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關(guān)于國庫集中收付實現(xiàn)形式的探討
一、集中核算與集中收付的聯(lián)系與區(qū)別（一）集中核算與集中收付的相同之處是：
1.兩者都能形成單一賬戶，把資金直接支付給商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者。
2.兩者都以統(tǒng)管政府財政性收支為前提，都是為加強(qiáng)財政性收支全過程的控制，改變監(jiān)控手段，控制關(guān)口前移。
3.兩者都以所有的財政性資金集中收付為目標(biāo)，有利于形成財政內(nèi)控機(jī)制。
4.兩者都面臨相同的法律問題。目前國內(nèi)法律不支持剝奪單位核算權(quán)，同樣亦不支持剝奪單位財務(wù)管理權(quán)有機(jī)構(gòu)的出納自主權(quán)。
（二）集中核算與集中收付的不同之處。
1.改革的對象不同。
集中核算屬于政府會計領(lǐng)域的改革，改革的對象是行政事業(yè)單位財務(wù)會計管理體制；國庫集中收付屬于政府財政預(yù)算上層建筑的改革，改革的對象是預(yù)算執(zhí)行方式。
2.管理機(jī)制不同。
集中核算把單位的會計、出納都設(shè)立在核算中心，由中心統(tǒng)一行使核算和監(jiān)督職能；國庫集中收付則是把會計設(shè)立在單位，出納設(shè)立在支付中心，通過會計、出納分離來實現(xiàn)監(jiān)督制約。
3.賬戶體系的支撐點不同。
集中核算由核算中心設(shè)立基本賬戶，用于辦理所有核算單位收、支結(jié)算，財政資金從國庫流出后，保存在核算中心，以核算中心為“蓄水池”進(jìn)行二次控制；國庫集中收付實行國庫單一賬戶體系管理，預(yù)算內(nèi)資金在未最終支付前，余額反映在國庫（預(yù)算內(nèi)資金庫外存放為零），以國庫為“閘門”進(jìn)行最終控制。
4.集中收付實現(xiàn)的層次不同。
集中核算是以所有預(yù)算單位的預(yù)算內(nèi)、外資金、其他資金的集中收付的集合來實現(xiàn)政府所有資金的集中收付，即在實現(xiàn)政府財政性資金集中收付的同時，實現(xiàn)預(yù)算單位的集中收付，從而能形成一級政府的資產(chǎn)負(fù)債總表和現(xiàn)金流量表；國庫集中收付是政府宏觀層面實現(xiàn)集中收付，不能同時實現(xiàn)預(yù)算單位的全部資金集中收付。因此，國庫集中收付資金總量小于等于集中核算的資金總量，其一，國庫集中收付不包含預(yù)算單位的其他資金的收支；其二，從單純的集中收付的試點單位的運行來看，預(yù)算外資金仍然是撥到單位預(yù)算外支出專戶上后才發(fā)生支出，存在財政國庫管理機(jī)構(gòu)資金賬戶之外的資金沉淀。
5.運行介質(zhì)不同，總預(yù)算列支方式不同。
集中核算是以資金為運行介質(zhì)，國庫集中收付是以指標(biāo)為運行介質(zhì)，未發(fā)生實際支付時資金不運動；集中核算總預(yù)算以撥款數(shù)為列支依據(jù)，以撥列支，集中收付總預(yù)算以單位的實際支出為支出列支依據(jù)，以支列支。
6.財政內(nèi)控機(jī)制的作用力度不同。
集中核算是將財政內(nèi)部職能部門財務(wù)管理與會計核算分離，目標(biāo)是實現(xiàn)支出的決定與支出的執(zhí)行分離，徹底杜絕暗箱操作和改頭換面，達(dá)到治本作用；集中收付是將財政內(nèi)部資金統(tǒng)管，會計、出納分離，由出納來監(jiān)督、制約會計，只有治標(biāo)功效。
（三）集中核算與集中收付的聯(lián)系與轉(zhuǎn)換。
1.集中核算要將單一賬戶體系的支撐點轉(zhuǎn)移到國庫，通過零余額賬戶或預(yù)算外資金墊支，實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)資金庫外存放為零。
