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淺析巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃及其對(duì)中國(guó)的啟示
淺析巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃及其對(duì)中國(guó)的啟示作者：白維軍
論文關(guān)鍵詞：養(yǎng)老金計(jì)劃 非墩費(fèi) 政府責(zé)任 農(nóng)村養(yǎng)老保障
論文摘要：巴西的非繳費(fèi)和政府主導(dǎo)型農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃，為我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的構(gòu)建提供了有益借鑒。綜合考量巴西的成功經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)大部分農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的實(shí)際情況，構(gòu)建一個(gè)“家庭保障+土地保障+‘零支柱夕，的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式；并且實(shí)現(xiàn)政府在”新農(nóng)�！爸兄贫劝才�、財(cái)政政策以及行政管理上的責(zé)任回歸，是一項(xiàng)積極而有效的政策選擇。
一、引言
巴西是拉丁美洲最大和經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)的發(fā)展中農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在整個(gè)人口結(jié)構(gòu)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占有重要地位。例如，2007年巴西農(nóng)業(yè)人口3540萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?3 %.農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力1150萬(wàn)，占勞動(dòng)力總數(shù)的22 % .2007一2008年度巴西農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值2454億美元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的23% .中國(guó)第五次人口普查數(shù)據(jù)顯示，截止2000年11月，我國(guó)總?cè)丝?2. 95億人。其中，農(nóng)村人口80739萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?3. 91 %.城鄉(xiāng)貧富差距方面，1970年巴西城市家庭平均年收人為28669克魯扎多，而農(nóng)村家庭平均年收人為7569克魯扎多，兩者比值為3.73:l.2004年，巴西10%的富人占有近一半（46. 8010）的國(guó)民收人，而40%的貧困人口僅占有國(guó)民收人的10. 2%.中國(guó)的城鄉(xiāng)貧富差距1983年為1. 82 :1, 2008年上升為3.31: 1因此，從農(nóng)業(yè)人口數(shù)量多和城鄉(xiāng)貧富差距較大來(lái)看，同為”金磚四國(guó)“的發(fā)展中國(guó)家，中、巴兩國(guó)有著極其相似的境遇。此外，兩國(guó)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)政策發(fā)展態(tài)勢(shì)等方面也有著頗多的類(lèi)似之處。在農(nóng)村養(yǎng)老保障的政策設(shè)計(jì)方面，巴西堅(jiān)持非繳費(fèi)和政府主導(dǎo)的原則，而中國(guó)在《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中也強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮其它養(yǎng)老方式的特定功能，強(qiáng)化政府在財(cái)政、制度、管理方面的責(zé)任。因而，選擇巴西的農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃作為考察對(duì)象，能為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度提供有益的借鑒。
巴西在1971年實(shí)施了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，經(jīng)由1988年新憲法的制度調(diào)整，形成了目前非繳費(fèi)、政府主導(dǎo)的農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃。中國(guó)則以1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《基本方案》）為實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的標(biāo)志。但是，從1998年起，這一制度出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)作困難等問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)和參保率從1998年的8025萬(wàn)人和22. 8%降到2006年的5374萬(wàn)人和16. 5% .由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，這項(xiàng)惠農(nóng)政策并沒(méi)有喚起農(nóng)民的持續(xù)熱情，被稱(chēng)為”舊農(nóng)�！