是否應該取消農村承包地的調整制度（上）

　　摘要：土地調整是指以行政手段，根據農戶人口或者勞動力的多寡來進行資源配置，農民可以無償而且合法的得到土地的承包經營權。顯然的是，土地被調整是農民土地承包權利喪失的一個原因。若現實中存在調整，而立法又沒有相應規(guī)制的話，那么所謂的對農民土地權利予以物權性保護，給與農民私權的立法承諾就很可能只是一個易破滅的浪漫夢想而已。本文運用詳查的社會實證調查數據，論證了在中國現實中存在調整的做法、需求、并且在短期內其還將合理的存在，指出我國民法學界在參與物權立法的過程中對此問題的忽視，會導致物權立法的不切實際與虛幻，進而主張在對農民土地問題進行立法時，應重視社會實證調查，從中國實際出發(fā)，而不僅僅是運用比較法的方法，從權利概念本身出發(fā)。

　　關鍵字：調整，物權法

　　一、本課題的意義

　�。ㄒ唬� 是否取消調整在農村土地承包法立法過程中是有爭議的

　　農用土地有“兩種主要配置方式：行政性土地調整和市場化的土地流轉。前者是以行政手段，根據農戶人口或者勞動力的多寡來進行資源配置，農民可以無償而且合法的得到土地的承包經營權，后者則是以市場調節(jié)的方式，以無償或有償的方式（取決于雙方協商）獲得土地的經營權”2.不言而喻，在農民取得土地權利之后，調整土地意味著部分農民土地權利的喪失。

　　我國2002年8月29日通過的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第27條規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方不得調整承包地。承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農業(yè)等行政主管部門批準。承包合同內約定不得調整的，按照其約定。”

　　“‘我們幾乎每天都吵架�！�農業(yè)部農村經濟體制與經營管理司一位參與法案起草的官員告訴記者。他介紹，爭議點主要集中在這樣幾個方面：第一，農戶與集體經濟組織的關系如何定位；第二，承包地能否調整與收回，在什么情況下能夠調整與收回；第三，應如何看待以承包方為主體的土地承包權流轉，土地流轉應采取什么方式等。 2000年初，法律起草小組接到上級指示，要在新的法律中使承包經營權體現出部分所有權的性質。最終通過的法案中，土地承包經營權的性質已經非常接近于所有權。它明確規(guī)定發(fā)包方‘在承包期內不能隨便調整土地。’”3

　　第27條是在該法通過前的二讀中確定的。一讀時的法律草案不是這么規(guī)定的，在一讀時，據柳隨年介紹：“在（草案）征求意見過程中，一些地方提出，現階段，土地不僅是農民重要的生產資料，也是他們的生活保障。30年承包期內發(fā)生很大變化，完全不允許調整承包地難以做到，建議在特殊情況下應當允許按照法律規(guī)定的程序進行必要的小調整。經過反復研究，我們認為，過去土地承包關系不穩(wěn)定，主要原因在于通過行政手段頻繁調整承包地，帶來不少問題，農民群眾意見很大。因此，承包期內必須堅持‘增人不增地，減人不減地’……據此，草案規(guī)定：承包期每不得調整承包地。但部分農民因自然災害失去承包地且沒有生活保障的，經所在地縣級人民政府批準，可以適當調整承包地。”4

　　在2002年6月20日，草案二讀時，全國人大法律委員會作的匯報中說：“一些委員和一些地方、部門提出，為了保護承包人的權益，不應隨意調整承包地。同時考慮到實踐中除自然災害以外，還有承包地被依法征用占用、人口增減導致人地矛盾突出，適當調整個別農戶之間承包地的情形，應當按照中央關于‘大穩(wěn)定、小調整’的前提是穩(wěn)定的原則，對調整承包地作出嚴格規(guī)定。”5據此，二讀時確定了《土地承包法》現在的27條。

