外來物種入侵及其法律調(diào)控

　　外來物種入侵及其法律調(diào)控
　　
　　最近幾年的夏天，在山東沿海地區(qū)出現(xiàn)了一種奇怪的蚊子，它跟本地的蚊子有很大不同，體形較大，翅膀和長腿上有白色的斑點(diǎn)，當(dāng)?shù)厝朔Q“花蚊子”。它白天就出來叮人，而且毒性很大，被叮處奇癢難耐，好多天才會(huì)消腫。這些不速之客據(jù)說是從千里迢迢的美國隨進(jìn)口木材侵入我國的。這是外來物種入侵的一個(gè)例子。隨著福壽螺事件、水葫蘆事件被頻頻曝光，外來物種已經(jīng)令人們談虎色變。雖然某些物種的引進(jìn)豐富了人們的飲食，美化了景觀，然而越來越多的事例和數(shù)據(jù)顯示了外來入侵物種的巨大危害。外來入侵物種不僅危害經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還對人體健康和生態(tài)安全造成威脅，國際上已經(jīng)把它列為除棲息地破壞外導(dǎo)致生物多樣性消失的第二大因素。我國的外來物種入侵形勢十分嚴(yán)峻，但相關(guān)立法卻很薄弱，相應(yīng)的法律制度亟待建立或完善。本文在闡述外來物種入侵現(xiàn)狀及危害的基礎(chǔ)上，檢討了我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的不足，并提出了一些粗淺的建議。
　　
　　一外來物種入侵的含義及現(xiàn)狀
　　
　�。ㄒ唬┩鈦砦锓N入侵的含義
　　
　　1外來物種與外來入侵物種
　　
　　按照世界自然保護(hù)同盟（IUCN）的定義，所謂外來物種，是指那些出現(xiàn)在其過去或現(xiàn)在的自然分布范圍及擴(kuò)散潛力以外（即在其自然分布范圍以外，在沒有直接或間接引入或人類照顧之下而不能存在）的物種、亞種或以下的分類單元，包括其所有可能存活、繼而繁殖的部分、配子或繁殖體。[1]外來物種在有的文件中也稱之為非本地的（non-native）、非土著的（non-indigenous）、外國的（foreign）或外地的（exotic）物種。
　　
　　外來入侵物種不同于外來物種，特指的是有害的外來物種，具體是指從自然分布區(qū)通過有意或無意的人類活動(dòng)而被引入，在當(dāng)?shù)氐淖匀换虬胱匀簧鷳B(tài)系統(tǒng)中形成了自我再生能力，并給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)系統(tǒng)或景觀造成明顯損害的物種。
　　
　　可見，外來物種包含外來入侵物種，只有當(dāng)外來物種在自然或半自然生態(tài)系統(tǒng)中建立了種群，改變或威脅本地生物多樣性的時(shí)候，才成為外來入侵物種。
　　
　　2外來物種引進(jìn)與外來物種入侵
　　
　　外來物種引進(jìn)是與外來物種入侵聯(lián)系密切的一個(gè)概念。任何外來物種總是先形成于某一特定地點(diǎn)，隨后通過引入或遷移，逐漸適應(yīng)引入地或遷移地的自然生存環(huán)境并擴(kuò)大其生存范圍，這一過程被稱為外來物種的引進(jìn)（簡稱引種）。正確的引種會(huì)給引入地帶來益處，增加引入地的生物多樣性，豐富人們的物質(zhì)生活。西漢張騫出使西域后，葡萄、胡蘿卜、石榴、苜蓿等物種便源源不斷地沿著聞名的絲綢之路傳入中原地區(qū)，揭開了我國歷史引入外來物種的一頁。這是引種成功的例子。相反不適當(dāng)?shù)囊�種則會(huì)使得缺乏自然天敵的外來物種迅速繁殖，并搶奪其他生物的生存空間，導(dǎo)致生態(tài)失衡及其他本地物種的減少和滅絕，嚴(yán)重危及一國的生態(tài)安全，這一過程被稱為“外來物種入侵”。
　　
　　可見，外來物種入侵不同于外來物種引進(jìn)，它特指的是入侵種從原生地傳播到入侵地，并損害入侵地的生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)甚至危及人類健康，從而造成經(jīng)濟(jì)損失及生存災(zāi)難的過程。外來物種引進(jìn)可能會(huì)帶來益處，也可能造成危害，但外來物種入侵一定會(huì)給引入地造成危害。
　　
　�。ǘ�）外來物種入侵的現(xiàn)狀
　　
　　隨著交通的日益發(fā)達(dá)，國際貿(mào)易往來的頻繁，外來物種入侵的機(jī)會(huì)大大增加，這使得某地域的物種比過去更容易被有意或無意地?cái)y帶或轉(zhuǎn)移到另一個(gè)地域。外來物種入侵已經(jīng)成為一個(gè)愈演愈烈的全球性生態(tài)問題。第55屆聯(lián)合國大會(huì)通過201號決議，將2001年“國際生物多樣性日”的主題確定為“生物多樣性與外來入侵物種管理”。[2]可見，外來物種入侵問題已引起了國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。
　　