暗氖状无r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)踐也在慘淡經(jīng)營(yíng)中日漸衰微。2009年，為加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，逐步解決農(nóng)民老有所養(yǎng)的問(wèn)題，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)》），對(duì)年滿16周歲（不含在校學(xué)生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民施以養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策保障。決定2009年試點(diǎn)覆蓋面為全國(guó)10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，到2020年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。《指導(dǎo)意見(jiàn)》的頒布與實(shí)施標(biāo)志著新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（”新農(nóng)�！埃┰圏c(diǎn)工作的正式啟動(dòng)。
通過(guò)對(duì)巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃的研究，本文認(rèn)為至少在以下兩方面可以為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的制度設(shè)計(jì)提供政策借鑒。首先，目前我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村還較為貧窮，讓全體農(nóng)民以參加完全積累的個(gè)人賬戶(hù)型養(yǎng)老保險(xiǎn)作為養(yǎng)老的主要方式，具有較大的不現(xiàn)實(shí)性。所以，應(yīng)建立一個(gè)非繳費(fèi)型的”零支柱“模式，由政府承擔(dān)主要供款責(zé)任，解決因貧困而無(wú)法參加繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)農(nóng)民的生存問(wèn)題。同時(shí)，充分重視家庭保障和土地保障在解決農(nóng)民養(yǎng)老中的重要作用，構(gòu)建出一個(gè)”家庭保障+土地保障+零支柱聲，的農(nóng)村養(yǎng)老保障模式。其次，在目前大力推進(jìn)的“新農(nóng)�！敝�，應(yīng)重新確立政府的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)政府在制度建設(shè)、財(cái)政政策和行政管理中的責(zé)任回歸。
二、巴西非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃釋讀
20世紀(jì)20年代初，為緩和勞資沖突，巴西政府在國(guó)有企業(yè)和較大型的私有企業(yè)中按行業(yè)建立了退休和撫恤金制度，通過(guò)碎片化的制度安排，基本解決了有雇主職工的退休養(yǎng)老保障問(wèn)題。但是，這些制度始終沒(méi)有涉及到農(nóng)村勞動(dòng)者的養(yǎng)老保障問(wèn)題。直至1971年，巴西軍政府才頒布第11號(hào)補(bǔ)充法，制定了“救助農(nóng)村勞動(dòng)者計(jì)劃”,將農(nóng)村勞動(dòng)者納人到社會(huì)保險(xiǎn)體系中。巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃一開(kāi)始就采取了被稱(chēng)為“特殊的養(yǎng)老保險(xiǎn)”政策，即為農(nóng)民提供保證最低生活水平的社會(huì)救助養(yǎng)老金。1974年，政府再次頒布法令，規(guī)定無(wú)論農(nóng)民是否交納過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)金，政府每月都會(huì)發(fā)給相當(dāng)于最低工資一定比例的生活費(fèi)。川至此，政府承擔(dān)主要責(zé)任的非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃得以確立和實(shí)施。即使在上世紀(jì)80年代末社會(huì)保障私有化改革席卷拉丁美洲的大環(huán)境下，巴西也沒(méi)有放棄農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的非繳費(fèi)特征。
巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃在規(guī)制方面也是不斷調(diào)整的。1971年的初始制度中，保障對(duì)象是農(nóng)村男65歲以上、女60歲以上的老年人、殘疾人和孤寡人口。養(yǎng)老金領(lǐng)取者需出示一個(gè)和城市職工繳費(fèi)年限相同的參加農(nóng)業(yè)勞動(dòng)年限的證明，并接受當(dāng)?shù)卣块T(mén)的“家計(jì)調(diào)查”,作為是否符合領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件。當(dāng)時(shí)規(guī)定，養(yǎng)老金的直接領(lǐng)取人僅限為家庭中的“戶(hù)主”,也就是說(shuō)即使老年人配偶尚在，而且符合領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件，也只能有一人享受此待遇。