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論依法行政是依法治國(guó)的核心
丁樂(lè)超孫益國(guó)內(nèi)容提要本文分析了依法行政與依法治國(guó)的辯證關(guān)系；研究了行政權(quán)在依法治國(guó)中的重要地位和作用；論證了依法行政是依法治國(guó)的核心和基本保證；指出在建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，干部的思想觀(guān)念、政府管理機(jī)構(gòu)與管理方式，都不適應(yīng)依法治國(guó)的要求；提出要實(shí)現(xiàn)依法行政及最終實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)方略，急需作好的幾項(xiàng)工作。
關(guān)鍵詞人治法治行政權(quán)依法行政依法治國(guó)法律觀(guān)法治觀(guān)
作者丁樂(lè)超煙臺(tái)大學(xué)法律系教授，郵編２６４００５
孫益國(guó)威海教育學(xué)院副教授，郵編２４３００１
黨的十五大把依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，確立為我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的政治綱領(lǐng)，第一次寫(xiě)入黨的綱領(lǐng)性文件。這是我們黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的重大完善和發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)依法行政與依法治國(guó)關(guān)系、依法行政在依法治國(guó)中的地位和作用以及如何加強(qiáng)依法行政等方面的研究，無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上，都具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、依法行政與依法治國(guó)的關(guān)系
依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式參與國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)管理和社會(huì)事務(wù)管理，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都能依法進(jìn)行，使國(guó)家各項(xiàng)工作逐步走上法制化和規(guī)范化，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。依法治國(guó)，它反映了社會(huì)從人治向法治轉(zhuǎn)變的歷史進(jìn)程，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀(guān)需要，是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。
依法行政，是指國(guó)家各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，依法進(jìn)行有效管理活動(dòng)。它要求一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)和工作人員都必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的行政職能，作到既不失職，又不越權(quán)，更不能非法侵犯公民的合法權(quán)益。依法行政的范圍，包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法都要依法進(jìn)行，其核心是行政執(zhí)法。因?yàn)樾姓䦂?zhí)法，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使國(guó)家公共權(quán)力，按照法律、法規(guī)賦予的職權(quán)，對(duì)管理相對(duì)人采取直接影響其權(quán)利義務(wù)的行為，或者對(duì)管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)的行使和履行情況直接進(jìn)行監(jiān)督檢查并作出處理結(jié)果的行為，最容易侵犯公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。所以，依法行政的核心，是依法行政執(zhí)法。
依法行政和依法治國(guó)的關(guān)系是密不可分的。依法治國(guó)由依法立法、依法行政、依法司法和依法監(jiān)督等內(nèi)容組成。在這些內(nèi)容中，依法行政是依法治國(guó)的核心和重點(diǎn)。因?yàn)橐粋�(gè)國(guó)家的整個(gè)管理活動(dòng)，不是靠立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和軍事機(jī)關(guān)，而主要是靠各級(jí)人民政府進(jìn)行的。如果各級(jí)行政機(jī)關(guān)都能依法行使職權(quán)，依法進(jìn)行管理，那么，依法治國(guó)就有了基本保證。堅(jiān)持依法治國(guó)的方略，又為依法行政創(chuàng)造了大環(huán)境和前提條件。如果沒(méi)有依法治國(guó)的方略和大環(huán)境，就根本談不上依法行政。但沒(méi)有依法行政，依法治國(guó)就會(huì)落空。因此，依法行政是現(xiàn)代法治國(guó)家里政府行使行政權(quán)力所普遍遵循的基本準(zhǔn)則，也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的根本保證。
二、依法行政是依法治國(guó)的基本保證
１．行政權(quán)在國(guó)家政權(quán)中的重要地位決定要依法行政所謂行政權(quán)力，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)管理內(nèi)政、外交的權(quán)力，即各級(jí)行政機(jī)關(guān)依照國(guó)家法律和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)行使對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)行政事務(wù)的管理權(quán)力。它的管理對(duì)象是社會(huì)的公民、法人和其他組織。一個(gè)國(guó)家的整個(gè)管理活動(dòng)都是由各級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的，行政機(jī)關(guān)能否合法有效地行使好行政權(quán)力，管理好國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)，直接關(guān)系到國(guó)家的前途和命運(yùn)。因此，任何一個(gè)國(guó)家都非常重視行政權(quán)力的建設(shè)和制約。