　　通過對比一草和二草，我們發(fā)現：首先，兩個草案都是允許小調整的存在的；其次，一草給小調整開的口子明顯比二草小得多，其只規(guī)定了自然災害一種原因，并同時要求“生活無保障”，而二草加上了“等”字，并且不以“生活無保障”為條件。

　�。ǘ�） 實踐中是存在調整的需求和做法

　　中南財經政法大學陳小君教授負責的教育部人文社科“十五”規(guī)劃研究課題-“農村土地法律制度研究”的基礎工作是田野調查，在2002年9月下旬至11月初，他們對湖北十個市、縣、區(qū)，山西呂梁地區(qū)、江蘇蘇州市和溧陽市、山東平度市、廣州白云區(qū)做了調查。調查農戶達406家，訪談農民計500余人。6問卷涉及土地調整的問題共有5個，具體問題和調查數據如下7：

　　第一個問題是：“實行土地承包制后，你們承包的土地調整過嗎？”選擇“有的調過”的占64％；選擇“作過個別微小的調整”的占18％；選擇“沒有調過”的占15％；選擇“全部調過”的占2％；選擇“不知道”的占0.2％。

　　第二個問題是：“你希望現時你所承包的土地可以永遠由你耕種嗎？”選擇“希望”的占61％；選擇“不希望”的占13％；其余的選擇 “無所謂”。

　　第三個問題是：“你認為‘增人不增地，減人不減地’的土地政策好嗎？”選擇 “好”的占25％；選擇“不好”的占54％；選擇“無所謂”的占24％。

　　第四個問題是：“你家人口增加時，土地是否增加？”選擇“增加”的占20.74％；選擇“不增加”的占46.69％；選擇“不一定”的占32.76％。

　　第五個問題是：“你家里人口減少時，土地是否減少？”選擇“減少”的占18.67％；選擇“不減少”的占49％；選擇“不一定”的占32.33％。

　　國務院發(fā)展研究中心“縣域經濟與社會調查分析系統” 2003年的2月12日至3月4日組織了對湖南的醴陵、耒陽和浙江的建德、永康四個縣（市）的抽樣調查，調查涉及16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的32個行政村，共獲得有效農戶問卷703份，有48.5％的農戶贊成“在承包期內不再調地” ，有39.8％反對。8

　　清華大學秦暉教授領導的調查小組在1997年7月上旬到8月初對浙江、湖南、廣西、貴州、四川、陜西6省8個縣（市）的19個村莊進行了為期20多天的考察9.發(fā)現“十多年來，平均調整了近2次”10.另有涉及對農民是否調整土地意愿的問題是：“您家對土地關系未來的希望”。選擇“長期維持現狀，不再重分，份地永占，不得買賣”的占38％；選擇“延長重分周期（20年以上）”的占7％；選擇“十年左右重分一次”的占14％；選擇“三五年左右重分一次”的占16％；選擇“再分一次以解決現有問題，然后長期維持不變”的占14％。11

　　通過對上述調查數據的粗略分析，我們可以發(fā)現：實踐中是存在小調整的需求和做法的

　�。ㄈ�） 既有研究似乎將不得調整作為當然前提了

　　民法學界對農村承包地的研究概括起來，大多集中在三個方面。一是對土地承包應該采取債權保護還是物權保護；二是農民對承包地的享有權利的名稱問題；三是在承認物權保護的前提下，究竟應該給予農民用益物權還是所有權（即經濟學界所謂的私有化）。對第一個問題，現在基本已經形成共識，應該給予物權保護12.對第二個問題仍然存在爭論13，但是正如有學者所言：這種爭論可能只是一種字面上的爭論，農民對土地的權利不管你把它叫做什么……只要是不可剝奪的權利，在農民手中完全牢靠的掌握，得到法律保護……（就好），在這種條件之下，把這種權利叫做什么是無關緊要的14.對第三個問題，學界主流觀點是給予農民用益物權，但是也有個別學者建議給予所有權15.對這個問題，如后文將論述的，不論是所有權還是用益物權，假如允許公權力肆意干預的話，例如不加規(guī)制的調整，那么規(guī)定是何種物權將是沒有太大的實際意義的，它與經典外國立法例上的所有權和用益物權都相去甚遠。

