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《證券法》出臺(tái)過程及重大意義
歷時(shí)六載，經(jīng)過人大五次審議的有證券市場(chǎng)“藍(lán)天法”之稱的《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱《證券法》）于1998年歲末，在眾人的企盼中終于出臺(tái)了�！蹲C券法》的出臺(tái)是中國(guó)證券市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的大事，是中國(guó)證券市場(chǎng)法制建設(shè)的重要里程碑，它必將對(duì)中國(guó)的資本市場(chǎng)和金融業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展乃至中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與改革產(chǎn)生重要的作用和深遠(yuǎn)的影響。作為《證券法》從起草到制訂、出臺(tái)全過程的參與者，筆者將就《證券法》出臺(tái)的歷程、《證券法》的主要特點(diǎn)和《證券法》出臺(tái)后對(duì)中國(guó)證券市場(chǎng)規(guī)范發(fā)展的重大意義等幾個(gè)問題談一下自己的體會(huì)和看法。
《證券法》出臺(tái)的歷程
《證券法》的起草、出臺(tái)是一個(gè)艱難的過程，是一個(gè)不斷實(shí)踐、不斷探索的過程，它是伴隨著我國(guó)證券市場(chǎng)的逐步完善和壯大，以及企業(yè)改革的逐步深化而逐漸成熟的。
1992年我國(guó)證券市場(chǎng)剛剛起步，在七月的人大會(huì)議上決定起草、制訂《證券法》（最初稱《證券交易法》）。會(huì)議提出，要參照國(guó)外立法的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)中國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展的實(shí)際情況，制訂較為完善的《證券法》，以規(guī)范證券市場(chǎng)的操作和發(fā)展。時(shí)任七屆人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的萬里同志說，像這樣的法律，應(yīng)該走群眾路線，應(yīng)該更多地聽聽專家的意見。后來七屆人大就委托專門委員會(huì)-財(cái)經(jīng)委員會(huì)起草《證券法》。財(cái)經(jīng)委員會(huì)于1992年8月成立了以厲以寧為組長(zhǎng)的《證券法》起草小組。
《證券法》的出臺(tái)前后幾經(jīng)波折，一個(gè)原因是我國(guó)證券市場(chǎng)還不太成熟，人們對(duì)證券市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一；另一個(gè)原因是理論界、實(shí)務(wù)界對(duì)于《證券法》的一些重大問題的爭(zhēng)論和分歧，歸納起來有以下幾個(gè)分歧：
1.《證券法》調(diào)整證券的對(duì)象，是取狹義還是廣義。一種意見是《證券法》只能調(diào)整股票和公司債，另一種意見認(rèn)為除了調(diào)整股票和公司債外，還應(yīng)調(diào)整其他證券，這樣才能適應(yīng)證券市場(chǎng)的發(fā)展。目前，《證券法》規(guī)定股票、公司債券和其他由國(guó)務(wù)院認(rèn)定的其他債券；對(duì)于政府債券、金融債券另做規(guī)定；對(duì)于期貨、期權(quán)等衍生工具則持慎重態(tài)度。
2.《證券法》調(diào)整的范圍，是僅僅只規(guī)范交易市場(chǎng)還是要對(duì)一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)都要作出規(guī)定。
3.我國(guó)證券的管理體制問題，是實(shí)行分散管理還是集中管理，由中央領(lǐng)導(dǎo)還是中央和地方雙重領(lǐng)導(dǎo)。目前已經(jīng)明確規(guī)定對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)管。