２．行政權(quán)與人民群眾的密切關(guān)系決定必須依法行政由于行政權(quán)力是國(guó)家政權(quán)的重要組成部分，是管理國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)的公共權(quán)力。因此，行政權(quán)力的行使具有自己的特征。一是行政權(quán)力是由法律設(shè)定和權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。為了保證國(guó)家各方面的有效管理和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與穩(wěn)定，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，國(guó)家不得不授予行政機(jī)關(guān)很大的權(quán)力，如行政立法權(quán)、管理權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)等，而這些權(quán)力不受法律的約束，就有可能走向?qū)M、濫用，甚至腐敗。同時(shí)，我國(guó)的行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是法律的執(zhí)行機(jī)關(guān)，因此，必須執(zhí)行國(guó)家法律的規(guī)定和權(quán)力機(jī)關(guān)的意志，行政權(quán)的運(yùn)用必須對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)。因此，行政權(quán)力的行使必須在國(guó)家法律規(guī)定范圍內(nèi)行使，不能越權(quán)。二是行政權(quán)力屬于國(guó)家公共權(quán)力，具有強(qiáng)制性和單方面性。行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，只能依照國(guó)家法律、法規(guī)的規(guī)定，依法作出各種行政行為，這些行政行為都是行政機(jī)關(guān)單方面的意志表示，不需要與管理相對(duì)人協(xié)商。行政決定一旦作出，行政管理相對(duì)人就具有服從的義務(wù)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)就具有協(xié)助的職責(zé)，而且是以國(guó)家強(qiáng)制力作保證的。如果行政管理相對(duì)人不履行法定義務(wù)或行政決定，行政機(jī)關(guān)有權(quán)采取強(qiáng)制措施或強(qiáng)制執(zhí)行，強(qiáng)迫其履行。三是現(xiàn)代行政權(quán)力急劇膨脹，無(wú)處不有，無(wú)處不在。由于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展和政府管理任務(wù)的繁重，現(xiàn)代行政權(quán)力急劇膨脹，介入各個(gè)領(lǐng)域、各條戰(zhàn)線(xiàn)，已經(jīng)越來(lái)越多地介入國(guó)家刑事、民事問(wèn)題。如有的國(guó)家出現(xiàn)了“行政刑罰”現(xiàn)象。在我國(guó)，象輕微違法犯罪行為，不構(gòu)成刑事處罰的，由政府部門(mén)的勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)批準(zhǔn)勞動(dòng)教養(yǎng)。行政司法、行政調(diào)解、行政仲裁、行政合同等都在急劇增加�？梢哉f(shuō)行政權(quán)力無(wú)處不有，無(wú)處不在。如果不對(duì)行政權(quán)力的行使加以規(guī)范和制約，那么，行政權(quán)力必然要走向?qū)M、獨(dú)裁、濫用和腐敗，甚至影響到國(guó)家的前途和命運(yùn)。四是行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，享有很大的自由裁量權(quán)。國(guó)家為了保證行政管理的效率性，賦予行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，享有很大的和較寬幅度的自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)是屬于行政權(quán)的一部分，是提高行政效率的重要措施，但行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)，存在著某種擴(kuò)張性和隨意性。這就要求行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力時(shí)，不僅要依照國(guó)家法律、法規(guī)的規(guī)定，依法行政，而且還要根據(jù)依法行政原則拓展到自由裁量領(lǐng)域，即依據(jù)法律精神和立法目的行政。行政機(jī)關(guān)作出行政行為的內(nèi)容要客觀(guān)、適度，要符合立法目的，作出的處理決定要合情合理，不能畸輕畸重。由于上述行政權(quán)力的這些特點(diǎn)所決定，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在行使國(guó)家行政權(quán)力時(shí)，只能依法行使，不能違法和越權(quán)。否則，就會(huì)侵犯行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，甚至造成損害。
但是，由于行政機(jī)關(guān)工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的不同，世界觀(guān)和價(jià)值觀(guān)的不同，法律意識(shí)的不同，在具體執(zhí)法過(guò)程中，違法行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益經(jīng)常發(fā)生，有的十分嚴(yán)重。如有的行政失職，應(yīng)該作為的不作為，該管的不管，不履行法定義務(wù)；有的行政越權(quán)，不該管的亂管，違反法定職責(zé)；有的濫用職權(quán)，從個(gè)人私利或小集團(tuán)的利益出發(fā)，“以權(quán)謀私”、“權(quán)錢(qián)交易”；甚至有的干部貪污受賄，成為人民的罪人，等等。這些違法行為嚴(yán)重地侵犯了公民、法人和其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)。尤其是目前存在的亂處罰、亂罰款、亂集資和以權(quán)謀私等情況，嚴(yán)重地侵犯了人民群眾的合法權(quán)益，挫傷了人民群眾進(jìn)行四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)的積極性，敗壞了政府的形象和聲譽(yù)。這些情況如果不能堅(jiān)決地予以糾正和克
服，勢(shì)必會(huì)影響國(guó)家的前途和命運(yùn)。