　　總之，從既有的研究成果來看，民法學界對調整問題研究不多。似乎16認為規(guī)定了物權，那么就等于說農民的土地權利就穩(wěn)定了，不用在考慮調整問題，或者更直接一些，對農民土地進行調整本來就是我們反對的。

　　考察民法學界貢獻的物權法學者建議稿17，發(fā)現和前文所述的學界意見基本是一致的。

　　梁慧星教授的建議稿沒有直接規(guī)定農民土地是否會因為調整喪失土地權利的內容，但是詳細規(guī)定了其它的權利喪失內容。農民喪失土地權利的情況有撤銷（第248條）：限于農民拖欠租金和擅自變更土地用途、提前收回（第249條）：限于農村集體因為社區(qū)公益建設或者農業(yè)基本建設、期限屆滿（第252條）、混同（第256條）、征收（第257條）：限于國家為了公共利益需要、拋棄（第258條）、土地滅失（第259條）。

　　王利明教授的建議稿涉及農民土地權利喪失的有提前收回（第290條）、撤銷（第291條）、拋棄（第292條）、征收（第293條）、期限屆滿（第294條）、土地滅失（第296條）。

　　兩個建議稿都未對實踐中是存在的調整需求和做法作出回應。

　�。ㄋ模� 不審慎地考慮調整問題，可能使用益物權成為具文

　　調整實際上是發(fā)包方用行政手段對農民土地財產權利的干預，具有準行政行為的性質18.如若允許它的存在，不對它作任何規(guī)制的話，農民的土地權利將處于極度不穩(wěn)定的狀態(tài)，且不論這權利是債權還是物權。

　　我們以前認為農民土地權利不穩(wěn)定的主要原因在于，土地承包合同是債權合同，而不是物權合同，認為只要規(guī)定農民對土地享有物權就可以解決問題了19.現在看來，這可能是一種頭痛醫(yī)頭的做法：債權不穩(wěn)定，那么我讓你成為物權，規(guī)定你必須穩(wěn)定，卻沒有分析造成這種不穩(wěn)定在實踐中的成因。其實，假如社會現實決定了土地關系的穩(wěn)定，那么即便是法律規(guī)定為債權也會穩(wěn)定的；若是反之，那么即便規(guī)定成物權也是枉然。因為社會事實的運行有它自己的因果鏈條，決不是按照法律的邏輯而存在的。我們當然希望農民的土地權利是穩(wěn)定的，但是假如我們不分析清楚不穩(wěn)定的成因，并針對它阻止因果鏈條的發(fā)展，只是強調對結果的訴求，那么問題仍然在那里，并且這問題會導致我們最終得到的結果和我們的追求穩(wěn)定的物權訴求并不一致。

　　《農村土地承包法》為了實現農村土地權利物權化（或者說保障黨在農村的長期穩(wěn)定土地承包關系的基本政策得到貫徹20），在四個方面作了努力。一是規(guī)定承包期30年不變；二是規(guī)定承包期內不得收回土地；三是規(guī)定土地權利可以依法轉讓、轉包、入股、互換、繼承；四是規(guī)定承包期內發(fā)包方不得任意調整土地。21就這四個方面來看，就是調整土地這塊還留了一個小尾巴22，而如果任由這個小尾巴肆意發(fā)展的話，極可能導致對我們訴求的毀滅性打擊！

　　本文的任務就是通過對實證調查數據的分析（力求對每一個判斷都有實證數據的支持），來判斷我們是否有取消調整的可能23.