2.集中核算要將運行介質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹笜?biāo)，實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金的指標(biāo)運行；單純的集中收付要取消預(yù)算單位的預(yù)算外支出專戶，實現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外的指標(biāo)運行模式，從形式到內(nèi)容改變預(yù)算內(nèi)外“兩張皮”的問題。
3.國庫集中收付必須實現(xiàn)財政內(nèi)部的核算集中，通過核算集中調(diào)整財政內(nèi)部運行模式，打破目前實際存在的分塊割據(jù)，監(jiān)督制約乏力的局面，形成一級政府的資金中心、財務(wù)信息中心，以提高控制和監(jiān)督的水平。
二、單純的集中收付模式與轉(zhuǎn)換的集中收付模式比較
單純的集中收付由于會計在單位，形式上給單位會計主體未變的感覺，因而推行起來阻力相對較小，能夠滿足集中收付的相關(guān)要求，主要反映在庫款庫外存放為零；指標(biāo)運行；以支列支；把大量繁瑣的憑證、賬簿管理工作置于單位；按支出類別確定不同的支出方式，工資支出、購買支出、項目支出實行財政直接支付，公務(wù)費、業(yè)務(wù)費實行財政授權(quán)支付，零星支出運用小額現(xiàn)金賬戶；操作上重在分月用款計劃和請款制度的規(guī)范。從目前試點單位的情況看，一要解決好預(yù)算外資金支出集中的問題；二要解決授權(quán)支付的約束和適度的自由問題。從試點的情況看，有單位把上億的資金通過授權(quán)支付劃至本單位原賬戶，另一種是所有授權(quán)支付都必須到財政支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)加蓋印鑒，實質(zhì)成了支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)開單、蓋章，是直接支付，預(yù)算單位開單、支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)蓋章，成了授權(quán)支付�？傊�，凡是要支付都得到支付中心來，適度的自由完全喪失。
轉(zhuǎn)換的集中收付由于建立的基礎(chǔ)不同，必須對原有運行方式進(jìn)行改造，改造完成的標(biāo)志至少包括五個方面：
1.以國庫為支撐的單一賬戶體系，預(yù)算內(nèi)資金庫外存放為零。
2.預(yù)算內(nèi)外資金由財政國庫管理部門統(tǒng)一管理，統(tǒng)一調(diào)度。
3.預(yù)算單位會計主體不變（在資金使用權(quán)、財務(wù)開支自主權(quán)不變的前提下，核算體系的構(gòu)架以單位為單元，即保持單位憑證、賬簿自成體系）。
4.指標(biāo)模式，以支列支而不是以撥列支。
5.各項支出直接支付到商品供應(yīng)商。
轉(zhuǎn)換的集中收付由于具有比單純的集中收付更大的財務(wù)信息底層（包含有單位的財務(wù)支出信息），因而能夠為其他各項財政改革提供更大的支持，具體地說：
一是有利于充分運用現(xiàn)代生產(chǎn)力發(fā)展成果，避免重復(fù)勞動，提高辦事效率。由于會計進(jìn)行核算的依據(jù)絕大部分都是出納經(jīng)辦的各項收支憑證，集中收付把出納工作納入財政支付中心，某種意義上基本具備進(jìn)行會計核算的基礎(chǔ)條件，因此，在當(dāng)今電腦廣泛的運用條件下，把業(yè)務(wù)量相對較少的財務(wù)工作通過集中收付再細(xì)分一次，對于省以下行政事業(yè)單位，絕對不能說是進(jìn)步。反過來看，如果沒有電腦在財務(wù)核算方面的成熟技術(shù)，也就沒有集中核算的產(chǎn)生和當(dāng)前如此大的覆蓋面。
二是有利于完善財政自身機(jī)能，建立自我約束機(jī)制。財政內(nèi)部的集中核算，必然帶來財政管理方式的變革，它的實質(zhì)是財務(wù)管理與會計核算分離，支出的決定與支出的執(zhí)行分離。用會計核算制約財務(wù)管理，支出的執(zhí)行監(jiān)督支出的決定，必然形成全體財政干部參與包括財政工作的各個方面，資金運行全過程的控制機(jī)制（即：“全員、全面、全程”的“三全”監(jiān)督制約內(nèi)控機(jī)制）。