4.關(guān)于開放場(chǎng)外交易市場(chǎng)的爭(zhēng)論，也就是證券交易場(chǎng)所的問題。
5.關(guān)于券商業(yè)務(wù)范圍、分類及融資的爭(zhēng)論。此一爭(zhēng)論頗受券商的關(guān)注。
6.是否單列對(duì)于投資基金的規(guī)定。
7.銀行業(yè)、證券業(yè)的分業(yè)問題。
8.關(guān)于上市公司收購(gòu)問題的規(guī)定。
圍繞以上爭(zhēng)論進(jìn)行了反復(fù)的修改和研討�！蹲C券法》的起草和出臺(tái)可以分為四個(gè)階段：
第一個(gè)階段叫“順利進(jìn)行”階段，這個(gè)階段應(yīng)該是從1992年的8 月組織班子開始，一直到1993年12月。這一階段我們主要進(jìn)行調(diào)查研究，我們當(dāng)時(shí)主要去了上海、深圳。因?yàn)槲覈?guó)證券市場(chǎng)剛剛起步，經(jīng)驗(yàn)還很不足，我們參閱了國(guó)外的大量法律、法規(guī)，美國(guó)、英國(guó)、韓國(guó)、日本，還有我國(guó)的香港、臺(tái)灣地區(qū)的大量的法律法規(guī)，還參考了當(dāng)時(shí)我國(guó)公布的一些法律和法規(guī)，很快就拿出了最初的《證券法》的提綱，提出了當(dāng)時(shí)的框架。1992年的12月已經(jīng)完成了三稿，并召開了“中國(guó)證券市場(chǎng)發(fā)展研討會(huì)”，1993年3月起草小組的所有成員到香港去征求意見。1993年7月人大財(cái)經(jīng)委組織召開“證券法難點(diǎn)問題高級(jí)研討會(huì)”，并于1993年8月提交八屆人大三次會(huì)議審議。1993年12 月向全國(guó)人大五次會(huì)議作了《關(guān)于證券法修改意見的匯報(bào)》。
第二階段為“激烈爭(zhēng)論階段”，第二階段的爭(zhēng)論要比第一階段更加白熱化，這一階段也是非常艱難之階段。第二階段是從1994年1月到6月。這一階段，對(duì)《證券法》的一系列重大問題都展開了討論與爭(zhēng)論。1994年6月再次提交八屆人大八次會(huì)議審議。
第三階段是“調(diào)查研究階段”。主要從1994年7月到1998年8月，在這一段相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，起草小組主要是繼續(xù)進(jìn)行調(diào)查研究，召開各種研討會(huì)討論有關(guān)問題，并對(duì)草稿進(jìn)行了不斷的修改。我們持有的態(tài)度是“不急于出臺(tái)”，寧可慢些，要出一個(gè)比較好的《證券法》。
第四階段是“重新啟動(dòng)，爭(zhēng)取早日出臺(tái)”階段。第四階段應(yīng)該說從1998年的8月開始，為什么提出來這個(gè)問題呢？ 首先是因?yàn)槠鸩荨蹲C券法》是八屆人大的任務(wù)，但八屆人大沒有完成。九屆人大認(rèn)為應(yīng)該把這個(gè)提到議事日程上來。第二點(diǎn)，中國(guó)證券市場(chǎng)正在走向成熟，很多問題我們看得比較清楚，多數(shù)人在重大的問題上是一致的。第三是東南亞的金融危機(jī)問題。如果中國(guó)證券市場(chǎng)再?zèng)]有法律的規(guī)范，那么金融風(fēng)險(xiǎn)、證券市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)肯定會(huì)越來越大。中國(guó)證券市場(chǎng)的問題是相當(dāng)之多，光靠行政法規(guī)是不能夠規(guī)范這一點(diǎn)的，所以提出來在1998年底出臺(tái)。1998年10月人大財(cái)經(jīng)委在香山召開了“證券立法國(guó)際研討會(huì)”，為《證券法》提交審議作準(zhǔn)備。1998年10月，人大常委會(huì)再次審義《證券法》草案。同月舉行了《券商座談會(huì)》，圍繞著立法原則、券商融資、保證金帳戶分立、券商分類、監(jiān)管分層、保護(hù)所有者權(quán)益等方面提出了建設(shè)性意見。11月，李鵬委員長(zhǎng)專程到深圳進(jìn)行立法調(diào)研，考察了深交所和康佳集團(tuán)并與有關(guān)專家學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士進(jìn)行了座談。在最后的一段時(shí)間里，就《證券法》的調(diào)整范圍、股票發(fā)行上市核準(zhǔn)、新股發(fā)行、禁止國(guó)有企業(yè)炒作上市股票、證交所的監(jiān)管作用、證券公司的分業(yè)問題、規(guī)范交易行為等條款作了補(bǔ)充和修改，最后終于在1998年12月29日頒布，并規(guī)定將于1999年7月1日起正式執(zhí)行。