　　二、 調整的理由：土地作為農民的生存保障

　�。ㄒ唬� 中央關于調整的政策24

　　改革開放以來，中共中央的農村土地政策一直是明確的，即始終以穩(wěn)定和強化農民的土地承包經營權為立足點。所謂“穩(wěn)定”，就是承包期要長；所謂“強化”，指的是擴展農戶承包經營土地的權限范圍。

　　1982年以后，連續(xù)五年，中共中央下發(fā)的第一個文件都是關于農業(yè)問題。這連續(xù)五個1號文件構成了改革開放之初中共農村政策的基本框架。

　　1982年1月1日，中共中央批轉《全國農村工作會議紀要》，這就是后來人們通稱的第一個1號文件。它明確指出包產到戶、包干到戶或大包干，“都是社會主義生產責任制”，“不同于合作化以前的小私有的個體經濟，而是社會主義農業(yè)經濟的組成部分”。1983年的第二個1號文件名為《當前農村經濟政策若干問題》，對家庭聯產承包責任制作出了前所未有的高度評價，贊揚它是“黨的領導下中國農民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義關于合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關于1984年農村工作的通知》，即第三個1號文件，強調要穩(wěn)定和完善生產責任制，將土地承包期政策明確規(guī)定為延長15年不變。1985年的第四個1號文件名為《中共中央、國務院關于進一步活躍農村經濟的十項政策》，提出要發(fā)展農村商品經濟，在農村建立市場機制方面“邁出了相當勇敢的一步”。1986年的第五個1號文件名為《關于1986年農村工作部署》，強調要抓好發(fā)展和提高農業(yè)的生產力水平，為20世紀80年代后期增強農業(yè)后勁準備前提條件。

　　1993年，中央又提出土地承包期再延長30年不變；1998年4月，新修訂的《土地管理法》首次將“農村土地承包30年不變”以法律的形式固定下來；1998年10月，中共中央十五屆三中全會更是第一次明確提出要“賦予農民長期而有保障的土地使用權”。而新通過的《農村土地承包法》，被認為是中央政策精神在法律層面上最明確的體現。

　　政策面的意圖始終是清晰的：只有讓農民享有長期而穩(wěn)定的土地承包權，農民才會對土地進行長期有效的投資，農民的生活也才不會失去基本的保障。這本是一個簡單的道理，可是農村的實際情況卻總是比政策設計要復雜得多。自20世紀80年代中后期始，集體經濟以各種理由收回或調整農民土地的現象頻繁發(fā)生，甚至一度呈擴大之勢。

　　土地調整最初的動因來自農村人口的不斷增加導致人地矛盾日益突出。改革開放以來，盡管實行了計劃生育，農村人口仍在增加。據國家統計局2001年匯總的數字，1978年至2000年，農村人口由79014萬人上升至80739萬人，農村勞動力數量也不斷增加。

　　既然土地是集體所有，作為集體經濟的成員，自然應當人人有份。集體內部人口變動越大，調整土地的要求就越頻繁。

　　為了保證土地分配的公平性，1984年中央1號文件規(guī)定：“在延長承包期以前，群眾有調整土地要求的，可以本著‘大穩(wěn)定、小調整’的原則，經過充分商量，由集體統一調整�！边@里所指的“延長承包期以前”，其實是指在第一輪15年的承包期以前，但據農業(yè)部政策法規(guī)司副司長張紅宇介紹，實際上大多數農村地區(qū)在第一輪的15年土地承包期內，也采取了所謂“大穩(wěn)定，小調整”的做法，三到五年就進行一次“小調整”。中國（海南）改革發(fā)展研究院課題組2001年一項調查顯示，到2000年底，農村簽訂了30年不變承包合同的比例只占60.5%，未簽的高達37.7%.其中，25.1%的農戶新增了土地，49.5%的農戶減少了土地，只有23%的農戶土地沒有變化。