養(yǎng)老金的待遇水平也十分低下，僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)刈畹凸べY水平的1/2,寡婦領(lǐng)取的養(yǎng)老金更少，僅為最低工資水平的1/3.資金籌集方面，除國(guó)家財(cái)政撥款外，還包括農(nóng)產(chǎn)品初次買(mǎi)賣(mài)價(jià)格中2. 1%的繳費(fèi)，并且要求城鎮(zhèn)雇主繳納3%的工薪附加稅，作為農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃的資金來(lái)源。雖然有諸多不盡如人意的地方，例如，城鎮(zhèn)雇主繳費(fèi)較高、領(lǐng)取者局限在“戶(hù)主”等，但這一養(yǎng)老金計(jì)劃的實(shí)施效果非常明顯，在20世紀(jì)70年代末，每月大約有80多萬(wàn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金，大大緩減了農(nóng)村老年貧困者的養(yǎng)老問(wèn)題。
1988年，巴西新憲法對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃做出了新的規(guī)定。新憲法中再次強(qiáng)調(diào)了國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的主導(dǎo)責(zé)任，并且把國(guó)家為農(nóng)村家庭提供經(jīng)濟(jì)保障作為一項(xiàng)重要原則予以確立。新憲法規(guī)定，養(yǎng)老金的領(lǐng)取對(duì)象擴(kuò)大到配偶，也就是由過(guò)去僅僅“戶(hù)主”領(lǐng)取擴(kuò)展為夫妻二人共同領(lǐng)取，這對(duì)改善老年生活具有實(shí)質(zhì)性的意義。領(lǐng)取年齡方面，由原來(lái)的男65歲、女60歲，調(diào)整為男60歲、女55歲，充分顯示了政府對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者的關(guān)懷與照顧。養(yǎng)老金的待遇水平也有了較大幅度的提高，農(nóng)村養(yǎng)老金領(lǐng)取者統(tǒng)一享受等同于當(dāng)?shù)刈畹凸べY的待遇水平，廢止此前1/2, 1/3的低水平限制。在農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃的繳費(fèi)和給付方面，新制度并不要求農(nóng)民自己繳費(fèi)，而要求農(nóng)產(chǎn)品的第一個(gè)買(mǎi)者向社會(huì)保障機(jī)構(gòu)繳納商品價(jià)格2. 2%的稅收。領(lǐng)取養(yǎng)老金的條件為有從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的年限記錄，并且農(nóng)業(yè)勞動(dòng)時(shí)間與城市工人最低繳費(fèi)年限相同。由于工作年限數(shù)據(jù)庫(kù)在農(nóng)村地區(qū)建立比較困難，因此，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)年限由農(nóng)業(yè)用地記錄、農(nóng)產(chǎn)品售賣(mài)情況記錄或農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者工會(huì)證明等方式來(lái)確定。
由此可見(jiàn)，巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃彰顯著政府主導(dǎo)性和非繳費(fèi)性，而且待遇水平和覆蓋面都在逐步提升。近年來(lái)，巴西在農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃中又采取了一些新的舉措。例如，為擴(kuò)大覆蓋面并幫助那些真正需要幫助的農(nóng)村居民，新制度提出要建立農(nóng)村勞動(dòng)力的紀(jì)錄花名冊(cè)，內(nèi)容包括該農(nóng)民的家庭成員數(shù)、收人水平、主要家庭開(kāi)支等，目的就是清除那些潛在的受益者，找出那些真正的低收人者，探索合適的“進(jìn)人—退出”機(jī)制。同時(shí)，進(jìn)行了積極的制度整合。政府主張并積極支持協(xié)會(huì)、貿(mào)易聯(lián)盟和自我雇用者、國(guó)內(nèi)服務(wù)人員、農(nóng)民之間的合作。如果這些措施實(shí)施無(wú)效，就由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或政府建立一項(xiàng)公共措施來(lái)提供穩(wěn)定的繳費(fèi)制度和財(cái)政補(bǔ)助。
巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃的實(shí)施產(chǎn)生了積極的社會(huì)效應(yīng)，其對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的提高和老年生活質(zhì)量的改善具有明顯的作用，領(lǐng)取養(yǎng)老金范圍的擴(kuò)大也大大改善了農(nóng)村的貧困狀況。而且，其對(duì)縮小城鄉(xiāng)貧富差距也有重要意義。因?yàn)椋r(nóng)村有了非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金計(jì)劃對(duì)于那些在城市打工的農(nóng)村勞動(dòng)者有著較大的吸引力，從另一個(gè)側(cè)面鼓勵(lì)了他們回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這種非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金計(jì)劃面臨的一個(gè)最大挑戰(zhàn)就是政府財(cái)政負(fù)擔(dān)問(wèn)題，如果解決不好籌資問(wèn)題必然影響到制度的實(shí)際效果和可持續(xù)性。但是，其非繳費(fèi)性和政府承擔(dān)主要責(zé)任的理念與做法，對(duì)我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度構(gòu)建具有極強(qiáng)的借鑒意義。
