以依照法律程序　提前收回�！笨梢姡�土地收購制度中可以設(shè)定政府的強(qiáng)制權(quán)，但必須嚴(yán)格限定于社會公　共利益范疇。
　　二、關(guān)于土地儲備制度與現(xiàn)行法律制度的兩大沖突問題
　　(一)劃撥土地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓與土地收購問題
　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，土地作為公共資源，完全由政府無償提供，其結(jié)果是城市土地大　量掌握在國有或集體企業(yè)手中。國有土地實(shí)行有償使用制度后，這些企業(yè)的土地依然�！×袅似鋭潛苄�。同時(shí)，《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(第45條)和《城市　房地產(chǎn)管理法》(第39條)還賦予其有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，即經(jīng)過政府有關(guān)部門的審批并繳納　土地出讓金后，原劃撥土地就可以轉(zhuǎn)讓。而現(xiàn)行的土地儲備制度將“因單位搬遷、解散　、撤消、破產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或其他原因調(diào)整出的原劃撥的國有土地”，全部納入土地　儲備機(jī)構(gòu)的儲備范疇。這一規(guī)定實(shí)質(zhì)上取消了這些企業(yè)對劃撥土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)。
　　筆者認(rèn)為，賦予劃撥土地的使用人有條件的轉(zhuǎn)讓權(quán)，是不符合法理精神的：一方面劃　撥土地是將土地作為公共物品提供給社會。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地只有在用于公共目　的時(shí)才能由政府無償提供。我國《土地管理法》對劃撥土地取得的嚴(yán)格限制就說明了這　點(diǎn)(注：《土地管理法》第54條規(guī)定：“建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使　用方式取得；但是下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以劃撥方式取得：　(一)國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地；(二)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；(三)國家重點(diǎn)　扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；(四)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。”)　原劃撥土地的使用人一旦解散、撤消、破產(chǎn)或?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)讓，就喪失了公共目的性。另一　方面《土地管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和《城市房地產(chǎn)管　理法》等法律法規(guī)均規(guī)定，因單位撤消、解散、破產(chǎn)等停止使用原劃拔的國有土地的情　形，政府有權(quán)收回土地使用權(quán)。
　　(二)強(qiáng)制收購與土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。
　　從法理上看，當(dāng)國家授權(quán)各級人民政府土地管理部門代表國家訂立土地使用權(quán)出讓合　同時(shí)，土地管理部門是以土地所有權(quán)人的代表，而不是以行政管理者的身份出現(xiàn)的。作　為合同一方當(dāng)事人，其法律地位與另一方當(dāng)事人即土地使用者是完全平等的，不僅在訂　立合同過程中，雙方應(yīng)遵循平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，而且在合同訂立以后，雙方都應(yīng)　嚴(yán)格按照合同的規(guī)定履行，不得擅自終止合同，否則，就應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。如果　認(rèn)為作為出讓一方的國家(政府)仍然享有強(qiáng)制收購的特權(quán)，則出讓人可以不顧合同的規(guī)　定而隨意行使其特權(quán)，這樣，國家與土地使用者之間的合同關(guān)系將形同虛設(shè)，而這種現(xiàn)　象，正是我們在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)中需著力糾正的。
　　由于我國實(shí)行的是土地公有制，土地“私權(quán)”主要反映在土地的用益物權(quán)上，現(xiàn)行的　國家法律明確了對用益物權(quán)的保護(hù)。依法取得土地使用權(quán)的土地使用者，其使用權(quán)在使　用年限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，合法權(quán)益受國家法律保護(hù)。只　有在“未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā)、利用土地的”，土地使用　權(quán)方“不得轉(zhuǎn)讓”。除了在特殊情況下基于“社會公共利益的需要”并經(jīng)法定程序外，　“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)不得提前收回”。法律之所以這樣規(guī)

定，其　用意應(yīng)當(dāng)說是很明顯的，即不僅要保護(hù)土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，更要防止他人對土地　使用權(quán)人行使土地使用權(quán)的干涉和妨礙。如果說政府在土地儲備中可以對權(quán)利人依法取　得的土地使用權(quán)實(shí)行強(qiáng)制收購，實(shí)際上意味著對權(quán)利人享有的土地使用權(quán)這一正當(dāng)?shù)拿瘛∈聶?quán)利的限制和否定，這不僅與國家的立法意圖相違背，也不利于土地市場的發(fā)育和成　長，甚至有可能成為“公權(quán)力”侵害“私權(quán)利”的借口。
　　三、完善土地儲備制度的法律思考