　　調整的結果是原本已經十分狹小的農地進一步細碎化。1978年至1995年，中國農村耕地面積由99389.5千公頃下降至9471.0千公頃，減幅為4.4%，而農戶戶均耕地面積由0.57公頃下降至0.41公頃，農業(yè)勞動力人均耕地面積由0.35公頃下降至0.29公頃。中國的農戶成為世界上經營規(guī)模最小的農戶。

　　1993年11月，《中共中央、國務院關于當前農業(yè)和農村經濟發(fā)展若干政策措施》提出：“為避免承包耕地的頻繁變動，防止耕地經營規(guī)模不斷被細分，提倡在承包期內實行‘增人不增地，減人不減地’的辦法�！边@實際上就是在承包期內提倡不調整土地。這一政策本質上是對土地承包經營權的強化，但在現實中卻總是無法被很好地實施。

　　（二） 調整原因的分析

　　中國農村經濟研究主要有兩個基本命題：一是人地關系高度緊張的基本國情矛盾制約、二是城鄉(xiāng)二元結構的基本體制矛盾。25

　　人地關系矛盾。“在龐大的技術導致人口增加的絕對值過大的作用下，任何政策都已經不可能根本扭轉人均耕地面積下降的趨勢。”26“正是在這個基本國情矛盾制約下，使得任何土地過分向少數人集中的制度都無法維持社會穩(wěn)定，中國農業(yè)社會才不得不以‘均平’為傳統理念”27.“農民在資源約束下追求土地不斷析分的制度，在解放前的集中表現是以‘耕者有其田’為目標的三次‘土地革命戰(zhàn)爭’。在新中國建立以后也被各種正規(guī)或非正規(guī)的制度安排所充分體現。我們看到：無論50年代土改、60年代三自一包28、還是70年代大包干及其以后各地普遍出現的‘三年一小調、五年一大調’，甚至90年代落實30年不變的‘延包政策’，其實際內容在農村都被農民搞成只不過是按照村內人口平均分地。而且大的調整基本上20-30年。即每隔一代人就進行一次。不論以什么名義，什么政策、什么制度，結果反正一樣�！�2930

　　農民為什么需要土地？因為土地是他們的生存的保障。假如他們和城市人口一樣，土地不再作為生存之本，那么平分土地的要求就不會那么強烈。也即溫鐵軍老師所言的“除非誰有本事把農村人口大規(guī)模地‘農轉非’，否則這個現象就不得不繼續(xù)�！�31

　　可是問題是，我們還受制于城鄉(xiāng)二元結構的基本體制矛盾。和城市不一樣，農村并沒有比較完善的社會保障體系。

　　“新中國成立之后，由于城鄉(xiāng)經濟發(fā)展不平衡等原因，使得農村的社會保險工作水平較低，發(fā)展很緩慢……其社會保險主要以集體或家庭為主”32.

　　“農村推行大包干主要是 ‘政府退出’的結果。這以后，由于與分散農戶之間交易費用問題決定的制度成本太高，國家事實上不再承擔農業(yè)投入和農村公共品開支。造成農民的社會保障轉由村社承擔；村社則以向成員分配集體所有的土地來體現對成員的保障，這樣就形成了土地的雙重功能�！�33 即生產功能和社會保障功能34.

　　“目前，我國人口已增加到12.9533億，人均耕地減少到約1.2畝，而且，由于人口分布不平衡，我國有1/3的省市人均耕地不足1畝，有666個縣低于聯合國制定的0.8畝的警戒線，463個縣低于人均0.5畝的危險線。這些數據足以表明，中國農村的耕地不僅具有雙重功能，而且越來越多地轉變?yōu)橐猿袚�農民的生存保障功能為主。但隨著社會宏觀形勢的變化，雙重功能之間的矛盾逐步產生。

　　“在上世紀80年代，這種矛盾的表現之所以并不明顯，原因是當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的高速發(fā)展帶動了勞動力的非農就業(yè)。