三、我國(guó)非繳費(fèi)型農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的構(gòu)建
為老年群體提供非繳費(fèi)型養(yǎng)老金計(jì)劃可追溯到19世紀(jì)晚期，1891年丹麥政府引人了由地方政府管理的收人測(cè)試計(jì)劃，對(duì)象為60歲以上的貧困老人。1897年，60歲以上的老年群體中有1/4接受到老年養(yǎng)老金給付。在其后二十年間，新西蘭（1898年）、澳大利亞（1908年）和瑞典（1913年）都引人了體現(xiàn)其自身特色的非納費(fèi)型老年養(yǎng)老金計(jì)劃。〔呂〕基于我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的實(shí)際情況，政府在決策過(guò)程中也應(yīng)以非繳費(fèi)為原則，在農(nóng)村構(gòu)建一個(gè)“家庭保障+土地保障+零支柱”的養(yǎng)老模式。
（一）家庭保障功能的提升
家庭養(yǎng)老保障是我國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，傳統(tǒng)社會(huì)自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)使得家庭既是生產(chǎn)單位也是消費(fèi)單位，在養(yǎng)老方式選擇方面人們也依賴(lài)于家庭，家庭一直擔(dān)負(fù)著贍養(yǎng)老人的重要職責(zé)。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，家庭規(guī)模經(jīng)歷了從“大型家庭”到“小型家庭”的演變，但家庭養(yǎng)老作為家庭的一種基本職能并沒(méi)有被完全取代，變化著的只是傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老向現(xiàn)代的家庭養(yǎng)老的方式轉(zhuǎn)換。一份來(lái)自農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老意愿調(diào)查資料顯示，從青年人的養(yǎng)老保障方式來(lái)看，77. 2%的青年人希望將來(lái)依靠子女養(yǎng)老，10. 4%的青年人希望利用年輕時(shí)的積累養(yǎng)老，而青年人中僅有0. 8%希望將來(lái)依靠社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老；從青年人希望的養(yǎng)老地點(diǎn)來(lái)看，94%的青年人希望在家中養(yǎng)老，僅有2. 1%的青年人希望在社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老；從青年人所希望養(yǎng)老的照料者來(lái)看，51. 8%的青年人希望將來(lái)由子女照料自己，33. 8%的青年人希望將來(lái)自己照料自己。另一項(xiàng)調(diào)查也表明，目前99. 5%的農(nóng)村老人居住在家庭中，99%的農(nóng)村老人生活費(fèi)來(lái)源和生活照料主要依靠家庭，農(nóng)村老人的生活和交往以家庭為主，半數(shù)以上的農(nóng)民把養(yǎng)老保障的希望寄托在家庭上。此外，農(nóng)村地區(qū)由于信息不通暢以及與外界接觸較少，所以對(duì)于農(nóng)村老人來(lái)說(shuō)，他們的精神活動(dòng)與精神需求的滿足只能與家庭成員聯(lián)系在一起。因此，家庭養(yǎng)老保障在當(dāng)代農(nóng)村仍具有不可替代性。
（二）土地保障功能的強(qiáng)化
土地是農(nóng)民天然的生產(chǎn)資料，以家庭保障為主的養(yǎng)老方式必然要求強(qiáng)化土地保障的功能。因?yàn)�，農(nóng)民作為生產(chǎn)者在自己的土地上耕作，可以把收人來(lái)源作為養(yǎng)老的資金需求。而且，當(dāng)老人沒(méi)有勞動(dòng)能力或者不愿意勞動(dòng)時(shí)，也可以把土地轉(zhuǎn)包給其他人耕種，來(lái)?yè)Q取養(yǎng)老資金。遇有征地或土地被占用時(shí)，農(nóng)民也可以從中得到一些補(bǔ)償作為養(yǎng)老資金。但是，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，土地保障受到了一定的挑戰(zhàn)。例如，耕地面積數(shù)量遞減，越來(lái)越難以承擔(dān)廣大農(nóng)民的養(yǎng)老需求；農(nóng)資價(jià)格的上漲使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的絕對(duì)收益越來(lái)越低，有的地方甚至出現(xiàn)種地虧本，大大打擊了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)的積極性�；谕恋乇Ｕ显谵r(nóng)村養(yǎng)老中的重要地位，政府必須通過(guò)多種措施扭轉(zhuǎn)這種不利局面，強(qiáng)化土地的養(yǎng)老保障功能。第一，通過(guò)提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益和比較利益水平，提升土地的保障能力。第二，積極促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)水平，提高農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力和加工增值程度，同時(shí)，改善政府對(duì)農(nóng)業(yè)的調(diào)控方式，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)等方面的支持。