《證券法》的主要特點(diǎn)
（一）《證券法》是新中國(guó)成立以來，除《憲法》外第一部依靠社會(huì)力量、依靠專家、由全國(guó)人大自己起草的法律�！蹲C券法》是按照國(guó)際通行作法，由國(guó)家的立法機(jī)關(guān)-全國(guó)人大的專門委員會(huì)主持，組織大專院校、科研單位的專家學(xué)者和業(yè)內(nèi)人士參與起草的經(jīng)濟(jì)大法，它的出臺(tái)充分體現(xiàn)了立法的參與合作精神和科學(xué)性。目前全國(guó)人大正在主持起草的法律還有《信托法》、《期貨交易法》、《國(guó)有資產(chǎn)管理法》等等�！蹲C券法》的出臺(tái)為這些法律的出臺(tái)鋪平了道路。
（二）《證券法》的立法過程是高度公開和透明的。《證券法》出臺(tái)歷時(shí)六載，在公開的研討會(huì)、輿論媒體上進(jìn)行討論也有六年多，雖然這也給《證券法》的出臺(tái)帶來了一些阻礙，但總的來說這部法律是在征求了社會(huì)各方面的意見后不斷修改完善而制定的，這里有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得總結(jié)。
�。ㄈ蹲C券法》本著在證券市場(chǎng)發(fā)展的初期從嚴(yán)立法的精神。中國(guó)證券市場(chǎng)的一些問題包括內(nèi)幕交易、證券欺詐、操縱市場(chǎng)、偽裝上市等問題都相當(dāng)嚴(yán)重，甚至比國(guó)外都嚴(yán)重。而國(guó)外的證券市場(chǎng)比較成熟，法律法規(guī)比較健全。中國(guó)的證券市場(chǎng)卻有很多不完善的地方。所以我們對(duì)內(nèi)幕交易、證券欺詐等其它的禁止行為規(guī)定得非常嚴(yán)格，主要是為了規(guī)范市場(chǎng)，在公
開、公平和公正的治市原則下，使證券市場(chǎng)走上正確健康的發(fā)展道路，盡可能地減少股市運(yùn)作的制度和行為風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)應(yīng)該指出，投資者是證券市場(chǎng)的“生命”，《證券法》應(yīng)該是對(duì)投資者自身合法權(quán)益的一個(gè)有力保障。
�。ㄋ模蹲C券法》既結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)，又注重其實(shí)施的充分調(diào)控空間。目前來看，《證券法》還有一些有待規(guī)范的地方。在起草和制訂的過程中，我們的原則是能細(xì)則細(xì)，宜粗則粗。如果我們看得清的，能操作的我們肯定寫得很細(xì)。但是看不清的或者說我們需要規(guī)范的，就嚴(yán)格地規(guī)范。例如《證券法》調(diào)整的對(duì)象，除了股票、公司債券以外，其他的證券工具留在國(guó)務(wù)院依法認(rèn)定的范圍內(nèi)。今后我們肯定還會(huì)遇到其它的一些問題，具體問題我們會(huì)說得很清楚。有一些東西沒有寫，寫了反倒不好，比如說信用交易寫進(jìn)去了，就是禁止；如場(chǎng)外交易，再有就是目前積極討論的“二板市場(chǎng)”，如果寫進(jìn)去也可能說就是禁止，但是它們?cè)诮窈罂赡苄枰５陌l(fā)展，所以不寫可能比較好、不寫不等于不能做，我們就想了一些辦法，給將來留下一些空間。