　　我國幅員遼闊，氣候帶有五個(gè)，各種各樣的生態(tài)系統(tǒng)類型為許多外來物種提供了適宜生存的棲息環(huán)境，為其入侵提供了便利條件。近年來，松線材蟲、濕地松粉蚧、美國白蛾、松干蚧等森林入侵害蟲危害我國的面積每年已達(dá)150萬公頃左右，稻水象甲、美洲斑潛蠅、馬鈴薯甲蟲、非洲大蝸牛等農(nóng)業(yè)入侵害蟲每年嚴(yán)重發(fā)生的面積達(dá)到140萬至160萬公頃。20世紀(jì)80年代初，隨木材貿(mào)易從美國入侵的江脂大小蠹1999年在山西省大面積爆發(fā)，使山西省1/3的油松林在數(shù)月間毀滅。入侵我國東北、華北、華東、華中地區(qū)的豚草，入侵西南地區(qū)的紫莖澤蘭和飛機(jī)草，入侵廣東的微甘菊，沿海地區(qū)引進(jìn)的大米草等的蔓延，對本地生物多樣性和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了巨大威脅，已經(jīng)達(dá)到了難以控制的局面。[3]
　　
　　據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，目前我國已知的外來入侵物種至少有400多中，其中包括380種入侵植物，40種入侵動(dòng)物，23種入侵微生物。在世界自然保護(hù)同盟（IUCN）公布的全球100種最具威脅的外來物種中我國就有50種，是全球受外來生物入侵影響最嚴(yán)重的國家之一。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，日益成為一個(gè)貿(mào)易大國，我國遭受外來物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)將有增無減。
　　
　　二外來物種入侵的方式及危害
　　
　�。ㄒ唬┩鈦砦锓N入侵的方式
　　
　　外來物種的入侵大多與人類活動(dòng)有關(guān)，在對外交往中人們有意或無意將外來物種引入了我國。總的看來，外來物種入侵有以下幾種方式：
　　
　　1自然侵入
　　
　　外來物種可通過風(fēng)力、水流自然傳入，鳥類等動(dòng)物還可傳播雜草的種子。例如紫莖澤蘭是從中緬、中越邊境自然擴(kuò)散入我國的。
　　
　　2人為引入
　　
　　人為引進(jìn)又有兩種方式：一是有意引進(jìn)外來物種，包括用于觀賞、藥用、飼料等目的的引種，用于生物防治、綠化、水土保持等目的的引種。各國為了發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)，往往會(huì)有意識(shí)引進(jìn)優(yōu)良的動(dòng)植物品種，但由于缺乏全面綜合的風(fēng)險(xiǎn)評估制度，世界各國在引進(jìn)優(yōu)良品種的同時(shí)也引進(jìn)了大量有害生物，如福壽螺、水葫蘆等。這些入侵種由于被改變了生態(tài)環(huán)境和食物鏈，在缺乏天敵制約的情況下泛濫成災(zāi)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)后果。二是無意引進(jìn)外來物種。很多外來生物是隨人類活動(dòng)而無意傳入的。尤其是近年來隨著國際貿(mào)易的不斷增加、對外交流的不斷擴(kuò)大、國際旅游的迅速升溫，外來入侵生物借助多種途徑越來越多傳入我國。包括隨航空、陸路、水路運(yùn)輸工具和壓艙水的引入，隨進(jìn)出口貨物和包裝材料的引入，旅客無意引入等。如松材線蟲就是我國貿(mào)易商在進(jìn)口設(shè)備時(shí)隨著木材制的包裝箱帶進(jìn)來的；多發(fā)生于鐵路公路兩側(cè)的豚草，最初是隨火車從朝鮮傳入的；假高粱是從美洲國家的進(jìn)口糧食中傳入我國的。
　　
　　據(jù)國家環(huán)保總局南京環(huán)境科學(xué)研究所的調(diào)查結(jié)果顯示，在被調(diào)查的283種外來入侵物種中，49.3%是無意引進(jìn)造成的，39.6%是有意引進(jìn)造成的，自然入侵由于有高山等地理障礙的阻隔，因而所占的比例很少。[4]在外來的植物中有一半左右是作為有用植物引進(jìn)的。很多單位和個(gè)人認(rèn)為“外來的就一定比本地的好”，在引種時(shí)不加分析盲目引種，表現(xiàn)出極大的盲目性和急功近利的傾向，大大增加了外來物種入侵的風(fēng)險(xiǎn)�？梢娙藗冋J(rèn)識(shí)滯后是造成外來物種入侵的一個(gè)重要因素。
　　
　�。ㄈ�）外來物種入侵的危害
　　
　　外來物種入侵的危害主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：破壞生態(tài)環(huán)境、威脅人類健康、危害經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　
　　1對生態(tài)安全的危害
　　
　　在自然界長期的進(jìn)化過程中，生物與生物之間相互制約、相互協(xié)調(diào)，將各自的種群限制在一定的環(huán)境和數(shù)量，形成穩(wěn)定的生態(tài)平衡系統(tǒng)。當(dāng)外來物種入侵后，大肆擴(kuò)散蔓延，形成大面積單優(yōu)群落，破壞本地動(dòng)植物相，危及本地瀕危動(dòng)植物的生存，如競爭占據(jù)本地物種生態(tài)位，使本地物種失去生存空間；與當(dāng)?shù)匚锓N競爭食物或直接殺死當(dāng)?shù)匚锓N，影響本地物種生存；分泌釋放化學(xué)物質(zhì)，抑制其他生物生長；大量利用本地土壤水分，不利于水土保持；還會(huì)破壞景觀的自然性和完整性。