　　(一)改變立法結(jié)構(gòu)，變實(shí)施條例為管理?xiàng)l例。
　　行政法律規(guī)范內(nèi)容的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是設(shè)定行政管理機(jī)關(guān)，賦予其管理職權(quán)，設(shè)定行政相對　人的權(quán)利義務(wù)及規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。就杭州市土地儲備管理辦法而言，立法重點(diǎn)應(yīng)把　握幾個(gè)方面：1、立法目的。2、土地儲備行為的管理機(jī)關(guān)及職權(quán)。3、允許進(jìn)行儲備的　土地范疇和不得儲備的范疇。4、土地儲備的相關(guān)制度，如壟斷經(jīng)營、儲備基金、監(jiān)督　管理等。5、儲備機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)。6、法律責(zé)任。至于具體的操作規(guī)程應(yīng)由儲備管理　機(jī)構(gòu)的章程去設(shè)定。
　　(二)改變授權(quán)方式，變行政委托為法律授權(quán)
　　行政委托是行政機(jī)關(guān)將依法享有的行政權(quán)力，通過委托，由不具備該項(xiàng)行政權(quán)的機(jī)構(gòu)　代理行使。行政委托的特點(diǎn)是(1)受托機(jī)構(gòu)必須以委托人的名義行使權(quán)力；(2)受托人行　使委托范圍內(nèi)權(quán)力所產(chǎn)生的法律后果由委托人承擔(dān)。法律授權(quán)是立法機(jī)關(guān)通過法律、法　規(guī)或規(guī)章直接賦予一定的機(jī)構(gòu)行使有關(guān)的權(quán)力。在法律授權(quán)的情況下，被授權(quán)機(jī)構(gòu)以自　己的名義獨(dú)立行使職權(quán)，也獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
　　由于土地儲備制度目前尚處于實(shí)踐探索之中，相應(yīng)的法律制度尚不完善，尤其是高層　次立法近乎空白，現(xiàn)有的依據(jù)大都只是地方政府的行政規(guī)章，有的則僅是地方政府的文　件，因而存在著政府機(jī)關(guān)行使權(quán)利缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)的問題。在這些僅有的地方行政　規(guī)章和文件中，大都采用行政委托方式，授權(quán)土地儲備機(jī)構(gòu)行使土地儲備權(quán)利，并將這　些機(jī)構(gòu)注冊為獨(dú)立的事業(yè)法人。從這些土地儲備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍看，幾乎清一色的均來　自于政府委托，并無自身開展的業(yè)務(wù)。從法律角度而言，其獨(dú)立法人資格近乎虛設(shè)。因　此只有將行政委托變?yōu)榉�律授�?quán)，才能解決權(quán)利行使的合法性問題，也才能使土地儲備　中心的獨(dú)立地位得以真正的發(fā)揮。
　　(三)確立規(guī)劃優(yōu)先的原則，理順規(guī)劃與儲備的關(guān)系
　　土地規(guī)劃是指政府在土地上進(jìn)行各種用地合理配置的綜合性活動(dòng)。土地規(guī)劃又分土地　利用總體規(guī)劃與土地利用詳細(xì)規(guī)劃。土地利用總體規(guī)劃是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃　而制定的綜合性利用土地的規(guī)劃。土地利用詳細(xì)規(guī)劃是根據(jù)總體規(guī)劃而制定的專業(yè)性土　地利用規(guī)劃。其中城市規(guī)劃就屬土地利用的詳細(xì)規(guī)劃。
　　土地規(guī)劃在土地利用中具有絕對的權(quán)威地位，我國《土地管理法》規(guī)定，國家實(shí)行土　地用途的管理制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定土地用途，使用土地單　位和個(gè)人則應(yīng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地的�！冻鞘幸�(guī)劃法》也明　確規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建　設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理。因此，土地儲備中的征收、收購、土地的出讓等　均應(yīng)服從規(guī)劃的要求的，在服從規(guī)劃的前提下進(jìn)行。要避免為儲備而任意改變規(guī)劃的行　為。
　　(四)明確公共利益的范疇，防止行政權(quán)力的濫用
　　如前所述，土地儲備中心的土地主要來自于政府對原出讓使用權(quán)的國有土地收回、收　購、置換以及對集體所有土地的征收，這些方式中，除法律明確規(guī)定收回、置換、拆遷　、收購的具體依據(jù)外，幾乎都還有一條概括性條款，即公共利益條款。公共利益的保護(hù)　成為土地儲備機(jī)構(gòu)代表政府部門行使土地儲備權(quán)的核心目的，也是判斷其行為合法性的　主要標(biāo)志。然“公共利益”是一個(gè)抽象含糊，難以明確的概念，因而實(shí)踐中極易導(dǎo)致權(quán)　力的濫用。為了防止政府濫用職權(quán)，各國大都將公共目的解釋為公共的使用和具有公共　利益的用途，并通過立法加以細(xì)化。如韓國1962年《土地征用法》第2條規(guī)定：公益事　業(yè)需要土地，而將該土地用于公用事業(yè)又是恰當(dāng)時(shí)，可以根據(jù)本法的規(guī)定予以征用或使　用。所謂公益事業(yè)是指(1)有關(guān)國防、軍事建設(shè)事業(yè)；(2)鐵路、公路、河川、港口、上　下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設(shè)事業(yè)；(3)國家或地方公共團(tuán)體設(shè)　立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設(shè)事業(yè)；(4)國家或地方公共團(tuán)體指派　的建設(shè)者，由他們所進(jìn)行的住宅建設(shè)或住宅用地開發(fā)事業(yè)；(5)其他根據(jù)法律可以征用　或使用土地的事業(yè)。香港《官地回收條例》規(guī)定，公共用途，是指一切有關(guān)對公共大眾　有利益的規(guī)劃及建設(shè)，如公路建設(shè)、公共屋村、街道、市場、公共休息場所等。臺灣的　《土地法》將公共事業(yè)限為：①國防設(shè)施；②交通事業(yè)；③公共事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤　公共衛(wèi)生；⑥政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；⑦教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；⑧　國營事業(yè)；⑨其他由政府興辦以公共利益為目的事業(yè)。