第三，積極鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新，使土地發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)效益。實(shí)行土地股份合作制，將土地所有權(quán)或使用權(quán)以股份的形式界定給農(nóng)民，農(nóng)民可按股分紅。此外，各地應(yīng)盡快建立與完善土地流轉(zhuǎn)制度，使土地通過(guò)反租倒包、轉(zhuǎn)包、租賃、土地產(chǎn)權(quán)人股、大戶(hù)托管等形式，合理有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)起來(lái)，使農(nóng)民從土地上獲取更多養(yǎng)老支持。通過(guò)以上政策措施，讓農(nóng)民從土地上得到更多的回報(bào)，是解決農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題的一個(gè)重要途徑。
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“零支柱”是世界銀行在1994年提出養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱模式的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)10年的調(diào)研于2005年底在其報(bào)告《21世紀(jì)的老年收人保障—養(yǎng)老金制度改革國(guó)際比較》上提出來(lái)的一個(gè)全新概念，意指建立在非繳費(fèi)基礎(chǔ)上，由政府提供最低水平的養(yǎng)老金待遇。它主要是從社會(huì)保障公平性和普惠性角度出發(fā)，認(rèn)為作為一個(gè)合法的公民，其有權(quán)從國(guó)家那里得到最低的生活保障，以實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)�？上驳氖恰吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，對(duì)年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的，不用繳費(fèi)，可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這就是一種普惠型的“零支柱”養(yǎng)老保障模式。但是“零支柱”的籌資模式有待進(jìn)一步探討與研究，本文認(rèn)為這一資金來(lái)源必須是國(guó)家財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)撥款。雖然，在《指導(dǎo)意見(jiàn)》的基金籌集部分做出如下規(guī)定：“政府對(duì)符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)�；A(chǔ)養(yǎng)老金，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助�！钡牵紤]到國(guó)家財(cái)政供款的壓力，這個(gè)“零支柱”的資金來(lái)源還應(yīng)該更加廣泛、更加穩(wěn)固。本文認(rèn)為，鑒于其完全財(cái)政撥款的性質(zhì)，可以考慮與民政部門(mén)負(fù)責(zé)的農(nóng)村最低生活保障制度相整合，在籌資方面探尋相關(guān)制度的配合與支持。通過(guò)與最低生活保障制度的結(jié)合，可以緩減國(guó)家在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的財(cái)政壓力。而且，“零支柱”的待遇標(biāo)準(zhǔn)也不宜定的太高，應(yīng)定位為“�；尽钡淖畹捅Ｕ橡B(yǎng)老金。
四、政府在我國(guó)“新農(nóng)保”中的責(zé)任回歸
我國(guó)在解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題上的另一個(gè)重要舉措，就是2009年試點(diǎn)運(yùn)行的“新農(nóng)�！�.這一制度將成為我國(guó)解決農(nóng)村老齡化問(wèn)題的重要手段，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障一體化的最終渠道。從目前農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看，雖然社會(huì)保險(xiǎn)要遵循責(zé)任分擔(dān)的原則，但政府必須在這一制度中承擔(dān)主要責(zé)任。在巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃的實(shí)踐中，政府擔(dān)當(dāng)了從制度制定者到組織實(shí)施者再到資金提供者等多種重要角色。通過(guò)這些政策舉措，不僅縮小了城鄉(xiāng)貧富差距，而且促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，與“舊農(nóng)�！敝姓�(zé)任缺失相比，“新農(nóng)�！睂�(shí)施中政府必須在行政管理、財(cái)政政策、制度安排等方面實(shí)現(xiàn)責(zé)任回歸。
（一）強(qiáng)化政府的行政責(zé)任
