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從軍方角度談?wù)勡姷胤康禺a(chǎn)合作中開發(fā)商應(yīng)當(dāng)注意的問題
從軍方角度談?wù)勡姷胤康禺a(chǎn)合作中開發(fā)商應(yīng)當(dāng)注意的問題
孫可
軍隊土地是軍事用地，是保障部隊?wèi)?zhàn)備、訓(xùn)練、工作和生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，長期以來主要是以劃撥方式取得。軍隊土地作為國防設(shè)施的重要組成部分，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)配，其產(chǎn)權(quán)歸屬于軍隊，由軍隊房地產(chǎn)管理部門統(tǒng)一管理。在土地日益稀缺的今天，許多開發(fā)商雖然把目光投向了軍用土地，但由于對軍隊情況不了解，不知道軍方的“水”有多深，他們又在猶豫和觀望，而不敢輕易下決心。那么，軍地房地產(chǎn)合作中開發(fā)商應(yīng)注意什么問題呢？
做為一名曾經(jīng)的軍隊律師，筆者試著從軍方角度談?wù)勡姷胤康禺a(chǎn)合作中開發(fā)商應(yīng)當(dāng)注意的問題，以拋磚引玉。
一、找誰談？
開發(fā)商如果對某軍隊用地有開發(fā)意向，并且有意與軍方合作開發(fā)，應(yīng)當(dāng)找誰談？
早在1992年底，總參謀部、總政治部、總后勤部在《關(guān)于利用軍隊房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營有關(guān)問題的通知》中就明確：“軍隊房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營由全軍房地產(chǎn)主管部門統(tǒng)一歸口管理。各軍區(qū)、各軍兵種、各總部、國防科工委等大單位房地產(chǎn)主管部門，負(fù)責(zé)所轄范圍內(nèi)的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的歸口管理工作。”“任何單位和部門不得越權(quán)承辦房地產(chǎn)開發(fā)事宜�！薄皣�(yán)格軍隊房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營的審批手續(xù)。凡利用軍隊房地產(chǎn)進行開發(fā)經(jīng)營的，均應(yīng)…嚴(yán)格辦理審批手續(xù)，嚴(yán)禁任何單位和部門越權(quán)審批或不經(jīng)批準(zhǔn)擅自搞開發(fā)經(jīng)營。凡開發(fā)利用軍隊房地產(chǎn)，不論數(shù)量多少，一律報總后勤部審批；如涉及到軍事設(shè)施安全保密、影響軍事設(shè)施使用效能或妨礙軍事活動正常進行的，報總參謀部、總后勤部審批；房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給外商的，報中央軍委審批。”
從上述規(guī)定來看，對口的業(yè)務(wù)部門無疑是房地產(chǎn)主管部門，基層是營房股（團級）、營房科（師級），中層是營房部（軍級）、房管局（軍區(qū)），高層是基建營房部（總后勤部）、中央軍委。但是，如果只是與房地產(chǎn)主管部門洽談，很可能會走一大段彎路。
筆者以師級野戰(zhàn)部隊為例來說明這個問題。師級野戰(zhàn)部隊一般有“司、政、后、裝”四大機關(guān)，即：司令部、政治部、后勤部和裝備部，營房科為師后勤部的一個部門，在業(yè)務(wù)上歸軍級營房部管理，在行政上歸師后勤部管理。房地產(chǎn)開發(fā)屬于重大事項，各級黨委都非常重視，因此，在營房科首肯后，一般情況下須經(jīng)后勤部黨委會通過后才能上報上級房管部門，重大房地產(chǎn)開發(fā)項目甚至須經(jīng)師黨委會集體決策通過后才能向上申報審批。從縱向來看，要逐級經(jīng)過師級、軍級、軍區(qū)各個關(guān)口，最后才能上報到總后勤部。
因此，開發(fā)商若有與軍隊進行合作開發(fā)的意向，首先要找軍隊房地產(chǎn)業(yè)務(wù)部門談，除此之外，還要與后勤部領(lǐng)導(dǎo)充分溝通，重大房地產(chǎn)開發(fā)項目甚至需要得到部隊主要首長（如：師長、政委）的首肯和支持，缺一不可。
二、如何談？
首先，需要掌握軍方對于軍隊房地產(chǎn)開發(fā)利用和管理的需求點。
一是從1998年起，在軍隊開展生產(chǎn)經(jīng)營已經(jīng)叫停，因此，早已無法通過與軍隊合作興辦經(jīng)濟實體等方式進行經(jīng)營性開發(fā)；二是部隊對于軍隊房改工作非常重視，各級都希望解決部隊家屬住房問題、解決離退休軍隊干部住房問題，并且充分與住房制度改革政策相接軌，以加快干部住房建設(shè)步伐；三是對于有利于改善營區(qū)住用條件、提高營區(qū)環(huán)境質(zhì)量、完善配套設(shè)施的項目，普遍執(zhí)積極支持的態(tài)度；四是對國家、地方政府實施的重點建設(shè)項目確需占用軍隊房地產(chǎn)的，通常會給予配合。
