獨立規(guī)制:含義、實踐及中國的選擇

網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)指需要基礎設施網(wǎng)絡來向用戶傳輸物品或服務的產(chǎn)業(yè),包括電信、電力、燃氣、自來水、鐵路、航空等行業(yè)。大多數(shù)發(fā)達國家都設立獨立規(guī)制機構(gòu)對這些行業(yè)實施規(guī)制,該思想對我國的網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)的改革產(chǎn)生了一定的影響,需要深入研究�！　∫�、網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)需要實施政府規(guī)制
　　網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)的特點是產(chǎn)業(yè)中存在自然壟斷環(huán)節(jié),一般來說,基礎設施網(wǎng)絡具有自然壟斷特性,產(chǎn)業(yè)上游或下游利用基礎設施網(wǎng)絡開展的業(yè)務具有潛在競爭特性,如表1。

表1　　網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)的特性

資料來源:OECD。
　　競爭優(yōu)于規(guī)制,世界各國網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)改革的目標都是在具有潛在競爭特性的環(huán)節(jié)引入競爭。自然壟斷環(huán)節(jié)由于難以引入實質(zhì)性的競爭,政府一般實施必要的規(guī)制,以達到兩個目的:一是提高社會福利,減少壟斷的弊端。二是防止基礎設施網(wǎng)絡的所有者將壟斷延伸到競爭性環(huán)節(jié)。
　　二、獨立規(guī)制的發(fā)展背景
　　過去20年中,大多數(shù)發(fā)達國家和少量發(fā)展中國家在網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)的規(guī)制中采取了獨立規(guī)制的模式。所謂“獨立”,指規(guī)制機構(gòu)既與被規(guī)制企業(yè)、消費者等利益相關(guān)者保持一定的距離,又與政府行政部門保持一定的距離。
　　網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)的私有化和開放浪潮是獨立規(guī)制的直接動因。80年代以前,大多數(shù)國家解決網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)“市場失靈”的方法是國有化,少數(shù)國家采取私人擁有加政府規(guī)制的模式。由于規(guī)模經(jīng)濟和范圍經(jīng)濟特性,行業(yè)內(nèi)企業(yè)一般采取一體化的經(jīng)營模式。過去20年中,實踐和理論研究使越來越多的政府認識到過去模式的缺陷和產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競爭的重要意義,并引發(fā)了全球范圍的私有化和產(chǎn)業(yè)開放改革。許多國家的政府全部或部分退出了網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè),對產(chǎn)業(yè)進行重組(包括對一體化的企業(yè)進行結(jié)構(gòu)上或財務上的縱向分離),對規(guī)制進行改革,鼓勵私有企業(yè)進行投資。在此背景下,建立獨立的規(guī)制機構(gòu)成為多數(shù)國家的選擇。