政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的行政責(zé)任包括：建立相關(guān)制度以及對(duì)制度的實(shí)施進(jìn)行管理和對(duì)制度的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督。制度建設(shè)方面，巴西通過(guò)1970年代一系列的政策規(guī)定，再經(jīng)由1988年新憲法的相關(guān)條款，最終建成較為成熟的農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃。縱觀國(guó)外農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程，也都是在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到較高程度，后于城市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而建立起來(lái)的。我國(guó)1951年頒布《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》標(biāo)著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立，1992年的（（基本方案》和2009年的《指導(dǎo)意見(jiàn)》則標(biāo)志著農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施與重啟。對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理與監(jiān)督既包括經(jīng)辦管理也包括基金管理與基金監(jiān)督。經(jīng)辦管理方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》就農(nóng)民參保繳費(fèi)和領(lǐng)取待遇等情況建立了信息管理系統(tǒng)，并與其他公民信息管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息資源共享等內(nèi)容都做了較為詳細(xì)的規(guī)定。在基金管理方面，《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要建立“新農(nóng)�！被鹭�(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，“新農(nóng)�！被鹨考{人社會(huì)保障基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線管理，單獨(dú)記賬、核算�；鸸芾碇幸獜目h級(jí)管理做起，逐步提高統(tǒng)籌層次，最終實(shí)現(xiàn)省級(jí)基金統(tǒng)籌管理。當(dāng)然從保險(xiǎn)的“大數(shù)法則”來(lái)看，基金管理必須最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。在制度的監(jiān)督方面，主要是對(duì)制度在試點(diǎn)地區(qū)的執(zhí)行情況進(jìn)行符合政策要求的評(píng)估監(jiān)督，并且對(duì)資金的籌集、上解、下?lián)�、發(fā)放進(jìn)行監(jiān)控和定期檢查。同時(shí)，在機(jī)構(gòu)監(jiān)督的前提下，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督。
�。ǘ⿵�(qiáng)化政府的財(cái)政責(zé)任
與巴西類(lèi)似，建國(guó)后我國(guó)采取了優(yōu)先發(fā)展城市和建設(shè)工業(yè)的的戰(zhàn)略選擇，其直接后果就是導(dǎo)致了國(guó)家對(duì)農(nóng)村發(fā)展的責(zé)任弱化，甚至以犧牲農(nóng)村的利益來(lái)?yè)Q取城市和特殊產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。國(guó)家發(fā)改委測(cè)算，改革開(kāi)放的20多年中，僅征用農(nóng)地的價(jià)格“剪刀差”,政府就從農(nóng)村拿走2萬(wàn)多億元。因此，在目前城市發(fā)展遠(yuǎn)超農(nóng)村，農(nóng)村制度建設(shè)落后所導(dǎo)致嚴(yán)重負(fù)外部性的情況下，國(guó)家有責(zé)任補(bǔ)還對(duì)農(nóng)村所欠的“債務(wù)”,以“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援農(nóng)村”的措施，負(fù)起對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政責(zé)任。我們也從《基本方案》和《指導(dǎo)意見(jiàn)、的比照中看到了政府財(cái)政責(zé)任的回歸�！痘痉桨浮穲�(jiān)持以個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持的籌資原則。國(guó)家予以政策扶持，主要是通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支體現(xiàn)。但是，通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私有化改革，不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展程度不盡相同，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)甚至沒(méi)有任何鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，國(guó)家通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)予以稅前列支以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持也就無(wú)從談起�！吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》堅(jiān)持個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼的籌資原則。