　　
　　尤為重要的是，外來入侵物種對環(huán)境的破壞及對生態(tài)系統(tǒng)的威脅是長期的、持久的，當(dāng)一種外來物種停止傳入一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)后，已傳入的該物種個(gè)體并不會(huì)自動(dòng)消失，而大多會(huì)利用了逃脫了原有天敵控制的優(yōu)勢在新的環(huán)境中大肆繁殖和擴(kuò)散，對其控制和清除往往十分困難，而由于外來物種的排斥、競爭導(dǎo)致滅絕的本地物種則是不可恢復(fù)的。
　　
　　2對人體健康的危害
　　
　　外來入侵物種不但會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，破壞一國的生態(tài)安全，還會(huì)進(jìn)一步危及人體健康。如40年前傳入我國的豚草，其花粉導(dǎo)致的“枯草熱”會(huì)對人體造成極大危害。每到花粉飄散的7-9月，體質(zhì)過敏者便會(huì)發(fā)生哮喘、打噴嚏、流鼻涕等癥狀，甚至由于其他并發(fā)癥的產(chǎn)生而死亡。福壽螺是人畜共患的寄生蟲病的中間宿主，麝鼠可傳播野兔熱，這些極易給周圍居民帶來健康問題。
　　
　　3對經(jīng)濟(jì)的影響
　　
　　外來入侵物種可帶來直接或間接的經(jīng)濟(jì)損失。IUCN2003年2月5日發(fā)表的研究報(bào)告估計(jì)，目前外來入侵物種給各國造成的經(jīng)濟(jì)損失每年超過4000億美元。據(jù)美國、印度、南非向聯(lián)合國提交的報(bào)告顯示，這三國每年受外來物種入侵造成的經(jīng)濟(jì)損失分別為1500億美元、1300億美元和800多億美元。[5]外來入侵生物成為直接危害農(nóng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大有害生物，通過影響生態(tài)系統(tǒng)對旅游業(yè)帶來損失，通過改變生態(tài)系統(tǒng)所帶來的水土氣候等不良影響從而產(chǎn)生間接經(jīng)濟(jì)損失。此外在國際貿(mào)易活動(dòng)中，外來物種常常引起國與國之間的貿(mào)易摩擦，成為貿(mào)易制裁的重要借口和手段。近年來我國出口美國的木制包裝因光肩星天牛問題給我國的對外貿(mào)易帶來了數(shù)以千萬計(jì)的經(jīng)濟(jì)損失。
　　
　　中國首次外來入侵物種調(diào)查的結(jié)果表明，外來入侵物種每年對國民經(jīng)濟(jì)有關(guān)行業(yè)造成直接經(jīng)濟(jì)損失共計(jì)198.59億元。專家根據(jù)間接經(jīng)濟(jì)損失評估模型計(jì)算的結(jié)果表明，外來入侵物種對我國生態(tài)系統(tǒng)、物種多樣性及遺傳資源造成的間接經(jīng)濟(jì)損失每年為1000.17億元，兩項(xiàng)相加總的經(jīng)濟(jì)損失為每年1198.76億元，占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.36%。[6]
　　
　　三對我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的思考
　　
　�。ㄒ唬┪覈�外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度的不足
　　
　　我國為防治外來物種入侵已頒布了一些法律法規(guī)，但目前還沒有一部專門針對外來物種入侵的法律，其相關(guān)法律規(guī)定零散，并且法律效力層次低，無法應(yīng)對外來物種入侵的嚴(yán)峻形勢。此外相關(guān)法律制度如外來物種引入許可證制度、綜合治理制度等還不健全，而所有的防范措施都應(yīng)建立在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上。要阻止外來物種入侵，首要的工作就是防御，從源頭上控制入侵物種，作到防患于未然。外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估制度就是力爭在第一時(shí)間將有危害性的生物拒之門外。
　　