三、在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，更要堅(jiān)持依法行政
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種自由、競(jìng)爭(zhēng)的商品經(jīng)濟(jì)，也是一種法制經(jīng)濟(jì)。在價(jià)值規(guī)律的作用下，通過(guò)價(jià)格杠桿和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的功能，在提高經(jīng)濟(jì)效益、改善產(chǎn)品質(zhì)量、增強(qiáng)企業(yè)效益、優(yōu)化資源配置、奠定微觀(guān)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面起著積極的作用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)生產(chǎn)和需求的及時(shí)協(xié)調(diào)與發(fā)展。在客觀(guān)上要求我們不能直接地、過(guò)多地干預(yù)它。但是我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的政府職能不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。在傳統(tǒng)的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者、指揮者，掌握著對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的控制權(quán)、物資分配權(quán)、資金調(diào)撥權(quán)、人事任免權(quán)等。這些權(quán)力是與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者、指揮者的身份相適應(yīng)的，如果沒(méi)有這些權(quán)力，就無(wú)法對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行組織。因此，企業(yè)辦成了政府的附屬物，沒(méi)有任何經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。在這種經(jīng)濟(jì)體制下形成的行政管理體制和管理方式，主要是通過(guò)指令性計(jì)劃、行政命令和強(qiáng)制措施等手段，對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技、行政事務(wù)進(jìn)行集權(quán)式的管理。行政命令就是這種體制運(yùn)行的準(zhǔn)則和依據(jù)。不需要法律的調(diào)整和規(guī)范，那時(shí)也沒(méi)有法律。主要是靠行政命令，實(shí)行“人治”�，F(xiàn)在，我國(guó)建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府職能和干部的思想已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
１?干部的思想觀(guān)念跟不上社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的要求社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立與發(fā)展，要求廣大干部、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部必須進(jìn)一步解放思想，轉(zhuǎn)變思想觀(guān)念。但在少數(shù)干部中，仍被一些“姓社”“姓資”的抽象概念束縛著思想和手腳，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是資本主義的特有東西，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)才是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的基本特征。這種思想反映在實(shí)踐中，欲干怕犯錯(cuò)誤，不干怕掉隊(duì)，表現(xiàn)出瞻前顧后，左右觀(guān)望。還有些干部對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在誤解，認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是萬(wàn)能的，搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府什么都不要管了，一切都由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)。反映在實(shí)際工作中“大撒手”，該管的不管，該檢查的不檢查，放縱了市場(chǎng)主體的違法行為。結(jié)果在社會(huì)生活中出現(xiàn)的生產(chǎn)、銷(xiāo)售假冒偽劣商品，坑害消費(fèi)者，牟取暴利的情況十分嚴(yán)重。這些思想的實(shí)質(zhì)和產(chǎn)生的根源，還是對(duì)我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)沒(méi)有認(rèn)清。鄧小平同志在南巡講話(huà)中強(qiáng)調(diào)指出：“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)。計(jì)劃與市場(chǎng)都是經(jīng)濟(jì)手段�！雹龠@個(gè)精辟的論斷，從根本上解除了把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)看作屬于社會(huì)基本制度范疇的思想束縛，使我們?nèi)h和全國(guó)人民在計(jì)劃與市場(chǎng)關(guān)系問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)有了新的重大突破。因此，我們各級(jí)干部必須加強(qiáng)學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)鄧小平同志關(guān)于建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論，轉(zhuǎn)變思想觀(guān)念，確立建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的新觀(guān)念。