三是有利于政府收支分類的改革，為政府收支分類改革提供載體。轉(zhuǎn)換的集中收付能夠同時滿足政府收支分類改革的三大主體：部門分類，功能分類，經(jīng)濟(jì)分類。在具體實踐中，沙市在財政部信息中心的支持下，開發(fā)的以沙市運行模式為基礎(chǔ)的國庫集中收付管理信息系統(tǒng)就是按這個思路設(shè)計的。整個系統(tǒng)的底層是一個三維的表空間（如下圖）。
附圖
OX軸：部門分類軸；OY軸：功能分類軸；
OZ軸：經(jīng)濟(jì)分類軸（目前是會計科目）
這三根軸加原點構(gòu)成一個三維的表空間。XOY表空間反映部門與功能分類的關(guān)系，從OY軸向X方向，反映各功能分類歸屬哪些部門；從OX軸向Y方向，反映某些部門收支分屬那些功能，形成總預(yù)算收支明細(xì)賬。XOZ表空間反映部門與經(jīng)濟(jì)分類的關(guān)系，從OZ軸向X方向，反映各經(jīng)濟(jì)分類歸屬哪些部門，形成支持中心總分類賬；從OX軸向Z方向，反映
某些部門分屬哪些經(jīng)濟(jì)分類，形成單位財務(wù)收支明細(xì)賬（目前是會計科目一旦經(jīng)濟(jì)分類正式出臺，在OZ軸會計科目之上再加一級，經(jīng)濟(jì)分類就得以體現(xiàn)了）。YOZ表空間反映的是功能分類與經(jīng)濟(jì)分類的對應(yīng)關(guān)系，為預(yù)算執(zhí)行分析提供強(qiáng)大的技術(shù)支持。
特別需要指出的是，支付中心從形式上看處于原點，從本質(zhì)上看支付中心就是X、Y、Z三軸無限延長而構(gòu)成的表空間。
四是有利于預(yù)算評價體系的建立，形成財政自身完善的機(jī)能。
預(yù)算評價，實質(zhì)是財政運行自身優(yōu)化的內(nèi)在機(jī)能。它的形成與實施，實質(zhì)是拓展了財政工作領(lǐng)域，是中國財政運行從單擺式重復(fù)演變?yōu)槿叩难h(huán)，即編制預(yù)算、執(zhí)行預(yù)算、評價預(yù)算，通過評價預(yù)算再指導(dǎo)編制預(yù)算，再執(zhí)行預(yù)算，再評價預(yù)算，再指導(dǎo)編制預(yù)算……，使財政運行在三者循環(huán)之中實現(xiàn)自身否定之否定，形成螺旋式上升的運行態(tài)勢，提升我國財政運行水平。
但是由于會計處理是一個人為的過程，相同的經(jīng)濟(jì)事項不同的財務(wù)人員會有不同的財務(wù)理解。如買一包香煙，有的會計人員把它做成招待費，有的會計人員把它做成業(yè)務(wù)費，還有的會計人員把它做成會議費。三種處理應(yīng)該說都沒有錯，各個單位的會計按不同的財務(wù)理解做成的會計資料本身就不可比，如果把這些資料擺在一起分析比較，本身就沒有可比性，因此分析沒有意義。如果實行轉(zhuǎn)換的集中收付，各個單位財務(wù)處理集中在少數(shù)幾個會計人員手中，哪怕是會計人員把會計處理做錯了，但他錯在一個方向因而具有可比性。因此，轉(zhuǎn)換的集中收付是預(yù)算評價能夠?qū)嵤┑慕M織基礎(chǔ)，它有助于預(yù)算評價取得正確的結(jié)論。
此外還有利于促進(jìn)公共財政體系盡快建立，為政府采購夯實基礎(chǔ)，為會計管理改革提供便利，為政府會計實行權(quán)責(zé)發(fā)生制創(chuàng)造條件等。
三、集中核算向國庫集中收付的轉(zhuǎn)換
這里主要結(jié)合沙市的轉(zhuǎn)換加以說明。
1995年元月核算中心在單位資金使用權(quán)、財務(wù)開支自主權(quán)不變的前提下，保存單位基本會計單元的條件下開始運轉(zhuǎn)，這時運行的基本特征是直接支付；各單位沒有銀行賬戶，在中心內(nèi)配發(fā)內(nèi)部賬戶，形成單一賬戶；政府在核算中心形成“蓄水池”，實施二次調(diào)節(jié)，解決財政運行中資金調(diào)度困難。
1997年6月按照財務(wù)管理與會計核算分離的指導(dǎo)思想，在集中資金之后，集中核算用一整套工作流程控制財政資金的分配、付出和評審，形成內(nèi)部牽制和控制制度，同時取消各科室財務(wù)開支權(quán)，從運行機(jī)制上形成全局一盤棋。