　　風(fēng)險(xiǎn)評估（亦稱風(fēng)險(xiǎn)分析），是指在人類有意識(shí)的外來引種實(shí)施之前，通過專門機(jī)構(gòu)，按照法定程序，對擬引進(jìn)的物種可能對人類健康、經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的威脅、對當(dāng)?shù)匾吧�生物和生物多樣性的威脅，以及可能引起環(huán)境破壞或?qū)е律鷳B(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析評估，為是否引進(jìn)該物種提供決策依據(jù)。從其定義可以看出風(fēng)險(xiǎn)評估包括以下幾個(gè)方面：健康風(fēng)險(xiǎn)、對經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的威脅、對當(dāng)?shù)匾吧�生物和生物多樣性的威脅、引起環(huán)境破壞或?qū)е律鷳B(tài)系統(tǒng)生態(tài)效益損失的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然并非所有的外來物種都會(huì)損害引入地的生態(tài)系統(tǒng)，它的引進(jìn)是否會(huì)造成入侵是與具體的生態(tài)系統(tǒng)相聯(lián)系的，因而在外來物種引進(jìn)時(shí)，不僅要對外來物種的特性進(jìn)行判斷，而且還要對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)的屬性進(jìn)行判斷，綜合考慮各方面的因素。為應(yīng)對外來物種入侵造成的生態(tài)危害，只要風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)論是危險(xiǎn)的，就應(yīng)采取防范措施。
　　
　　我國目前已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到這一制度的重要性�！度珖�生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》第十四條明確規(guī)定：“對引進(jìn)外來物種必須進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，加強(qiáng)進(jìn)口檢疫工作，防止國外有害物種進(jìn)入國內(nèi)�！蹦壳案飨嚓P(guān)部門也分別建立了風(fēng)險(xiǎn)評估體系。國家質(zhì)檢總局自1980年開始開展對有害生物的風(fēng)險(xiǎn)分析（PestRiskAnalysis,PRA），建立了風(fēng)險(xiǎn)分析程序，采用定性和定量的方法，并利用了GIS作為輔助分析的手段，為檢疫決策部門提供技術(shù)支持。
　　
　　國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局分別于2002年10月18日和2002年12月19日發(fā)布了《進(jìn)境動(dòng)物和動(dòng)物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》（以下簡稱《動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)定》）和《進(jìn)境植物和植物產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)分析管理規(guī)定》（以下簡稱《植物風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)定》）。這兩部規(guī)章的頒布無疑是我國抵御外來物種入侵的一項(xiàng)重大的制度進(jìn)步，但我國的風(fēng)險(xiǎn)分析制度依然存在著很多不足。
　　
　　1立法觀念未轉(zhuǎn)變
　　
　　從現(xiàn)有規(guī)定的情況看，風(fēng)險(xiǎn)分析的立法指導(dǎo)觀念尚未統(tǒng)一到“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”上面來，仍停留在舊有的“損害預(yù)防原則”上。例如《植物風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)定》第5條規(guī)定：“當(dāng)有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)確定的措施不能達(dá)到我國農(nóng)、林業(yè)生產(chǎn)安全或者生態(tài)環(huán)境的必要保護(hù)水平時(shí)，國家質(zhì)檢總局根據(jù)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果可采取高于國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議的科學(xué)措施。”依該規(guī)定，“科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果”將作為采取提高措施的依據(jù)，即要求以確鑿的科學(xué)證據(jù)作為采取風(fēng)險(xiǎn)防范措施的依據(jù)。但是，這一規(guī)定實(shí)際上并不科學(xué)。誠然，在絕大多數(shù)情況下，科學(xué)就是代表著“正確”，只有科學(xué)證實(shí)的損害，法律才能進(jìn)行防治。但是鑒于外來物種入侵的復(fù)雜性與不確定性，現(xiàn)有的科學(xué)水平尚無力作出準(zhǔn)確的推測，如果沿用“損害預(yù)防原則”在很多情況下可能造成無法挽回的后果。