２?政府管理機(jī)構(gòu)和管理手段不適應(yīng)現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上形成和建立起來(lái)的，它適應(yīng)的是當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式�，F(xiàn)在國(guó)家確立和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，那么，國(guó)家的管理職能、管理機(jī)構(gòu)都必須轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。但目前的政府管理機(jī)構(gòu)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不適應(yīng)新形勢(shì)要求。具體表現(xiàn)如下：政府機(jī)構(gòu)臃腫，層次重疊，人浮于事，辦事拖拉，效率低下。尤其是少數(shù)行政職能部門(mén)，運(yùn)用手中的權(quán)力，以履行行政職能的形式，對(duì)社會(huì)資源、生產(chǎn)要素和市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行操縱，甚至形成“行政壟斷”。這與商品經(jīng)濟(jì)的高效率發(fā)展格格不入，嚴(yán)重地影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展。所以，國(guó)務(wù)院下決心進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)人員，建立一個(gè)高效率的、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的精干的政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。國(guó)務(wù)院作出了榜樣，各級(jí)政府也必須抓緊進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和精簡(jiǎn)人員，轉(zhuǎn)變政府職能，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。反映在管理手段上，各級(jí)政府機(jī)關(guān)的工作人員仍習(xí)慣采用行政手段、長(zhǎng)官意志和行政命令的方式，進(jìn)行粗暴的管理，直接決定各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不會(huì)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段來(lái)管理國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)。結(jié)果必然壓制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。
政府職能的轉(zhuǎn)變，主要是指從過(guò)去政府機(jī)關(guān)直接組織管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)主體身份，轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接地對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查、宏觀(guān)調(diào)控的行政主體身份。在新形勢(shì)下的政府職能，主要是宏觀(guān)調(diào)控，即“統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提高服務(wù)和檢查監(jiān)督，采用符合市場(chǎng)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段，進(jìn)行宏觀(guān)管理，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)更快、更好地發(fā)展”。②把屬于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)堅(jiān)決、徹底地下放給企業(yè)，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實(shí)體和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，把屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的職能切實(shí)地轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)，使市場(chǎng)在資源配置中更好地發(fā)揮基礎(chǔ)作用。而政府不再以經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體身份出現(xiàn)，而是以公共權(quán)力享有者的身份對(duì)企業(yè)發(fā)展共同需要的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、社會(huì)秩序等進(jìn)行維護(hù)，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
四、當(dāng)前依法行政急需作好的幾項(xiàng)工作
１．摒棄人治思想，樹(shù)立法治觀(guān)念人治與法治，這是兩個(gè)不同的概念，二者的關(guān)系既有聯(lián)系又有區(qū)別。一方面，“徒法不足以自行”，法律規(guī)范是靠人來(lái)制定、靠人來(lái)推行的，在形式上很難分開(kāi)。但二者又截然對(duì)立。法治，就是指法律至高無(wú)上，國(guó)家立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等一切國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民都必須遵守，一切管理都必須按照法律來(lái)進(jìn)行，不能以言代法，以權(quán)壓法。
目前，我國(guó)基本上還是“人治”。雖然黨的十五大將依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義民主政治，確立為我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的政治綱領(lǐng)。但人治思想經(jīng)過(guò)了幾千年的封建專(zhuān)制統(tǒng)治，在人們的思想上打下了深刻的烙印，影響極深。解放后又沒(méi)有進(jìn)行徹底的批判，相反，建立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，繼續(xù)實(shí)行人治。對(duì)資本主義國(guó)家實(shí)行的法治，認(rèn)為那是資產(chǎn)階級(jí)的東西，無(wú)產(chǎn)階級(jí)不能接受。在實(shí)踐中表現(xiàn)出來(lái)的行政命令、長(zhǎng)官意志、以言代法、以權(quán)壓法、干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的現(xiàn)象還十分嚴(yán)重。所以人治思想在廣大干部思想中的影響是根深蒂固的。我國(guó)從十一屆三中全會(huì)以來(lái)，經(jīng)過(guò)艱苦探索，才認(rèn)識(shí)到依法治國(guó)的重要性，提出了依法治國(guó)的方針。因此，我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，都必須轉(zhuǎn)變觀(guān)念，充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求我們樹(shù)立法律觀(guān)、法治觀(guān)，樹(shù)立依法治理社會(huì)、依法管理政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、教育、科技等依法行政和依法治國(guó)的觀(guān)念，依法管理好本部門(mén)的工作。