�。ㄎ澹蹲C券法》的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)證券市場(chǎng)由“在規(guī)范中發(fā)展”進(jìn)入了“在發(fā)展中規(guī)范”的新階段，我們認(rèn)為這個(gè)法是發(fā)展法，是促進(jìn)法，是規(guī)范法，而不是禁止法。如果完全禁止就是不可以操作了，比如對(duì)上市公司的收購(gòu)。實(shí)際上我們訂了一些基本的原則，是支持、鼓勵(lì)收購(gòu)，同時(shí)規(guī)范收購(gòu)。信息披露的原則，比股票發(fā)行交易管理?xiàng)l例要松了；另外規(guī)定持有上市公司已發(fā)行股份的30％后繼續(xù)進(jìn)行收購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)依法向上市公司發(fā)出要約，但是還有可由“證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)免除發(fā)出要約的除外”的豁免規(guī)定；另外，我們?cè)凇蹲C券法》里專門寫了協(xié)議收購(gòu)，因?yàn)樵谥袊?guó)，在國(guó)家股，法人股不能流通的情況下，搞協(xié)議收購(gòu)是很正常的一件事，這些問題都有利于收購(gòu)的實(shí)現(xiàn)。
�。蹲C券法》從內(nèi)容來說比較全面，范圍調(diào)整的對(duì)象也比較全面，從結(jié)構(gòu)來說是比較合理的。從《證券法》的總則、指導(dǎo)思想、原則，包括分業(yè)管理和其它一些原則，發(fā)行和交易，包括證券交易所、證券公司、收購(gòu)以及監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、清算機(jī)構(gòu)都規(guī)范，然后法律責(zé)任、證券協(xié)會(huì)、自律管理方面都比較全面，《證券法》比《公司法》有所突破。比如說對(duì)股票的發(fā)行，從審批制轉(zhuǎn)為審核制。1993年我們還在提不能搞注冊(cè)制，只能審批制，那是根據(jù)當(dāng)時(shí)的情況�，F(xiàn)在看來，審核制從本質(zhì)上和嚴(yán)格性上來說，是審批制到注冊(cè)制的一個(gè)過渡，這是一個(gè)很大的進(jìn)步。再比如說，對(duì)券商的分類管理，我們提出有綜合券商和經(jīng)紀(jì)類券商，大的可以搞自營(yíng)，搞綜合，對(duì)中小券商而言，不能做自營(yíng)，因?yàn)樾∪虥]有辦法分擔(dān)管理，也沒那么多資金，所以不許做自營(yíng)。這樣規(guī)定對(duì)改變中國(guó)券商的結(jié)構(gòu)、發(fā)展綜合券商、金融業(yè)的重組、發(fā)展大券商是有很重大的意義的。另外關(guān)于券商的融資問題。券商的融資問題一直是《證券法》爭(zhēng)論的一個(gè)焦點(diǎn)。1998年12月12日，以厲以寧教授、財(cái)經(jīng)委的領(lǐng)導(dǎo)和專家在“券商座談會(huì)”上，專門征求關(guān)于券商問題的意見，券商談到券商的融資問題：說中國(guó)的券商不讓他們搞歪門邪道，堵了邪道，但是得給他們開正道，沒正道，邪道也堵不住，而且每天都在做。其次還提到對(duì)券商不公平。有些券商有違規(guī)違法操作，但是相關(guān)的發(fā)行公司怎么樣？說券商對(duì)材料的真實(shí)、準(zhǔn)確、及時(shí)、完整負(fù)責(zé)，但是發(fā)行公司負(fù)不負(fù)責(zé)？還有證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)是管審批的，出了問題負(fù)不負(fù)責(zé)？券商也覺得很難操作。在這些問題上，我們一直是在規(guī)范的大前提下，另外還為券商爭(zhēng)一些利益。所以關(guān)于融資的問題我們?yōu)樗麄儬?zhēng)了半句話，爭(zhēng)了好多年。第一百三十三條“證券公司的自營(yíng)業(yè)務(wù)必須使用自有資金和依法籌集的資金”。原來是必須使用自有資金。券商做自營(yíng)業(yè)務(wù)光有自有資金是不行的，我們后來加了一句“依法籌集的資金”。你怎么依法，是貸款，還是其它的，《證券法》不作死規(guī)定。這半句解決了很大的問題。
《證券法》還有其它一些新的特點(diǎn)，但總之是為了促進(jìn)市場(chǎng)的發(fā)展，規(guī)范市場(chǎng)的發(fā)展。
《證券法》出臺(tái)的重大意義