　　“從90年代開始，由于稅收、金融、環(huán)保和社保等宏觀政策的重大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動就業(yè)的能力大幅下降。到90年代中期，每年只能解決300萬人的非農就業(yè)，到90年代后期，特別是1997年后，隨著宏觀經濟的治理整頓措施連續(xù)出臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大規(guī)模私有化改制之后以利潤最大化為唯一目標，不能再承擔解決農村人口的非農就業(yè)的任務，反而連續(xù)減少了1000萬職工。再加上城市經濟的不景氣，非農就業(yè)機會大量減少，農業(yè)勞動力每年增加約200萬；更多的農民不得不依靠土地獲得基本保障和收入，因此矛盾開始突出�！�35

　�。ㄈ�） 社會保障概念的澄清-秦暉老師對溫鐵軍老師觀點的一點修正

　　“所謂社會保障，是指社會（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其它社會組織形式為代表）承擔義務，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對于被保障者而言，接受保障則是他的權利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務（如在政府、企業(yè)、個人三方統籌的保障制度下，被保障者必須交納的強制保險金），但這只能是提供保障的社會組織承擔義務的補充。如果提供保障的全部務都只由別保障者自己承擔，社會組織不承擔義務而只對被保障者行使強制權利，這樣一種狀態(tài)根本就不能叫做社會保障�！�36說土地是農民的社會保障，“它假定政府、社區(qū)、企業(yè)并不向農民提供什么，而是由農民耕作自己的份地來給自己提供‘保障’ ”37 .

　　“從理論上將，社會保障是某種社會組織（國家、社區(qū)、企業(yè)、家族、工會、教會、非盈利機構及其它組織）的事，而不是某種要素（土地、資金、技術、勞力等）的事，因而‘國家保障’與‘土地保障’并不構成一種并列的選擇關系。國家（政府）財政如果無法承擔保障義務，替代的選擇可能是社區(qū)、企業(yè)、家族、工會、教會、非盈利機構組織等來承擔這一義務，而絕不能是‘土地’來承擔，正如不可能是‘資金’、‘勞力’來承擔一樣。如果如今仍然是不發(fā)達國家，社會發(fā)展水平與經濟發(fā)展水平一樣還比較低，社會保障網尚不能惠及多數農民并不是什么難理解的事。實事求是地承認這一點并不丟人，而如果自欺欺人地把事情說成是：我們沒有‘國家福利’，但有‘土地福利’，卻有可能使人誤以為我們的農民已經具有了‘另一類型’的社會保障，從而取消了建立農村社會保障體系的任務。這無疑是有害的。”38

　　簡單綜合溫、秦兩位老師的觀點即是：但在我國相當一部分地區(qū)，因為人地矛盾的突出，加上農村尚無社會保障，農民只能將自己的最低生存保障要求（而非社會保障）維系在土地上，這就決定了土地定期調整39.

　　三、 是否有取消調整的可能

　　在《土地承包法》一讀時，作的嚴格限制土地調整的立法理由是：“今后出現人地矛盾，主要應當通過土地流轉、開發(fā)新土地資源。發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和第二、第三產業(yè)等途徑，用市場的辦法解決，不宜再用行政手段調整承包地�！毕旅嫖覀儗�對這些途徑作逐個考察，看其是否確能代替土地調整。

　�。ㄒ唬� 土地流轉40

　　1、 對我國農村土地流轉情況的總體描述

　　我國農村土地流轉市場已經開始迅速成長發(fā)育。農業(yè)部固定觀察點調查結果顯示：轉出土地比例占農戶承包土地的比例由1993年的1.48％提高到2.52％，農戶轉入土地占承包土地的比例由1.36％提高到1999年的2.27％。

　　農戶土地需求意愿遠高于供給。1999年的調查的842戶樣本戶中，45.3％的農戶有土地轉入的意愿，但愿意轉出耕地的農戶比例卻僅未12.9％，供給約為需求的1/3.