　　建立獨立規(guī)制機構(gòu)的理論基礎是“規(guī)制俘虜”(Regula?tionCapture)和“規(guī)制勒索”(Hold-upProblem)。“規(guī)制俘虜”理論認為,傳統(tǒng)的規(guī)制理論的基本前提假設即規(guī)制者以社會利益最大化為目標是不能成立的。該理論強調(diào)規(guī)制者存在尋求經(jīng)濟利益或政治利益的動機,相關(guān)利益集團在決策過程中會積極活動以形成對自己有利的決定,由此可能出現(xiàn)規(guī)制者被利益集團俘虜?shù)默F(xiàn)象。有關(guān)學者的研究表明,規(guī)制改革前發(fā)達國家廣泛存在規(guī)制俘虜現(xiàn)象。如Laf?font和Tirole于1993年的研究證明,美國在規(guī)制改革前在公路貨運、電信、航空等行業(yè)存在規(guī)制俘虜問題�！耙�(guī)制勒索”理論認為,網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)的基礎設施投資金額巨大,回收期長,投資具有沉淀性,一旦投資完成,投資者處于非常被動的地位,規(guī)制者有可能在利益集團的壓力下對被規(guī)制企業(yè)進行擠壓,例如政府為爭取選票而降低服務價格。投資者在投資前也會認識到這一點,從而導致投資不足或提高投資成本。這些理論都支持建立獨立的規(guī)制機構(gòu)。
　　實踐中,政府部門直接參與規(guī)制面臨利益沖突。首先,政府與私有化或部分私有化的主導企業(yè)存在千絲萬縷的利益關(guān)系,主導企業(yè)常常受到政府的照顧,特別是在企業(yè)出現(xiàn)危機的時候。第二,網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)的服務價格是高度政治敏感的,價格可能成為政治交易的工具。這些都與政府鼓勵私人投資和引入市場競爭的目標相沖突。
　　經(jīng)濟一體化也是推動獨立規(guī)制的重要力量。歐盟和OECD等組織積極推動規(guī)制改革,建立獨立規(guī)制機構(gòu)有利于貿(mào)易和投資自由化。
　　三、獨立規(guī)制的實踐
　　在獨立規(guī)制的實踐中,各國模式的基本特征相同,但是受到本國的政治、經(jīng)濟、文化和傳統(tǒng)的影響,也存在一定的差別。
　　(一)獨立規(guī)制的基本特征
　　設立獨立規(guī)制機構(gòu)有兩個出發(fā)點:一是減少外部干預,二是建立專業(yè)技能。二者互相促進。
　　根據(jù)OECD關(guān)于規(guī)制改革的報告,規(guī)制機構(gòu)的獨立性應包括以下6個要素:①法律對規(guī)制機構(gòu)授權(quán);②規(guī)制機構(gòu)在機構(gòu)設置上獨立于行政部門,實行自治管理;③規(guī)制者由多方任命(如政府與議會共同任命);④規(guī)制者實行固定任期;⑤建立職業(yè)標準和有吸引力的薪酬標準;⑥設立穩(wěn)定的經(jīng)費來源(如通過行業(yè)收費,而不是政府預算撥款)。發(fā)達國家的獨立規(guī)制一般都基本包括了以上特點。
　　獨立規(guī)制的基本含義是設立相對獨立的規(guī)制機構(gòu),實踐中往往還要建立相關(guān)的機制,包括程序、監(jiān)督制衡等。
　　(二)與內(nèi)閣部門的關(guān)系
　　1.與行業(yè)政策部門的關(guān)系。行業(yè)政策部門是負責行業(yè)發(fā)展的內(nèi)閣機構(gòu)。二者關(guān)系的基本原則是:內(nèi)閣部門負責政策,獨立規(guī)制機構(gòu)負責規(guī)制。世界銀行的SmithWarrick的研究指出,實踐中職責劃分主要有四點考慮:①政治決策還是技術(shù)決策。如稅收和補貼相關(guān)的決策屬于內(nèi)閣部門,價格管理在定價方式確定的情況下定期的資費調(diào)整職能屬于規(guī)制部門;②職責是否沖突;如產(chǎn)業(yè)促進政策可能與獨立規(guī)制相沖突;③專業(yè)技能是否匹配;④內(nèi)閣部門對規(guī)制機構(gòu)的信心。