1999年6月按照國庫集中收付的思想，調(diào)整內(nèi)部科室職能分工，以國庫為支撐，改造原來的單一賬戶體系，全部財政供養(yǎng)人員納入工資統(tǒng)發(fā)直達(dá)個人賬戶，把社保基金、糧食風(fēng)險基金納入單一賬戶體系，同時開始部門預(yù)算編制研究。
2000年正式把全部單位納入部門預(yù)算范疇，正式編制部門預(yù)算。
2001年在部門預(yù)算正式通過前提下，切換運行方式，改資金運行方式為指標(biāo)運行方式，同時總預(yù)算實行以支列支。在具體操作上，把人員經(jīng)費、公用經(jīng)費在指標(biāo)庫內(nèi)按時間均衡自動下達(dá)，專項經(jīng)費按進(jìn)度支付，即既考慮項目的實施進(jìn)度（由業(yè)務(wù)科室負(fù)責(zé)），又考慮收入的總進(jìn)度是否能保證安排專項支出后，人員經(jīng)費、公用經(jīng)費不出缺口（由國庫科負(fù)責(zé)），這樣極大地簡化了請款程序，方便單位在保證運轉(zhuǎn)正常的前提下靈活用款。建立局域網(wǎng)，各科室在自己的范圍內(nèi)查閱各單位指標(biāo)執(zhí)行情況，設(shè)立遠(yuǎn)程查詢系統(tǒng)，各單位在自己的微機(jī)上查閱財務(wù)狀況和指標(biāo)執(zhí)行情況，完善全局基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，把文檔、供養(yǎng)人員詳情、各單位資產(chǎn)、車輛消耗、農(nóng)民耕地到戶狀況置于局域網(wǎng)中，實現(xiàn)全局信息資源共享。（具體轉(zhuǎn)換歷程見下表）
沙市集中核算向集中收付轉(zhuǎn)換歷程
時間 1995年元月 1997年六月 1999年六月
①黨政機(jī)關(guān) ②財政內(nèi)部 �、蹏鴰�
步驟 集中核算 集中核算 集中收付
改造核算 改造財政 規(guī)范政府
目標(biāo) 單位財務(wù)管理 內(nèi)部管理方式 理財行為
部門財務(wù)管理 財政管理 政府理財
結(jié)果 方式的細(xì)化 方式的細(xì)化 行為的細(xì)化
成效 變事后控制 支出決定與支出 政府理財水平提
為事前控制 執(zhí)行分離，形成財 高，解決資金調(diào)
政內(nèi)控機(jī)制 度及財力困難
中心 政府理財
性質(zhì) 代辦機(jī)構(gòu) 管理機(jī)構(gòu) 執(zhí)行機(jī)構(gòu)
四、建議——幾種可供選擇的方案
1.所有實行國庫集中支付改革的財政機(jī)關(guān)實行內(nèi)部集中核算，保證對外推行時運行流暢。
2.省、省會城市和大城市，本級采取單純的集中支付形式，但在主管部門（有二級以上預(yù)算層次的）實行集中核算，這樣既可以減少財政支付中心要面對二、三級預(yù)算單位的業(yè)務(wù)量，同時可大幅度減少零余額賬戶的設(shè)置，減少對賬工作量，又可以在規(guī)范的基礎(chǔ)上形成預(yù)算評價的基礎(chǔ)。如設(shè)置省委行管局、省政府行管局、交通廳、水利廳、教育廳、科技廳、公安廳等核算中心，財政對其工資支出、購買支出、項目支出實行直接支付，對辦公經(jīng)費實行授權(quán)支付，既可以保證指標(biāo)銜接，又可以利用主管部門加強(qiáng)財務(wù)管理，減少零余額賬戶設(shè)置數(shù)量。開通遠(yuǎn)程請款方式后，極大地提高效率，核算規(guī)范后實施聯(lián)網(wǎng)，為財政各項改革提供信息支持。
3.對縣及基本支出占到本級支出70%以上的地級市，推行轉(zhuǎn)換的集中收付。一方面這類地方地域范圍不大，按均衡布點方式增設(shè)幾個報賬點，實行遠(yuǎn)程聯(lián)網(wǎng)，相當(dāng)于把柜臺擺在各單位門口，有推行的客觀條件；另一方面，這類地方集中收付控制的重點仍在基本支出上，基本目標(biāo)是在保工資，保運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上求發(fā)展，有推行轉(zhuǎn)換的集中收付方式的客觀要求，同時各單位業(yè)務(wù)量不大，層次簡化，有推行的可能。
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