　　流轉規(guī)模。農戶土地轉入轉出的規(guī)模，平均只有2-3畝。盡管這可以提高農戶農業(yè)經營的規(guī)模，但距離真正的規(guī)模經營相去甚遠41.可以說，目前農戶之間的土地流轉對于農村勞動力轉移的意義要遠大于對于農業(yè)規(guī)模經營的意義。

　　從土地轉讓雙方的關系看，親戚朋友之間的轉讓和非親戚朋友之間的轉讓各占一半左右。親戚朋友之間的轉讓多是一種照顧或者幫忙性質。

　　農戶土地轉包的期限較短，而且不穩(wěn)定。由于土地承包經營制度的安排和非農就業(yè)機會的不穩(wěn)定，大多數土地轉包是短期的或者是不定期的，交易雙方都可以隨時終止交易。從土地轉讓期限看，1年期限的最多，占44.1％，其次是沒有確定轉讓期限的，占34.7％。2—5年的占13.4％，6年以上的占5.1％。而且從合同關系的終止條件看，隨時可以終止合同的土地轉包近60％，說明即使在明確有轉讓期限的轉包中，轉出戶也有權利隨時終止轉包關系。

　　是否有無地人口對農戶轉入土地意愿有明顯影響。調查組通過Logit模型分析，得出數據是0.1001（相關系數在10％的水平上顯著）、（0.0153）。

　　2、 無地人口是否在土地流轉中獲得土地？

　　首先，土地流轉一定程度上緩解了農村人口的地權問題。減少了無地人口家庭與其它農戶土地占有的差距。調查數據表明：有無地人口家庭人均土地占有量由土地流轉前的0.75畝/人增加到0.89畝/人，而其它農戶人均占有土地的數量由1.05畝/人增加到1.08畝/人，兩種農戶人均占有土地的數量差距由土地流轉前的0.30畝/人下降到0.28畝/人，相應的勞均土地占有量的差距由0.36畝/人下降到0.31畝/人，農業(yè)勞動力平均擁有土地數量的差距由0.47畝/人下降到0.38畝/人。

　　但是，需要注意的是，土地流轉并沒有完全消除無地人口戶和其它農戶土地資源占有量的差距。數據表明，通過土地流轉所下降的土地占有量的差距均不到原差距的1/5.按上列順序分別下降1/15、不到1/7、不到1/5.

　　部分無地人口的出現，一個直接后果就是人口增加的農戶和人口減少的農戶之間人均土地占有出現了不均衡。衡量土地流轉是否減少了這種不均衡，可以利用人均占有土地之間的均等化程度來衡量。調查組利用1999年和2002年的數據分別計算農戶原有承包地和實際經營土地人均、勞均以及農業(yè)勞動力平均占有等指標的標準差的加權和。結果發(fā)現（見下表）土地流轉非但沒有降低農戶人均、勞均、以及農業(yè)勞動力平均土地占有量之間的不等化程度，反而加大了這種不均等化程度。

人均

勞均

農業(yè)勞動力平均

1998年承包地

1248

1310

1320

1998年經營土地

2097

1977

1667

2000年承包地

422

380

396

2002年經營土地

648

584

511

　　3、 結論

　　通過數據分析表明，土地流轉確實可以在一定程度上解決出現無地人口的人地矛盾問題，但是決不能高估它的作用。

　　道理可能很簡單：首先，一半的人將土地流轉給了自己的親戚，而無地人口未必是他的親戚，何況事實是親戚幫流轉出讓人的忙，幫他代種。其次，另一半的人將土地流轉給了非親戚，這時候他是按照市場行事的，無地人口未必就占有市場優(yōu)勢，流轉出讓人不會因為其是無地人口，并且有受讓意愿（大家都有意愿受讓，農村土地市場供求關系如前述為1：3，并不平衡），就會將土地流轉給他，因為出讓人并不是他生存保障的提供者。再次，由于農戶土地轉包的期限較短，而且不穩(wěn)定，很難作為農民的生存保障。

中國政法大學·周小勇

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