而且國(guó)家還為年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村老人，提供“普惠式”的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。可見(jiàn)，“新農(nóng)�！狈桨钢忻鞔_強(qiáng)化了政府的財(cái)政責(zé)任。但是，社會(huì)建設(shè)是一個(gè)包括方方面面的綜合體系，政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)扶持資金的大量投人必然對(duì)其他事業(yè)的建設(shè)產(chǎn)生“擠兌效應(yīng)”.因此，政府需宏觀把握、高瞻遠(yuǎn)矚動(dòng)員多種資金積極投身于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)。
（三）實(shí)行強(qiáng)制分配制度
完全市場(chǎng)狀況下有著難以克服的“市場(chǎng)失靈”癥，由于市場(chǎng)中信息不對(duì)稱(chēng)和道德風(fēng)險(xiǎn)、逆向選擇的存在，無(wú)論個(gè)體還是組織都難以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，最終給雙方帶來(lái)?yè)p失。此時(shí)，就需要政府作為一個(gè)理性的規(guī)劃者和指導(dǎo)者介人其中，以使這種風(fēng)險(xiǎn)最小化。在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的運(yùn)行中同樣存在著這種“市場(chǎng)失靈”,而政府解決這一頑癥可供選擇的方案就是實(shí)施強(qiáng)制性的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，用“大數(shù)定律”去化解這一風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)保險(xiǎn)的基本特征之一就是“強(qiáng)制性”,而我們?cè)凇痘痉桨浮泛汀吨笇?dǎo)意見(jiàn)》中都沒(méi)有體現(xiàn)這一強(qiáng)制性�！痘痉桨浮分袑�(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)做了如下規(guī)定：“堅(jiān)持自助為主、互濟(jì)為輔；堅(jiān)持社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與家庭養(yǎng)老相結(jié)合；堅(jiān)持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類(lèi)人員社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一體化的方向�！敝贫戎胁](méi)有做出明確的強(qiáng)制參保要求，而各地從實(shí)際情況出發(fā)，也沒(méi)有對(duì)農(nóng)民參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)做強(qiáng)制性的要求�！吨笇�(dǎo)意見(jiàn)》更是明確規(guī)定：“政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參�！�,在個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，雖然政府規(guī)定了5個(gè)繳費(fèi)檔次，但在具體繳費(fèi)時(shí)又規(guī)定參保農(nóng)民可以自主選擇繳費(fèi)檔次。雖然自主性能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)個(gè)人選擇的尊重，但是，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中始終堅(jiān)持自愿性的原則，必將導(dǎo)致政府在農(nóng)村開(kāi)展社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的事倍功半。所以，無(wú)論從理論還是從實(shí)踐來(lái)看，政府都必須確立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度強(qiáng)制性分配的原則，并以法律的形式予以頒布和實(shí)施，賦予農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的權(quán)威性和強(qiáng)制性。
2009年國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，重啟了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是，在農(nóng)村普遍較為貧困、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡、城鄉(xiāng)貧富差距較大背景下解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題，僅有社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還是不夠的，需要有更為合理的制度安排。巴西農(nóng)村養(yǎng)老金計(jì)劃在非繳費(fèi)和政府主導(dǎo)方面給我們以有益啟示。推動(dòng)我國(guó)構(gòu)建出符合農(nóng)村實(shí)際情況的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障模式。
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