當(dāng)前要樹(shù)立法治觀(guān)念，必須首先樹(shù)立法律支配權(quán)力的觀(guān)念，糾正權(quán)力支配法律的錯(cuò)誤思想。封建社會(huì)是權(quán)力支配法律，“法由君出”，皇帝的意志就是法律，國(guó)王就是法律，行政權(quán)力支配法律。在資本主義社會(huì)中，法律支配權(quán)力，“法律應(yīng)該成為國(guó)王”。馬克思主義主張實(shí)行權(quán)力制衡，建立強(qiáng)有力的制約機(jī)制，認(rèn)為過(guò)分集中和沒(méi)有制約的權(quán)力容易導(dǎo)致專(zhuān)斷和腐敗，這種制約機(jī)制必須建立在法治的基礎(chǔ)上。在國(guó)家各個(gè)生活領(lǐng)域中，法律應(yīng)具有至高無(wú)上的權(quán)威。各機(jī)關(guān)、各部門(mén)、各政黨都必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)活動(dòng)，各級(jí)政府都必須依法行政。這樣才能做到法大于權(quán)，法律支配權(quán)力。
２．加強(qiáng)法制學(xué)習(xí)、宣傳教育，強(qiáng)化法律意識(shí)，提高行政執(zhí)法水平強(qiáng)化法律意識(shí)，這是依法治國(guó)、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，顯得更為重要。只有提高全民族的法律意識(shí)，才能自覺(jué)遵守與執(zhí)行法律，只有提高全體行政機(jī)關(guān)工作人員的法律意識(shí)，才能作到依法行政。因此，必須加
強(qiáng)法制宣傳教育，加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)。對(duì)公民來(lái)說(shuō)，通過(guò)普法宣傳教育，使他們知法、懂法、守法，增強(qiáng)法律意識(shí)。對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員來(lái)說(shuō)，在全民都有較強(qiáng)法律意識(shí)的大環(huán)境中，對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的違法行政能加以批評(píng)、抵制，通過(guò)法律手段維護(hù)自己的合法權(quán)益，糾正違法行政。對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，知法、懂法、守法就更為重要和更為緊迫。只有領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)了法律意識(shí)，才能帶領(lǐng)廣大人民群眾實(shí)現(xiàn)依法行政和依法治國(guó)的方略。因此，在新的形勢(shì)下，只有建立起一支具有較高法律素質(zhì)的干部隊(duì)伍，才能做到依法行政。很難設(shè)想在一支沒(méi)有法律知識(shí)的法盲干部隊(duì)伍的帶領(lǐng)和管理下，能建設(shè)法治國(guó)家。江澤民總書(shū)記在中央領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法講座班上強(qiáng)調(diào)指出：“為了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的要求……提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素質(zhì)已成為一項(xiàng)緊迫要求。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一定要增強(qiáng)學(xué)習(xí)法律知識(shí)的自覺(jué)性，并且要形成制度”�！邦I(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法不僅有助于普及法律知識(shí)教育和帶動(dòng)全黨學(xué)法守法，依法辦事，而且有助于推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和整個(gè)國(guó)家的法制建設(shè)，保證改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行”③。所以，只有各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法制觀(guān)念增強(qiáng)了，法律素質(zhì)提高了，依法行政才能有保障，依法治國(guó)才有希望。
３．加強(qiáng)政府的行政監(jiān)督檢查職能政府職能轉(zhuǎn)變后，必須更新管理方式，各級(jí)政府由過(guò)去的微觀(guān)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^(guān)管理。加強(qiáng)宏觀(guān)管理的力度，就必須加強(qiáng)政府的監(jiān)督檢查職能，加強(qiáng)行政處罰職能。對(duì)市場(chǎng)主體是否遵守法律、法規(guī)或者執(zhí)行行政機(jī)關(guān)的決定、命令，履行法定義務(wù)，都要通過(guò)行政監(jiān)督檢查來(lái)查證處理。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)主體會(huì)出于小集團(tuán)或個(gè)人的利益考慮，有可能不執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，出現(xiàn)偷稅漏稅、假冒偽劣、欺詐、壟斷、暴利或者不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等違法行為。這就必須加強(qiáng)政府的監(jiān)督檢查的職能，對(duì)違法行為進(jìn)行行政處罰，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。