　　關(guān)于內(nèi)閣政策部門的職能,存在共識的包括:公共投資、私有化改革、稅收、補貼、產(chǎn)業(yè)重組、政府間關(guān)系等。關(guān)于執(zhí)照頒發(fā)則存在不同看法。如果法律對執(zhí)照頒發(fā)的標準和程序有明確規(guī)定,適于將執(zhí)行職能交給規(guī)制機構(gòu)。
　　關(guān)于獨立規(guī)制機構(gòu)的職能,存在共識的包括:資費規(guī)則調(diào)整、標準細化、政策法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督、爭端解決、違規(guī)處罰。但是取消執(zhí)照的處罰權(quán)一般由內(nèi)閣決策。
　　2.與其它內(nèi)閣部門的關(guān)系。獨立規(guī)制的范圍一般限定于與自然壟斷或準自然壟斷相關(guān)問題。由于網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)涉及到安全、環(huán)保和反托拉斯等問題,規(guī)制機構(gòu)往往與相關(guān)機構(gòu)存在合作關(guān)系。
　　(三)管轄模式
　　各國獨立規(guī)制的管轄模式主要有三種:一是單行業(yè)模式,即在電力、燃氣、電信、供水等每個行業(yè)單獨建立規(guī)制機構(gòu),如英國;二是部門綜合模式,即將相關(guān)的行業(yè)綜合到一個部門中,如按能源、交通分別設立規(guī)制機構(gòu)。加拿大、哥倫比亞等國是該模式;三是跨部門模式,即建立跨部門的規(guī)制機構(gòu),如美國各州的公用事業(yè)委員會。
　　單行業(yè)與多行業(yè)模式各有所長。單行業(yè)規(guī)制的優(yōu)點包括:發(fā)展專業(yè)技能;減少信息不對稱;不同行業(yè)規(guī)制機構(gòu)可以互相參照競爭;減少系統(tǒng)性風險即“所有雞蛋放在一個籃子”的風險;有利于規(guī)制的多樣性和試驗。多行業(yè)模式的優(yōu)點包括:共享資源;跨行業(yè)學習;減少規(guī)制俘虜?shù)娘L險;減少經(jīng)濟扭曲;應對行業(yè)邊界模糊和業(yè)務融合的趨勢。
　　(四)機構(gòu)與資源
　　1.決策者數(shù)量。一些國家采取集體決策機制,一般是設立3～5人的委員會,如美國FCC。一些國家采用首長負責制,如英國的Oftel。
　　2.人力資源。專業(yè)人才是獨立規(guī)制的重要基礎,故各國的規(guī)制機構(gòu)一般采取了比較靈活的薪酬制度,以吸引優(yōu)秀人才。
　　規(guī)制機構(gòu)的人數(shù)因職能而設定。美國的獨立規(guī)制機構(gòu)人數(shù)少的只有30多人,多的超過1000人,如聯(lián)邦能源規(guī)制委員會。各國一般都遵循機構(gòu)精簡的原則。為保持機構(gòu)的精干,常常將部分技術(shù)性較強或臨時性的任務外包給咨詢機構(gòu)或私人公司,但是規(guī)制部門一定要掌握控制權(quán)。
　　3.資金。大多數(shù)國家獨立規(guī)制機構(gòu)的資金來源與政府行政部門不同。一般采取從行業(yè)征收的方式,主要是向企業(yè)征收或者收取執(zhí)照費,允許它們將這些費用轉(zhuǎn)嫁到消費者的服務價格上。
　　為防止規(guī)

制機構(gòu)過度收費,一般在設立規(guī)制機構(gòu)的法律中也同時設定收費上限,常常是規(guī)定為不超過行業(yè)收入的一定比例。如阿根廷和秘魯為電信行業(yè)規(guī)定的上限為0.5%,哥倫比亞為能源行業(yè)規(guī)定的上限為1%。收費要與預算一致,并納入國庫,不能直接用于支出。除了上限以外,議會每年要審議和批準規(guī)制機構(gòu)的實際預算。
　　(五)決策權(quán)與決策程序