　　我國現(xiàn)行法律對于“公共利益”問題未作具體解釋，完全憑政府自由裁量，以致造成　我國耕地流失的首要原因來自于各地政府亂建開發(fā)區(qū)而征用耕地，從而造成耕地的非農(nóng)　化。因此，筆者認(rèn)為，在土地儲備立法時(shí)應(yīng)摒棄“一般性的抽象委托”的立法，對“公　共利益”應(yīng)在法律上作出具體界定。
　　(五)建立先買權(quán)制度，擴(kuò)大儲備土地的來源。
　　土地先買權(quán)是指土地使用者在轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時(shí)，政府(或其指定的機(jī)構(gòu))具有先行與　之交易的權(quán)利。土地先買權(quán)制度在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的一些西方國家也有其蹤影，如日本的　土地先買制度包括根據(jù)公擴(kuò)法(日本促進(jìn)公有地?cái)U(kuò)大的有關(guān)法律)建立的協(xié)議先買制度和　根據(jù)城市規(guī)劃法建立的形成權(quán)先買制度。法國規(guī)定，在指定的規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)(這種區(qū)域　主要是為發(fā)展住宅、開發(fā)旅游地、控制土地投機(jī)、設(shè)立保留地而建立)，國家、地方公　共團(tuán)體、公營公司等都可以行使土地先買權(quán)；在德國，凡詳細(xì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地交易，地　方政府都可以行使一般先買權(quán)。由于這些國家均允許土地私有，因而其先買制度的客體　是土地的所有權(quán)。我國實(shí)行的是土地公有制，憲法嚴(yán)禁土地所有權(quán)的買賣，但允許國有　土地使用權(quán)進(jìn)入流通市場，因此，我國的土地交易實(shí)質(zhì)上是使用權(quán)的交易，我國要設(shè)定　的土地先買權(quán)制度，只能是政府在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場的先買制度。
　　土地先買制度與征用、征收、強(qiáng)制購買等有相似之處，即都有一定的政府強(qiáng)制色彩，　都對土地私權(quán)進(jìn)行了一定限制。但性質(zhì)上完全不同：(一)征用、征收、強(qiáng)制性購買產(chǎn)生　的基礎(chǔ)是政府的行政權(quán)，而先買權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)則是所有權(quán)，政府是國有土地的所有者代　表，所有權(quán)人在其所有物的交易中應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先權(quán)。(二)征用、征收、強(qiáng)制性購買表現(xiàn)　為政府與相對人的行政關(guān)系，政府與征用、征收、收購對象之間的關(guān)系是命令與服從關(guān)　系，而先買制度實(shí)質(zhì)則表現(xiàn)為買賣關(guān)系，買賣雙方表現(xiàn)為平等的主體關(guān)系。政府只是作　為所有者比其它主體具有優(yōu)先交易的權(quán)利。
　　筆者認(rèn)為，土地先買權(quán)制度既體現(xiàn)和保障了土地使用者的權(quán)利，又突出了政府代表國　家在土地問題上的特殊地位，比土地強(qiáng)制性收購制度更適合市場經(jīng)濟(jì)與政府實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)　控的要求。
　　關(guān)于先買權(quán)行使的條件，我國現(xiàn)行法律只規(guī)定在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場價(jià)

　格時(shí)，市、縣人民政府有優(yōu)先購買權(quán)(《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫修條例》第2　6條)，這條規(guī)定顯然僅是從政府維護(hù)國有資產(chǎn)和對土地市場價(jià)格的客觀調(diào)控出發(fā)而設(shè)定　。而土地儲備制度的立足點(diǎn)不僅是土地市場價(jià)格，更重要的是通過各項(xiàng)具體制度使政府　手中擁有更多完整所有權(quán)的土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的更優(yōu)化配置和更高效利用，因而僅局　限于轉(zhuǎn)讓價(jià)明顯低于市場價(jià)時(shí)才擁有先買權(quán)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。但先買權(quán)也不能過于寬泛，　如果政府對國有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓都具有先買權(quán)，也會破壞國家所確立的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)　讓制度，會導(dǎo)致政府不僅壟斷一級市場而且壟斷二級市場的局面。筆者認(rèn)為，對城市新　區(qū)開發(fā)建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地、大宗土地轉(zhuǎn)讓使用權(quán)以及土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格明顯低于市場價(jià)　格的，政府應(yīng)有先買權(quán)。

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