依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政/應(yīng)松年

依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政

國(guó)家行政學(xué)院教授 應(yīng)松年

依法治國(guó)能否取得成效，主要取決于依法行政。李鵬總理兩次題詞都把依法治國(guó)和依法行政相連，不是沒(méi)有原因的。

依法治國(guó)要求各國(guó)家機(jī)關(guān)都嚴(yán)格依法（包括憲法）行使其權(quán)力，依法處理國(guó)家事務(wù)，治理國(guó)家。世界各國(guó)都一樣，國(guó)家機(jī)關(guān)中對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展影響最大，與公民關(guān)系最密切且休戚相關(guān)，因而權(quán)力最大、機(jī)構(gòu)最多、人數(shù)最眾的，是行政機(jī)關(guān)。自然，行政機(jī)關(guān)能否依法辦事，對(duì)公民的榜樣作用也最強(qiáng)。國(guó)家所頒布的法律、法規(guī)，百分之八十都須行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。因此，行政機(jī)關(guān)能否依法行政，將從總體上決定我國(guó)能否依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家。

從實(shí)踐看，依法治國(guó)的重點(diǎn)和難點(diǎn)也在于行政機(jī)關(guān)。行政權(quán)力行使的特點(diǎn)之一是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是命令和服從。同時(shí)，行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性，要求行政機(jī)關(guān)必須強(qiáng)調(diào)辦事速度，強(qiáng)調(diào)行政效率，并給予行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)以較大的自由裁量權(quán)。行政方式上的這些特殊性，使人們習(xí)慣于按個(gè)人的意志行事，忽視依照法律規(guī)定行使權(quán)力。與其他國(guó)家機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)方面，自然會(huì)增加些不利因素。因此，很多國(guó)家都制定了行政程序法，力圖為行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)時(shí)提供基本的行為規(guī)則，使行政機(jī)關(guān)與法院一樣，都受程序約束，以保障依法行政。

事實(shí)上，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力也很少?gòu)囊婪ㄐ姓�的角度提出要求；而是把“依法”看成僅僅是司法機(jī)關(guān)的事。我們一直把公、檢、法稱為執(zhí)法機(jī)關(guān)，只有執(zhí)行刑事法律才是執(zhí)法，才必須以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，而并不把行政機(jī)關(guān)也看成是執(zhí)法機(jī)關(guān)。產(chǎn)生這種偏頗有其歷史原因，這里不作探索。把行政機(jī)關(guān)列為執(zhí)法機(jī)關(guān)，稱為行政執(zhí)法，是改革開放以后，特別是行政訴訟法頒行以后的事。但至今仍有人只把部分行政機(jī)關(guān)稱為執(zhí)法機(jī)關(guān)，而將相當(dāng)一部分行政機(jī)關(guān)排除在外。當(dāng)然，這并不是說(shuō)在此以前就不存在行政執(zhí)法，而是說(shuō)，人們尚未將實(shí)際存在的作出行政執(zhí)法行為的行政機(jī)關(guān)，從法律的角度來(lái)認(rèn)識(shí)和要求，恢復(fù)其執(zhí)法機(jī)關(guān)的地位。認(rèn)識(shí)上的這種偏頗，自然也將增加依法行政的難度。

隨著我國(guó)民主與法制建設(shè)的發(fā)展，人們逐步認(rèn)識(shí)到，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。權(quán)力機(jī)關(guān)的意志主要通過(guò)其所制定的法律表達(dá)出來(lái)，因此，執(zhí)行機(jī)關(guān)也就是執(zhí)法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)必須依法行政。行政訴訟法把法院對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為的審查稱為“合法性審查”，也就是把行政機(jī)關(guān)看成是執(zhí)法機(jī)關(guān)，要求其作出具體行政行為必須合法。合法的條件是：證據(jù)確鑿，即以事實(shí)為根據(jù)；適用法律法規(guī)正確，即以法律為準(zhǔn)繩；并且必須符合法定程序。這就與司法機(jī)關(guān)在性質(zhì)上并無(wú)二致。由此提出依法行政，反映了人們對(duì)行政機(jī)關(guān)法律性質(zhì)的認(rèn)識(shí)逐步深化。

但是，這樣說(shuō)并不意味著實(shí)踐問(wèn)題的完全解決。龐大的行政執(zhí)法隊(duì)伍，在法律意識(shí)方面的水平和修養(yǎng)極為參差不齊；要使所有的行政領(lǐng)導(dǎo)都樹立起在作出重大決策和決定以前都問(wèn)一問(wèn)是否符合法律的規(guī)定和要求；使廣大行政機(jī)關(guān)工作人員明白作出任何一項(xiàng)涉及公民權(quán)益的規(guī)定和具體行為都必須有法律依據(jù)等等，決不是一件輕易的事。更何況許多行政行為與金錢利益直接關(guān)聯(lián)。也許這需要一整個(gè)歷史時(shí)期，有賴于各項(xiàng)制度的完善和強(qiáng)有力的法制教育。最近頒布的行政處罰法，較好地體現(xiàn)了依法治國(guó)、依法行政的思想，是依法行政的重要依據(jù)，應(yīng)當(dāng)深入進(jìn)行宣傳。

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