　　1.決策空間。規(guī)制機構(gòu)的決策空間過大可能會增加投資的不確定性,各國對該問題存在不同的做法。一個極端的例子是美國,法律賦予規(guī)制機構(gòu)較多的決策權(quán)。法律對于規(guī)制者的權(quán)力通常只給出原則性的限制,如符合公眾利益,價格公正合理等。另一種極端的例子是制定詳細的法規(guī),對未來可能發(fā)生的情景進行預測和安排,盡可能減少規(guī)制機構(gòu)的決策空間,以防止規(guī)制機構(gòu)濫用權(quán)力,減少投資者的風險。大多數(shù)國家采用折中方式。關(guān)鍵性的政策和原則由法律規(guī)定,同時賦予規(guī)制機構(gòu)一定的決策權(quán)。另外,不同行業(yè)適于采取不同政策,對技術(shù)進步快的電信業(yè)一般賦予規(guī)制機構(gòu)較多的決策權(quán)。
　　2.決策程序。各國在設立獨立的規(guī)制機構(gòu)的同時,一般還對其決策程序作出規(guī)定。決策程序一般包括三個基本要素:一是在決策過程中為利益相關(guān)者提供發(fā)表意見的機會;二是公布決策內(nèi)容以及詳細的理由;三是為受屈方提供申訴的渠道。
　　(六)監(jiān)督與制衡
　　由于規(guī)制機構(gòu)的獨立性,其監(jiān)督制衡既是困難的,又是絕對必要的。其目的有二:一是防止規(guī)制機構(gòu)的腐敗,二是防止官僚主義和低效率。
　　各國一般都設立有效的監(jiān)督與制衡機制。首先是法律規(guī)定了規(guī)制決策的公開透明性,即決策的過程、理由和結(jié)果要公開。有些決策還要經(jīng)過專家機構(gòu)咨詢,讓公眾充分了解可能的后果。第二是建立申訴的渠道。申訴受理機構(gòu)一般是獨立機構(gòu)。大多數(shù)國家的申訴直接由法院受理。少數(shù)國家還設立了中間機構(gòu),以便在法院受理前提供專業(yè)化的和快速的解決機會,如英國的反壟斷機構(gòu)。申訴的理由一般只限于事實認定錯誤或法規(guī)應用不當。受理機構(gòu)不能重新考慮決策的法律基礎,也不能以自己的方案替代規(guī)制機構(gòu)的決策。第三是議會監(jiān)督。有些國家議會要聽取職責匯報,還要審查規(guī)制預算。另外,規(guī)制機構(gòu)還要定期接受外部的審計。
　　四、對獨立規(guī)制的評價
　　獨立規(guī)制并不能完全解決“規(guī)制俘虜”問題。建立獨立規(guī)制機構(gòu)可以割斷規(guī)制機構(gòu)與政治力量的關(guān)系,因此減少了政治立場影響規(guī)制的因素,也減少了產(chǎn)業(yè)界或消費者集團通過游說政府影響規(guī)制的因素。但是,利益集團仍可以直接對規(guī)制機構(gòu)產(chǎn)生影響,例如許多發(fā)達國家存在的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象,即規(guī)制者離職參加被規(guī)制的公司。
　　對于設立獨立規(guī)制機構(gòu)的意義也存在不同看法。一些學者認為,是否設立獨立規(guī)制機構(gòu)并不重要,重要的是法規(guī)和決策程序。包括法規(guī)是否完備、決策是否公開透明、監(jiān)督和制衡機制是否健全等。
　　有人認為發(fā)展中國家不具備建立獨立規(guī)制機構(gòu)的條件。一些學者指出,發(fā)展中國家法治不完善,權(quán)力缺乏制衡,存在廣泛的腐敗現(xiàn)象,專業(yè)技能嚴重不足,獨立規(guī)制的作用可能微乎其微。也有學者倡議發(fā)展中國家設立獨立規(guī)制機構(gòu),如世界銀行的SmithWarrick,他認為獨立的規(guī)制機構(gòu)是相對較好的制度安排,但他也承認發(fā)展中國家的特殊性,需要逐步過渡。
　　五、中國的網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)改革與獨立規(guī)制
　　(一)產(chǎn)業(yè)改革現(xiàn)狀