我們國(guó)家頒布了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，如行政處罰法，賦予了行政機(jī)關(guān)行政處罰權(quán)；行政監(jiān)察法，賦予了行政機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察權(quán)；審計(jì)法，賦予審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)監(jiān)督權(quán)；統(tǒng)計(jì)法，賦予統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)監(jiān)督權(quán)；會(huì)計(jì)法，賦予財(cái)會(huì)人員監(jiān)督權(quán)。這些行政監(jiān)督機(jī)關(guān)，都要認(rèn)真負(fù)責(zé)地行使監(jiān)督職權(quán)，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，促使公民、法人和其他組織認(rèn)真履行法定義務(wù)。另一方面，要加強(qiáng)公安、司法、工商、稅務(wù)、商檢、海關(guān)等職能部門(mén)的管理和監(jiān)督，充實(shí)和加強(qiáng)行政監(jiān)督檢查隊(duì)伍建設(shè)，以保證政府的宏觀(guān)管理職能的實(shí)現(xiàn)。
４．加強(qiáng)法制監(jiān)督，建立完整的法律監(jiān)督體系，促使行政機(jī)關(guān)依法行政有權(quán)力就必須有監(jiān)督。要使行政機(jī)關(guān)和工作人員依法行政，就必須把行政執(zhí)法活動(dòng)置于嚴(yán)格的監(jiān)督之下。我國(guó)目前已建立起一套有效的法律監(jiān)督機(jī)制：有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國(guó)家專(zhuān)門(mén)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、國(guó)家司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)團(tuán)體、人民群眾、社會(huì)輿論的監(jiān)督。這些監(jiān)督從不同的渠道保證了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政法律規(guī)范的正確實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政發(fā)揮了重要作用。但是，法律監(jiān)督工作仍然不夠有力，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象還相當(dāng)嚴(yán)重，人民群眾對(duì)此意見(jiàn)很大。
產(chǎn)生上述情況的原因是多方面的，有認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤，也有監(jiān)督體制上的問(wèn)題。為了適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要，必須加強(qiáng)法律監(jiān)督體系。一是從思想上要進(jìn)一步提高對(duì)法律監(jiān)督制度的認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)沒(méi)有嚴(yán)格的法律監(jiān)督的權(quán)力，最終將導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗。二是在體制上要進(jìn)行改革，并完善監(jiān)督程序。將主要是自上而下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我監(jiān)督，改革為以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)為核心的外部法律監(jiān)督體系，確立國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督體系中的核心地位，將行政內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)改為直接向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。加強(qiáng)立法監(jiān)督，盡快制定監(jiān)督法等。
５．違法必糾，嚴(yán)肅政紀(jì)、法紀(jì)行政機(jī)關(guān)和工作人員行使法律所賦予的行政職權(quán)，代表國(guó)家依法對(duì)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各方面實(shí)施管理，其職務(wù)行為直接關(guān)系到法律的尊嚴(yán)，關(guān)系到國(guó)家的形象，關(guān)系到人民群眾的合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。由于行政權(quán)的特點(diǎn)和執(zhí)法人員的素質(zhì)不同，在行政執(zhí)法過(guò)程中，存在著有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，執(zhí)法犯法等現(xiàn)象。甚至有個(gè)別人在執(zhí)法中搞“權(quán)錢(qián)交易”、貪污受賄等，嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)家行政機(jī)關(guān)的形象，侵犯了人民群眾的合法權(quán)益。對(duì)這些違法行為或者是犯罪行為，就必須予以嚴(yán)懲，決不能姑息遷就。違法必糾，這是法律本身的要求，也是有效地制止違法行為發(fā)生的有效措施。為此，國(guó)家頒布了《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等，來(lái)保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。同時(shí)規(guī)定了對(duì)違法行使職權(quán)，侵害人民群眾的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政工作人員，必須進(jìn)行追償和追懲。既要追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任，又要追究行政責(zé)任和刑事責(zé)任。通過(guò)追償和追懲，一是教育他本人，今后不再違法，二是教育廣大干部和人民群眾遵紀(jì)守法。這樣全國(guó)上下才能形成依法行政和依法治國(guó)的局面。
注：
①《鄧小平文選》第三卷，人民出版社１９９３年１０月版，第３７３頁(yè)。
②江澤民：《在中國(guó)共產(chǎn)黨第十四次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社，１９９２年１０月版，第２７頁(yè)。
③江澤民：在１９９４年１２月９日和１９９５年１月３０日中共中央兩次舉辦的法律知識(shí)講座會(huì)的講話(huà)。
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