土地儲(chǔ)備制度法律機(jī)理探析

　　土地儲(chǔ)備制度法律機(jī)理探析
　　
　　王保信
　　
　　一、土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動(dòng)因之探源
　　
　�。ㄒ唬┩恋刭Y源自身稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求之矛盾是催生土地儲(chǔ)備法律規(guī)范的沃土
　　
　　土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。”[1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對(duì)于人類無限之需求而言的。依西方經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而呈上升之勢(shì)。以我國(guó)為例，自上個(gè)世紀(jì)70年代以來，我國(guó)人口以每年10％左右的速度增長(zhǎng)，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范——法律規(guī)范，一方面以之確定土地權(quán)利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對(duì)土地資源進(jìn)行破壞與浪費(fèi)的非理性行為，以期實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲(chǔ)備法律規(guī)范正是這種社會(huì)客觀需要催生之必然結(jié)果。
　　
　　（二）國(guó)家對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲(chǔ)備法律制度產(chǎn)生的制度動(dòng)因
　　
　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，每一個(gè)市場(chǎng)主體都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”（亞當(dāng)。斯密語），為實(shí)現(xiàn)其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場(chǎng)主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對(duì)整個(gè)社會(huì)有益的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，相反，通常情況下都會(huì)出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)甚至是無政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理性行為，國(guó)家（作為擁有至高無上權(quán)力之統(tǒng)治體）必須運(yùn)用其認(rèn)為可行的統(tǒng)治方法予以規(guī)制。在長(zhǎng)期的實(shí)踐當(dāng)中，世界各國(guó)逐漸形成了一整套對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的制度。通過宏觀調(diào)控手段如價(jià)格、利率、稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)，一方面使社會(huì)需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會(huì)的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生極為重要的一個(gè)法律制度動(dòng)因即是：順應(yīng)國(guó)家對(duì)土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，用制度的法律化規(guī)制土地市場(chǎng)，使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。
　　
　�。ㄈ�）土地價(jià)值的可估算性及市場(chǎng)主體的逐利性是土地儲(chǔ)備法律制度誕生的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因
　　
　　土地作為一種典型地不動(dòng)產(chǎn)，總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。與地理學(xué)上的土地概念不同，[3]法學(xué)上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創(chuàng)造財(cái)富的陸地地表。隨之科技的進(jìn)步，現(xiàn)代人對(duì)土地的利用越來越走向集約化，土地的價(jià)值總體上處于上升趨勢(shì)。相應(yīng)的，人們對(duì)土地價(jià)值的評(píng)估和測(cè)算也日趨精密與完善。正是土地價(jià)值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財(cái)富的逐利心理，推動(dòng)著土地儲(chǔ)備法律制度這一調(diào)整市場(chǎng)主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。
　　
　　二、土地儲(chǔ)備制度應(yīng)遵循的法律原則之彰顯
　　
　�。ㄒ唬┖戏ㄟ\(yùn)作原則
　　
　　合法運(yùn)作原則是指土地儲(chǔ)備制度地運(yùn)作必須在實(shí)質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定，不得在法律法規(guī)之外運(yùn)行。當(dāng)前，由于全國(guó)性統(tǒng)一的法律規(guī)范的缺位，各個(gè)實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規(guī)或地方規(guī)章運(yùn)行；對(duì)于具體的制度及運(yùn)作行為，尚有許多屬于無章可循、無法可依的狀態(tài)，如儲(chǔ)備中心的法律地位及職權(quán)職責(zé)、納入儲(chǔ)備的土地范圍、儲(chǔ)備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲(chǔ)備相關(guān)制度的立法，使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運(yùn)作無疑意義重大。
　　
　�。ǘ�）資源優(yōu)化配置原則
　　
　　土地儲(chǔ)備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中各個(gè)環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動(dòng)和配備。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。由于我國(guó)目前實(shí)行土地所有權(quán)公有制度，因此，現(xiàn)實(shí)可供自由配置的只能是土地他物權(quán)，即土地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。在土地用益物權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓土地用途管制和權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，使土地效用達(dá)到最大限度的發(fā)揮；在土地?fù)?dān)保物權(quán)方面，則著眼于擔(dān)保主體及相關(guān)第三人權(quán)利義務(wù)的界清，以切實(shí)發(fā)揮土地在債權(quán)擔(dān)保中的作用。土地儲(chǔ)備制度在資源的優(yōu)化配置上應(yīng)當(dāng)采用拍賣出讓形式，減少、消滅協(xié)議出讓方式，使土地使用權(quán)出讓真正走向市場(chǎng)化、規(guī)范化。
　　
　�。ㄈ�）可持續(xù)發(fā)展原則
　　
　　可持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會(huì)失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛的責(zé)任感去準(zhǔn)確處理人與自然、人與人之間的關(guān)系，并在作出每一個(gè)行為與抉擇時(shí)，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實(shí)現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來的高效、持續(xù)發(fā)展。[4]土地儲(chǔ)備制度應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則，在土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備與使用權(quán)移轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮土地資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào)，避免盲目放地等政府短期行為。
　　
　　（四）土地使用權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓原則
　　