其次，軍方對于合作方的誠意以及實力也會進行考察，同樣不希望合作的項目成為半拉子工程或者爛尾工程。
總之，軍方對于軍隊房地產(chǎn)開發(fā)采取的是一種非常務(wù)實的態(tài)度，努力維護軍方的利益。
因此，建議開發(fā)商充分考慮軍方的需求點，以解決軍隊住房問題或者改善軍隊住用條件做為基點來提供切實可行的合作方案，同時，應(yīng)當(dāng)充分展示自身在項目規(guī)劃、資金保障、專業(yè)能力、開發(fā)經(jīng)驗等方面的實力，以消除軍方的擔(dān)憂和疑慮，為雙方合作洽談打下良好的基礎(chǔ)。若能如此，合作成功的可能性較大，反之則較小。
三、如何辦手續(xù)？
利用軍隊空余土地進行房地產(chǎn)的開發(fā)建設(shè)在法律上沒有禁止性的規(guī)定，因此具有一定的可行性。
首先，我們來了解一下軍用土地管理的現(xiàn)狀。以往，軍隊空余土地轉(zhuǎn)讓主要采取協(xié)議的方式，由于土地轉(zhuǎn)讓未納入土地供應(yīng)年度計劃，轉(zhuǎn)讓方式和程序不規(guī)范，信息披露不充分，國土資源管理部門也難以實施有效的監(jiān)管�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》和有關(guān)經(jīng)營性土地使用權(quán)實行招標(biāo)拍賣掛牌出讓的一系列政策出臺后，原有的軍隊土地轉(zhuǎn)讓辦法與國有建設(shè)用地出讓的一系列法律法規(guī)銜接不夠，利用軍隊空余土地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)在各地的操作中，因為法律政策的銜接問題也出現(xiàn)了一些低價轉(zhuǎn)讓軍隊空余土地，造成國有資產(chǎn)流失的情況。近年來，軍用土地被侵占、土地權(quán)屬糾紛不斷發(fā)生。根據(jù)目前掌握的資料，軍用土地管理主要存在四個方面的問題：一是因體制編制調(diào)整，一些營區(qū)、訓(xùn)練場地、農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)用地、庫區(qū)林地等軍用土地多次轉(zhuǎn)隸，導(dǎo)致軍用土地流失，引發(fā)土地糾紛；二是存在歷史遺留問題，土地權(quán)屬不明，缺乏合法手續(xù)；三是軍用土地被非法侵占；四是個別單位法律觀念和軍產(chǎn)意識不強，疏于管理，甚至違規(guī)出租轉(zhuǎn)讓軍用土地。
為加強軍用土地轉(zhuǎn)為民用土地的轉(zhuǎn)讓管理，規(guī)范土地的轉(zhuǎn)讓行為，1993年，財政部、國家土地管理局、總后勤部曾聯(lián)合發(fā)文對軍隊有償轉(zhuǎn)讓空余軍用土地的審批、出讓程序和轉(zhuǎn)讓取得的土地收益金的分配進行規(guī)范。2007年1月31日，國土資源部、財政部和解放軍總后勤部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強軍隊空余土地轉(zhuǎn)讓管理有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2007〕29號），要求軍隊空余土地轉(zhuǎn)讓必須走市場化配置的道路。2010年，總參謀部、總政治部、總后勤部、總裝備部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進一步加強新形勢下軍隊房地產(chǎn)管理工作的意見》再次強調(diào)：要加強房地產(chǎn)權(quán)屬集中管理，加強空余房地產(chǎn)集中儲備，加強房地產(chǎn)集中調(diào)配利用。要嚴(yán)格房地產(chǎn)處置報批程序，兌換或轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)，不論數(shù)量多少，必須報總后勤部審批，軍區(qū)級單位后勤部門統(tǒng)一組織實施。未經(jīng)批準(zhǔn)，任何單位不得擅自轉(zhuǎn)讓軍用土地或接受地方政府劃撥國有土地。同時，從2008年7月至2010年10月，四總部根據(jù)國務(wù)院第二次全國土地調(diào)查的統(tǒng)一部署，結(jié)合軍隊實際在全軍組織開展了第二次軍用土地調(diào)查，對軍隊管理使用的各類土地、營房和附屬設(shè)施進行了深入細(xì)致的調(diào)查登記，準(zhǔn)確掌握了房地產(chǎn)資源的底數(shù)，土地確權(quán)率達到89.6%，領(lǐng)證率提高了近23%。這充分說明，導(dǎo)致軍用土地流失的主要漏洞已經(jīng)基本填補到位。