　　
　　2風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)析工作基本原則不統(tǒng)一
　　
　　對于開展風(fēng)險(xiǎn)分析工作應(yīng)遵循的基本原則，《動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)定》的規(guī)定是：（1）以科學(xué)為依據(jù)；（2）執(zhí)行或者參考有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議；（3）透明、公開和非歧視原則；（4）不對國際貿(mào)易構(gòu)成變相限制�！吨参镲L(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)定》也規(guī)定了四項(xiàng)原則，但除第（1）與第（3）項(xiàng)原則與《動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)定》上述原則相同外，另兩項(xiàng)關(guān)于對待國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議及處理國際貿(mào)易與風(fēng)險(xiǎn)分析關(guān)系的規(guī)定則存在著明顯分歧，其規(guī)定為：（2）遵照國際植物保護(hù)公約組織制定的國際植物或者參考有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議；（4）對貿(mào)易的不利影響降低到最小程度。顯然，風(fēng)險(xiǎn)分析法規(guī)對國際公約的適用以及處理貿(mào)易自由與風(fēng)險(xiǎn)分析沖突的基本原則不統(tǒng)一，這將破壞我國風(fēng)險(xiǎn)風(fēng)析制度的統(tǒng)一性。
　　
　　3風(fēng)險(xiǎn)分析專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理
　　
　　我國現(xiàn)有從事風(fēng)險(xiǎn)分析的專業(yè)性機(jī)構(gòu)主要由檢驗(yàn)檢疫局、林業(yè)局等部門自主設(shè)立，而非設(shè)立跨部門的風(fēng)險(xiǎn)分析專業(yè)機(jī)構(gòu)。從發(fā)達(dá)國家來看，在防范外來物種入侵方面有著先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的歐美國家，其風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)構(gòu)均為跨部門、綜合性的專業(yè)機(jī)構(gòu)。而由檢驗(yàn)檢疫局、林業(yè)局在內(nèi)的職能部門設(shè)置的專業(yè)機(jī)構(gòu)，由于受視野、職權(quán)所限，顯然不能勝任對外來物種入侵危害可能性進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)分析的要求。
　　
　　4缺少評估具體指標(biāo)的規(guī)定
　　
　　我國的風(fēng)險(xiǎn)評估制度沒有規(guī)定具體指標(biāo)，僅僅規(guī)定了一些評估時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮的因素，如《動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)定》第十六條只規(guī)定了生物學(xué)因素、國家因素及商品因素，操作性不強(qiáng)。
　　
　　上述表明，我國防范外來物種的立法規(guī)定亟待進(jìn)一步改進(jìn)。
　　
　�。ǘ�）我國外來物種風(fēng)險(xiǎn)分析制度的完善
　　
　　1貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則
　　
　　生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜和生物物種的龐大，以及外來物種自身傳播途徑、衍生方式的復(fù)雜性，使得人們在現(xiàn)有的科技水平條件下無法準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)、預(yù)測和推斷特定外來物種對生態(tài)可能造成的影響。同時(shí)，一旦外來物種的危害發(fā)生，其對生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性的損害將是不可逆轉(zhuǎn)的。這決定了以確鑿的損害證據(jù)為依據(jù)而采取防治措施的損害預(yù)防原則，已經(jīng)無法適應(yīng)新形勢下防范外來物種入侵的需要。針對外來物種入侵的特性，為彌補(bǔ)損害預(yù)防原則的上述缺陷，國際上催生了“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”。