《證券法》出臺(tái)以后，有人說《證券法》出臺(tái)是“利空”，股市最近不好與《證券法》出臺(tái)有很大關(guān)系。我們認(rèn)為，股市不好不能說就是《證券法》出臺(tái)的問題。中國(guó)股市不好，關(guān)鍵是上市公司的問題�！蹲C券法》出臺(tái)的意義，首先是它確立了中國(guó)證券市場(chǎng)法律規(guī)范的總體框架。雖然中國(guó)原來有250個(gè)行政法規(guī)，但是卻零零散散，互相矛盾， 權(quán)威性不高，這些都不能從根本上來解決中國(guó)證券市場(chǎng)的問題；第二，《證券法》規(guī)范了市場(chǎng)秩序。我國(guó)的市場(chǎng)秩序是非�；靵y的，所以在這個(gè)法律中規(guī)范了市場(chǎng)的當(dāng)事人，參與人的行為，應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，如果違反了，該怎么處理。在這個(gè)時(shí)候，這種秩序應(yīng)該說是正常和必要的；第三，《證券法》對(duì)發(fā)行、交易以及上市公司，都要求很高的透明度；第四，《證券法》有利于提高上市公司的質(zhì)量，促進(jìn)資產(chǎn)重組并購(gòu)的發(fā)展。《證券法》最大的特點(diǎn)是沒有對(duì)國(guó)家股、法人股作特殊的規(guī)定，誰(shuí)夠條件誰(shuí)上。這對(duì)民營(yíng)企業(yè)、高科技企業(yè)上市是一個(gè)絕對(duì)“利好”；第五，《證券法》促進(jìn)了中國(guó)證券市場(chǎng)的發(fā)展，保護(hù)了投資者的利益。
但是近期市場(chǎng)有一些問題，券商現(xiàn)在也不敢做了，而且有很多已經(jīng)離開市場(chǎng)了，過去一些違規(guī)資金怕出問題，也在撤出。所以市場(chǎng)目前是缺乏資金了。短期也不能用“利空”還是“利多”來看這個(gè)問題。目前存在的一些問題，違規(guī)資金退出市場(chǎng)，實(shí)際上從總體上說，對(duì)市場(chǎng)可能有些影響，但它事實(shí)上恰恰是解決了中國(guó)市場(chǎng)的泡沫過多的問題。今后我們?nèi)绻凑找?guī)范再融資，是可以重新恢復(fù)市場(chǎng)信心的。尤其是通過《證券法》的規(guī)范、上市公司的質(zhì)量提高了，券商更加合法操作了，整個(gè)市場(chǎng)就會(huì)好起來。所以這個(gè)問題不要看得那么嚴(yán)重。有些券商把保證金問題看得很嚴(yán)重，一個(gè)是覺得對(duì)他們不公平，一個(gè)是覺得這樣沒法做了。這樣的理解是錯(cuò)誤的，他們以為保證金今后是讓商業(yè)銀行去用，他們不能用了，實(shí)際不是這么一回事。因?yàn)楝F(xiàn)在所有券商的保證金已經(jīng)都存在商業(yè)銀行了，在《證券法》里強(qiáng)調(diào)一下是對(duì)的，就是說現(xiàn)在我們不能把它挪作他用。今后怎么辦？是不是要成立專門的清算銀行來做？也可能同券商融資機(jī)構(gòu)結(jié)合起來，既能給券商融資，又能給券商清算，但是現(xiàn)在條件還不成熟。如果強(qiáng)行把券商的資金拿來讓別人使用，券商不能用，結(jié)算也不能用，那問題就大了。但是，我們?cè)谟懻摰臅r(shí)候絕沒有這個(gè)意思，現(xiàn)在客戶保證金作為周轉(zhuǎn)結(jié)算還是可以用的，但是不能用它搞房地產(chǎn)，拿別人的錢去搞房地產(chǎn)就叫做挪作他用。對(duì)于《證券法》對(duì)券商的一些限制性條款這些問題值得很好研究，引起足夠的注意。
《證券法》是發(fā)展法、促進(jìn)法、規(guī)范法，《證券法》是中國(guó)證券市場(chǎng)持續(xù)健康有效地運(yùn)作和發(fā)展的根本保障，它必將對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)和國(guó)有企業(yè)的改革產(chǎn)生重大和深遠(yuǎn)的影響，這是一部“功在當(dāng)代，利在長(zhǎng)遠(yuǎn)”的大法。當(dāng)然，應(yīng)指出，立法不等于法制，法制不等于法治。但是，有了《證券法》作為基石的中國(guó)證券市場(chǎng)和中國(guó)金融業(yè)將迎來新的春天。
曹鳳岐
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