因此，今后利用軍隊空余土地進行房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，必須符合相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)定。首先，土地必須已經(jīng)納入了當(dāng)年的年度土地供應(yīng)計劃。由軍隊土地使用單位提出轉(zhuǎn)讓申請，按程序報解放軍總后勤部批準(zhǔn)后，納入軍隊空余土地轉(zhuǎn)讓計劃，抄送土地所在地的省級國土資源管理部門和市、縣人民政府，由市、縣人民政府優(yōu)先安排納入當(dāng)?shù)氐耐恋啬甓裙⿷?yīng)計劃。未納入軍隊空余土地轉(zhuǎn)讓計劃和當(dāng)?shù)啬甓韧恋毓⿷?yīng)計劃的土地，不得進行轉(zhuǎn)讓。第二，價高者得。經(jīng)依法批準(zhǔn)后，可以依法轉(zhuǎn)讓的軍隊空余土地的土地面積、用途、規(guī)劃條件和轉(zhuǎn)讓方式等信息將會在當(dāng)?shù)氐耐恋赜行问袌龊椭袊恋厥袌鼍W(wǎng)等相關(guān)媒體上公布，需要使用土地的單位或者個人可以參加國土資源管理部門組織的招標(biāo)拍賣掛牌活動或者是軍隊自行組織的公開轉(zhuǎn)讓活動，對出讓地塊進行報價，按照價高者得的原則，簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，支付土地出讓金，取得國有土地使用權(quán)。第三，接受地方職能部門的監(jiān)管。經(jīng)依法取得的軍隊空余土地轉(zhuǎn)讓后，不再作為軍事用地，由土地所在地方的職能部門進行監(jiān)管。土地使用者必須按照轉(zhuǎn)讓文件和《國有土地使用權(quán)出讓合同》的約定開發(fā)利用土地，不得擅自更改土地用途、容積率等土地使用條件，對于改變土地使用條件的，按照《國有土地使用合同》的約定，補交不同用途、容積率的土地價款差額或者被收回土地使用權(quán)。
四、糾紛如何處理？
在軍地房地產(chǎn)合作中，開發(fā)商往往在資金和開發(fā)經(jīng)驗方面具有優(yōu)勢，而軍方在合同文本擬定、要求符合軍方內(nèi)部審批流程等方面會提出較為強勢的要求，綜合來看，雙方的市場地位基本處于均勢�？梢灶A(yù)見的是，在軍地房地產(chǎn)合作過程中，軍地雙方均會站在各自的立場維護其合法權(quán)益，但一旦發(fā)生糾紛，開發(fā)商處理的難度較大。
首先，隨著“依法治國”、“依法治軍”的理念日益深入人心，近年來，軍隊不斷完善涉軍維權(quán)機制，維護國防利益和軍人軍屬合法權(quán)益。全國31個省（自治區(qū)、直轄市）已建立起地方黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、司法機關(guān)為主體、政府有關(guān)部門共同參與、軍地協(xié)調(diào)的涉軍維權(quán)工作長效機制，形成較為完善的涉軍維權(quán)組織。據(jù)《2010年中國的國防》白皮書介紹，目前，全軍共設(shè)法律顧問處268個，旅團級單位設(shè)法律咨詢站1600多個，營連普遍設(shè)法律咨詢組。全軍共有軍隊律師1342名、法律咨詢員2.5萬名，并且呈快速上升趨勢。因此，千萬不能低估軍隊各級的法制觀念和軍隊的維權(quán)實力。
其次，軍隊在合作開發(fā)過程中具有一定的優(yōu)勢地位。筆者以軍用土地使用權(quán)競價轉(zhuǎn)讓為例予以說明。軍用土地使用權(quán)競價轉(zhuǎn)讓的基本要求：一是要符合法律政策規(guī)定。這是組織軍用土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提條件，轉(zhuǎn)讓工作不僅要符合國家的法律法規(guī)，還要同時符合軍隊的政策規(guī)定，兩者缺一不可，否則就缺少法律支撐；二是軍方能進能退。通過競價，軍方與受讓方簽訂的合同是否生效，完全取決于總部是否批準(zhǔn)。受讓方事前必須認(rèn)同這一事實和約定；三是先交錢后給地。軍地雙方達成協(xié)議后，受讓方應(yīng)預(yù)付不少于辦理軍隊內(nèi)部項目報批所需費用；總部批準(zhǔn)、合同生效后，受讓方付多少錢軍方給多少地。由此看出，軍方在此過程中不僅始終掌握著主動權(quán)，而且軍隊利益在法律地位上也有了保障。
第三，基于軍民、軍政關(guān)系和社會穩(wěn)定等方面的考慮，一旦軍隊房地產(chǎn)合作發(fā)生糾紛，人民法院會慎重決定是否受理。若法院不予受理，則只能由各地軍地雙方行政領(lǐng)導(dǎo)和機關(guān)進行協(xié)調(diào)解決，這樣做的結(jié)果，雖然也能取得一定的效果，但是寬嚴(yán)不一；即使人民法院受理后公正判決，又會涉及到執(zhí)行問題。尤其是軍方敗訴后的執(zhí)行難度非常大，軍隊賬戶上的錢都是軍響、軍費，如何執(zhí)行？
因此，一旦產(chǎn)生糾紛，對于開發(fā)商而言，訴訟風(fēng)險非常大，建議以協(xié)商和調(diào)解的方式予以解決；并且，由于軍方人事變動頻繁，開發(fā)商不宜久拖不決，而應(yīng)當(dāng)速戰(zhàn)速決。
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