　　
　　《生物多樣性公約》序言中的規(guī)定“為了保護(hù)環(huán)境，各國應(yīng)按照本國的能力，廣泛適用預(yù)防措施。遇有嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅時(shí)，不得以缺乏科學(xué)充分確實(shí)證據(jù)為理由，延遲采取符合成本效益的措施防止環(huán)境惡化�！奔慈绻麑δ撤N活動(dòng)可能導(dǎo)致對自然生態(tài)環(huán)境有害的后果存在著很大的懷疑，最好在該后果發(fā)生之前不太遲的時(shí)候采取行動(dòng)，而不是等到獲得不容置疑的因果關(guān)系科學(xué)證據(jù)之后再采取行動(dòng)。之后的《卡塔赫納生物安全議定書》是在《生物多樣性公約》確立的法律框架內(nèi)關(guān)于國際生物安全法律保護(hù)的專門性國際法律文件，在其序言中，締約國明確表達(dá)了在國際法中建立規(guī)范處來物種入侵的國際法律框架的共同意愿，并提出將外來物種入侵生物安全的國際法律保護(hù)，建立在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律原則基礎(chǔ)之上。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則與損害預(yù)防原則的區(qū)別在于避免環(huán)境災(zāi)難之可能性，它針對的是在科學(xué)上尚未獲得確鑿證據(jù)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，其要義在于，不應(yīng)當(dāng)以尚未獲得確鑿的科學(xué)證據(jù)為理由而推遲采取預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的措施，因?yàn)槿绻�等到獲得環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的確鑿科學(xué)證據(jù)后再采取行動(dòng)，那么環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生，將造成重大或者不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境災(zāi)難。世界自然保護(hù)同盟（IUCN）制定的《防止外來入侵物種所造成的生物多樣性喪失指南》中規(guī)定在考慮外來物種引進(jìn)的問題時(shí)除非有足夠理由認(rèn)為此項(xiàng)引種是無害的，否則都應(yīng)被視為可能有害。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的確立，是對傳統(tǒng)法律思想的創(chuàng)新和發(fā)展。
　　
　　筆者認(rèn)為，我國在風(fēng)險(xiǎn)分析的立法中應(yīng)當(dāng)借鑒吸收國際公約的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變立法指導(dǎo)思想，將指導(dǎo)思想統(tǒng)一到“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”上來。即，在“科學(xué)的不確定性”及存在“潛在危險(xiǎn)發(fā)生的可能性”的情況下，應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)評估為決策依據(jù)采取“預(yù)防性的措施”，建立起一套預(yù)防機(jī)制。
　　
　　2統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)分析工作基本原則
　　
　　對于國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議是否應(yīng)當(dāng)完全采納，筆者認(rèn)為，基于我國國情，同時(shí)考慮國際規(guī)則可執(zhí)行性較弱等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)對之作出選擇性規(guī)定，即應(yīng)當(dāng)“執(zhí)行或參考”有關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則和建議。同時(shí)，在處理風(fēng)險(xiǎn)分析與國際貿(mào)易的關(guān)系上，筆者認(rèn)為，《動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)定》的規(guī)定較為合理。在處理外來物種入侵與貿(mào)易自由化的關(guān)系上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證當(dāng)?shù)氐膰�家生態(tài)安全。