　　土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)?fù)恋刂�后，一方面需要進(jìn)行土地的儲(chǔ)備，以對(duì)土地資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控；另一方面，須對(duì)其儲(chǔ)備的土地進(jìn)行使用權(quán)的有償出讓，以實(shí)現(xiàn)土地資源的價(jià)值。在土地使用權(quán)的出讓過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性出讓原則，嚴(yán)格控制非競(jìng)爭(zhēng)性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。市場(chǎng)是資源配置的調(diào)節(jié)器，在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，各個(gè)主體通過競(jìng)爭(zhēng)這一法則實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此，讓資源同有優(yōu)勢(shì)﹑有實(shí)力的投資者配置﹐是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要義﹐讓最有實(shí)力的開發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競(jìng)爭(zhēng)。與拍賣、招標(biāo)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓土地，較之協(xié)議出讓既有實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國(guó)有資產(chǎn)保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
　　
　�。ㄎ澹┥鐣�(huì)效益優(yōu)先原則
　　
　　社會(huì)效益優(yōu)先原則是指在土地儲(chǔ)備制度的整個(gè)運(yùn)作流程及其價(jià)值取向上，當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個(gè)人利益與社會(huì)公共利益不一致的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會(huì)效益。土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益優(yōu)先原則，這是其實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。筆者認(rèn)為，所謂的社會(huì)效益，是指符合整個(gè)社會(huì)、社區(qū)的民眾的根本利益的、可增進(jìn)其福利的一種權(quán)利與利益分配狀態(tài)。社會(huì)效益追根到底是人權(quán)的利益化，或稱利益化了的社會(huì)民眾整體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。其在本質(zhì)上是民生問題。政府在進(jìn)行土地收購(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在符合城市整體規(guī)劃的前提下，不得侵犯被收購(gòu)者及相關(guān)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益；在獲得土地收益之后，對(duì)盈余資金的投向應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的用途管制，盡量往公共設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等涉及社會(huì)公益性的方面傾斜。
　　
　　三、土地收購(gòu)與儲(chǔ)備法律性質(zhì)之剖析
　　
　　（一）行政行為說（強(qiáng)制論）
　　
　　行政行為說認(rèn)為，在土地儲(chǔ)備、收購(gòu)過程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購(gòu)?fù)恋氐囊环疆?dāng)事人為行政相對(duì)人。行政行為說又可分為兩種：其一，認(rèn)為土地收購(gòu)與儲(chǔ)備行為于雙方當(dāng)事人而言是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購(gòu)是政府的權(quán)利，對(duì)被收購(gòu)方講是對(duì)國(guó)家的義務(wù)，收購(gòu)是一種行政行為，收購(gòu)價(jià)格不必遵循等價(jià)有償?shù)脑瓌t，只有這樣才能確保政府建立和實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這不符合建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求；其二，認(rèn)為屬于國(guó)家對(duì)土地收購(gòu)的“強(qiáng)制性買賣”關(guān)系，該學(xué)說承認(rèn)土地收購(gòu)雙方存在“買賣關(guān)系”，但這種“買賣關(guān)系”是強(qiáng)制性的，表現(xiàn)在收購(gòu)與否由政府決定，收購(gòu)價(jià)格由地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，并由土地行政部門確認(rèn)，而不由原土地使用者自由要價(jià)。“強(qiáng)制性買賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購(gòu)屬于政府的特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)力必須給予合理的補(bǔ)償。
　　
　�。ǘ�）民事行為說（自由論）
　　
　　持民事行為說者認(rèn)為，收購(gòu)行為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“自由買賣關(guān)系”，(325224.com)即政府及其授權(quán)委托的土地收購(gòu)機(jī)構(gòu)與被收購(gòu)單位或個(gè)人是平等的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購(gòu)及收購(gòu)的價(jià)格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)幕�礎(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)狀況自由協(xié)商決定。[5]依次觀點(diǎn)，實(shí)施土地儲(chǔ)備的政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)就是一個(gè)純粹的地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實(shí)現(xiàn)其效益最大化的微觀目標(biāo)，而土地儲(chǔ)備制度的宏觀的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)。
　　
　�。ㄈ�）區(qū)分說
　　
　　區(qū)分說是在對(duì)民事行為說與行政行為說進(jìn)行研究、篩選的基礎(chǔ)上，認(rèn)為此二者皆有失偏頗，而主張應(yīng)當(dāng)視政府在收購(gòu)時(shí)的不同身份來確定收購(gòu)行為性質(zhì)的一種折中觀點(diǎn)。具體而言，該學(xué)說認(rèn)為：
　　
　　政府主體身份表現(xiàn)在國(guó)有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其中，有償出讓國(guó)有土地使用權(quán)便是其行使所有權(quán)的重要表現(xiàn)形式。政府與國(guó)土使用權(quán)的受讓人簽訂的土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、等價(jià)有償?shù)脑瓌t；作為行政管理者，政府享有對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)力，這種權(quán)力是與服從相對(duì)于，與強(qiáng)制劃等號(hào)的。政府對(duì)土地資源的管理權(quán)源于憲法賦予的政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。政府行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的前提和目的是社會(huì)公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進(jìn)行單向收購(gòu)時(shí)，具有強(qiáng)制性。
　　
　　筆者認(rèn)為，土地收購(gòu)從本質(zhì)上講屬經(jīng)濟(jì)法律行為。因?yàn)椋�首先，�?duì)土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，是國(guó)家借以干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一種重要形式；其次，收購(gòu)行為本身既是政府的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，即政府有權(quán)依法對(duì)符合規(guī)定的土地進(jìn)行收購(gòu)，任何單位與個(gè)人都不得拒絕收購(gòu)，同時(shí)，它又是政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)，即政府對(duì)符合收購(gòu)條件的土地必須進(jìn)行收購(gòu)，并在一定條件下進(jìn)行出讓，收購(gòu)行為是職權(quán)與職責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一；再次，“強(qiáng)制”與“自由”僅僅是內(nèi)在意志的外在表現(xiàn)形式，而非法律行為性質(zhì)本身，上述三種觀點(diǎn)都沒有看到國(guó)家在土地儲(chǔ)備制度當(dāng)中的宏觀調(diào)控與積極干預(yù)，因而都流于片面。

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