　　中國的網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)發(fā)展于計劃經(jīng)濟體制,市場化改革更加艱巨�？傮w上看,當前的市場化改革和產(chǎn)業(yè)開放還處于初級階段。中國的改革包括多項內(nèi)容:政企分離與政資分離改革、產(chǎn)業(yè)重組改革、產(chǎn)權(quán)改革、產(chǎn)業(yè)開放、規(guī)制改革等。改革進展較快的是電信產(chǎn)業(yè),其它產(chǎn)業(yè)進展緩慢。
　　政企分離與政資分離改革是改革的第一步。政企分離與政資分離改革將政府主管部門與企業(yè)分離,政府主管部門不再直接參與企業(yè)的經(jīng)營管理,企業(yè)的所有者職能由政府相關(guān)部門行使。除鐵路產(chǎn)業(yè)以外,其它產(chǎn)業(yè)已經(jīng)完成該改革。產(chǎn)業(yè)重組改革的目標是將一體化經(jīng)營的企業(yè)按照產(chǎn)業(yè)特性進行重組,為引入競爭和實施規(guī)制創(chuàng)造條件。電信業(yè)已經(jīng)經(jīng)過三次產(chǎn)業(yè)重組,電力、航空等產(chǎn)業(yè)的重組正在進行中。產(chǎn)權(quán)改革要改變產(chǎn)業(yè)主導企業(yè)的國有獨資的所有制結(jié)構(gòu),通過股權(quán)多元化改善企業(yè)的公司治理,同時增加企業(yè)的資本實力。產(chǎn)權(quán)改革常通過改制上市實現(xiàn),如電信企業(yè)的重組改制上市。產(chǎn)業(yè)開放包括兩個方面,一是對國內(nèi)的資本包括民營資本的開放,二是對外開放。對內(nèi)開放一般沒有明確的政策性限制,但是在市場重組和規(guī)制改革不完善的情況下,外部資本無法進入。部分產(chǎn)業(yè)在加入WTO后承諾了分階段部分開放的時間表,如電信。部分產(chǎn)業(yè)對外資沒有特殊限制。
　　產(chǎn)業(yè)改革的目標是引入競爭。引入競爭的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)重組和合理規(guī)制。產(chǎn)業(yè)重組的目標是將壟斷環(huán)節(jié)和非壟斷性環(huán)節(jié)分離,并在此基礎上建立合理的規(guī)制體系。目前我國大多數(shù)網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)重組還沒有完成,規(guī)制體系的建立也還有很長的路要走。

表2　　網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)改革進展

資料來源:作者整理。
　　(二)建立適合中國國情的規(guī)制體系
　　獨立規(guī)制是一種相對較好的制度安排,因此引起了國內(nèi)的廣泛關(guān)注。需要指出的是,借鑒者必須全面考慮該制度安排的得失,特別是要分析該制度安排的一些前提條件。為此,制度借鑒必須考慮以下三點:
　　全面認識獨立規(guī)制的基本條件。設立獨立規(guī)制機構(gòu)的前提條件之一是法律基礎。只有通過法律授權(quán),獨立規(guī)制機構(gòu)才能真正獨立于行政部門,才能獲得必要的權(quán)力和資源。我國目前還沒有相關(guān)的法律。條件之二是建立必要的監(jiān)督和制衡機制。規(guī)制機構(gòu)獨立于政府后,如果沒有強大的監(jiān)督和制衡機制,不僅不能解決“規(guī)制俘虜”問題,還可能成為腐敗的溫床。在當前的條件下,法院尚缺乏監(jiān)督的經(jīng)驗和能力。相比之下,政府的政策部門倒具有較豐富的專業(yè)知識。條件之三是特殊的人事制度。該條件目前也很難滿足。