因?yàn)槲覈�已處于以可持續(xù)發(fā)展為主題的二十一世紀(jì)，環(huán)境保護(hù)政策已成為我國的基本國策，因此，任何以損害生態(tài)為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的增長的做法，都是違背可持續(xù)發(fā)展原則的，也是違背科學(xué)發(fā)展觀的。因此，在處理與國際貿(mào)易的關(guān)系上，應(yīng)以不構(gòu)成不合理的貿(mào)易壁壘為限。比較而言，《動(dòng)物風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)定》有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分析的原則較為適宜，即以“不對國際貿(mào)易構(gòu)成變相限制”為原則。
　　
　　3設(shè)立跨部門、多學(xué)科、綜合性的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)
　　
　　如前所述，現(xiàn)行的風(fēng)險(xiǎn)分析機(jī)構(gòu)設(shè)置已不能適應(yīng)防范外來物種入侵的需要�；�于環(huán)境的復(fù)雜性，我們應(yīng)當(dāng)在借鑒其他先進(jìn)國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，設(shè)立跨部門的風(fēng)險(xiǎn)分析專業(yè)機(jī)構(gòu)。這一機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由來自包括國家質(zhì)檢總局、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、國家環(huán)境保護(hù)局、國家海洋局以及各科研機(jī)構(gòu)的專家組成，只有這樣，才能對外來物種的經(jīng)濟(jì)影響、環(huán)境（生態(tài)）影響和社會(huì)影響做出全面而準(zhǔn)確的評估。
　　
　　4使評估指標(biāo)具體化
　　
　　這一點(diǎn)應(yīng)借鑒澳大利亞的雜草風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)系統(tǒng)。該評價(jià)系統(tǒng)根據(jù)待引進(jìn)物種的有關(guān)信息、生物學(xué)特征、繁殖和傳播方式以及氣候參數(shù)等情況，設(shè)計(jì)49個(gè)問題，通過問卷的方式回答每個(gè)問題，再對每一問題的回答給出得分，將所有問題的得分相加，根據(jù)最終的得分與標(biāo)準(zhǔn)值的比較來決定是否引進(jìn)該物種。(325224.com)一般包括三種結(jié)果：一是允許該物種進(jìn)口；二是不允許該物種進(jìn)口；三是需要對這一植物進(jìn)行更多評價(jià)。[7]筆者認(rèn)為，我國的外來物種風(fēng)險(xiǎn)評估體系應(yīng)根據(jù)其遺傳特性、繁殖和擴(kuò)散能力及其生物學(xué)特征及對生態(tài)環(huán)境的影響設(shè)置不同的問題，根據(jù)回答問題的得分來量化其風(fēng)險(xiǎn)程度的大小，從而使風(fēng)險(xiǎn)評估工作更加具有針對性和可操作性。
　　
　　結(jié)語
　　
　　面對我國外來物種入侵的嚴(yán)峻形勢，此方面的立法卻十分薄弱，與此相關(guān)的法律制度很不健全，尤其是極為重要的風(fēng)險(xiǎn)評估制度還有很多漏洞。如立法觀念還很落后，還停留在舊的損害預(yù)防原則上，現(xiàn)有法律對風(fēng)險(xiǎn)分析工作的基本原則規(guī)定不統(tǒng)一，風(fēng)險(xiǎn)分析專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，缺少評估具體指標(biāo)的規(guī)定，因此在以后的立法中應(yīng)注意轉(zhuǎn)變立法觀念，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，統(tǒng)一風(fēng)險(xiǎn)分析工作的基本原則，設(shè)立跨部門、多學(xué)科、綜合性的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，使評估指標(biāo)具體化，增強(qiáng)可操作性。在可持續(xù)發(fā)展呼聲日益高漲的今天，更應(yīng)該保護(hù)我國的生態(tài)安全和生物多樣性，防止外來物種入侵對我國造成更大的損失。只有建立更為完善的風(fēng)險(xiǎn)評估制度，才能更好應(yīng)對我國外來物種入侵的嚴(yán)峻形勢。防治外來物種入侵是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，尤其是我國的外來物種入侵研究還處于起步階段，“任重而道遠(yuǎn)”，我們更應(yīng)該重視對外來物種入侵的法律調(diào)控。

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