　　正確地認識獨立規(guī)制機構(gòu)的作用。獨立的規(guī)制機構(gòu)的最本質(zhì)特點是割斷規(guī)制機構(gòu)與行政部門的聯(lián)系。該制度可以減少政府的直接干預,但是并不能解決合理規(guī)制問題。真正發(fā)揮實質(zhì)作用的還是規(guī)制機構(gòu)和規(guī)制活動本身的制度安排,包括完善的法規(guī)體系、充分的專業(yè)技能、公開透明的程序、監(jiān)督制衡機制等�？梢哉f,后者才是真正關(guān)鍵的因素,前者只是創(chuàng)造有利條件。另外,獨立規(guī)制在減少行政部門不合理干預的同時,也減少了行政部門的監(jiān)督作用和合理協(xié)調(diào)能力。
　　結(jié)合中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件和環(huán)境。在中國加入WTO之后,產(chǎn)業(yè)對外開放程度大大提高。由于中國企業(yè)實力與國外跨國公司存在較大差距,完全獨立的規(guī)制可能會使政府失去保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受過分沖擊的手段。獨立規(guī)制不能成為外資在中國形成新的市場壟斷的工具,特別是在中國缺乏反壟斷法的背景下。在某些行業(yè),政府部門可能還要利用帶有一定傾向性的“合法”手段為國內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造發(fā)展的機會。
　　隨著中國網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)改革步伐的加快,規(guī)制問題的重要性日益凸現(xiàn)出來。民航、電力產(chǎn)業(yè)正在重組之中,鐵路和城市公用事業(yè)的改革也已經(jīng)提上了議事日程。一般產(chǎn)業(yè)重組的同時往往也同時進行規(guī)制改革。二者都是產(chǎn)業(yè)競爭的必要條件。“規(guī)制俘虜”和“規(guī)制勒索”問題也是中國網(wǎng)絡型產(chǎn)業(yè)規(guī)制必須考慮的重要問題,國外的實踐為我們提供了寶貴的經(jīng)驗。考慮到中國的具體情況,中國的行業(yè)規(guī)制短期內(nèi)不具備建立發(fā)達國家的獨立

規(guī)制體制的條件。但是,發(fā)達國家的獨立規(guī)制體系中有許多內(nèi)容仍然值得我們學習和借鑒。中國的行業(yè)規(guī)制應考慮以下幾點:
　　在行政框架內(nèi)建立相對獨立的規(guī)制機構(gòu)。行政部門內(nèi)設規(guī)制機構(gòu),實現(xiàn)政策、規(guī)制相對分離。這是中國政治體制特點的要求,同時也有利于行政部門進行產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)。
　　以法規(guī)為基礎建立規(guī)制體系。立法是基礎,在立法滯后的情況下,可以先設立行政性條例。法規(guī)要對規(guī)制機構(gòu)的權(quán)力、資源、責任、程序、重要原則作出規(guī)定。法規(guī)有助于增強規(guī)制機構(gòu)的獨立性,減少規(guī)制隨意性。
　　賦予規(guī)制機構(gòu)必要的權(quán)力和資源。與職責相一致的權(quán)力和資源是規(guī)制機構(gòu)實行獨立規(guī)制的基本條件。
　　建立公開透明的決策程序。國外經(jīng)驗值得學習,決策部門應該在決策過程中為利益相關(guān)者提供發(fā)表意見的機會,公開公布決策結(jié)果以及詳細的理由,并為受屈方提供申訴的渠道。重要的決策還要經(jīng)過專家咨詢,讓有關(guān)各方充分了解決策帶來的后果。
　　建立必要的制衡機制。規(guī)制機構(gòu)適宜設在政策主管部門之下,由政策主管部門對規(guī)制機構(gòu)實現(xiàn)監(jiān)督制衡。二者之間的職能劃分和制衡機制的設計必須科學合理。
　　由于各個產(chǎn)業(yè)的改革背景差別較大,利益關(guān)系錯綜復雜,各個產(chǎn)業(yè)的規(guī)制體系的設計應該具體情況具體分析。

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