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中國國債規(guī)模：現(xiàn)狀、趨勢及對策

時(shí)間：2023-02-21 19:26:21 財(cái)政學(xué)論文我要投稿

中國國債規(guī)模：現(xiàn)狀、趨勢及對策推薦度：
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內(nèi)容提要：本文認(rèn)為自1981年我國發(fā)行國債以來，國債規(guī)模日趨增大。它的變化出現(xiàn)了3個(gè)明顯的階段性特征。本文認(rèn)為“九五”時(shí)期國債的理論規(guī)模保持在2200億元到2800億元是可行的。文章在對中國國債規(guī)模進(jìn)行分析以后得出了一個(gè)看似矛盾的結(jié)論：從財(cái)政收支角度看，我國的財(cái)政債務(wù)規(guī)模已明顯偏大，沒有進(jìn)一步拓展的余力；但從國民經(jīng)濟(jì)的大范圍看，繼續(xù)擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模的潛力卻十分可觀。認(rèn)為矛盾的根源在于“兩個(gè)比重”過低，解決這個(gè)矛盾的關(guān)鍵是“振興財(cái)政”。

　　本文擬對中國的國債規(guī)模及其發(fā)展趨勢進(jìn)行實(shí)證分析，闡釋我們的觀點(diǎn)與看法，并提出相關(guān)的政策建議。

一、中國國債規(guī)模的實(shí)證分析

（一）17年來中國國債的規(guī)模及階段性特征

　　我國從1981年恢復(fù)發(fā)行國債到1996年底，累積發(fā)行國債近6000億元，到1996年底，國債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國債發(fā)行額增長率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元。另外，值得注意的是，我國國債規(guī)模的變化還表現(xiàn)出明顯的階段性、階梯式上升的特征。

表１不同時(shí)期國債發(fā)行情況單位：億元

資料來源：（1）根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1997）》第256頁數(shù)據(jù)計(jì)算。

（2）國家計(jì)委課題組，1996：《“九五”時(shí)期國債總量調(diào)控與提高國債資金使用效益分析》，《經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展》第4期。

　　從表1可以看出，改革開放以來，我國國債發(fā)行規(guī)模的變化經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是1981-1990年，年均發(fā)行額僅為39.5億元，占同期財(cái)政收入規(guī)模很小。第二階段是1991-1993年，從1991年起發(fā)行規(guī)模第一次躍上了200億元的臺(tái)階，年均發(fā)行額大體在303.1億元左右。前13年的發(fā)行總量為1304億元。應(yīng)該說，這一時(shí)期的國債總量問題并不突出。第三階段是1994-1996年，1994年國債的發(fā)行額首次突破了1000億元大關(guān)，實(shí)際發(fā)行額達(dá)1028.6億元，比上年的395.6億元?jiǎng)≡隽?60％。1995年發(fā)行規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，突破了1500億元，1996年更是達(dá)到1847.7億元，又比上年增長近30％。由于一年期以內(nèi)（不含一年期）的短期國債需在當(dāng)年償還，而不計(jì)入當(dāng)年發(fā)行規(guī)模，因此，實(shí)際發(fā)行額還不止這個(gè)數(shù)。進(jìn)入90年代以來，國債的發(fā)行規(guī)模幾乎呈幾何級(jí)數(shù)增長，遠(yuǎn)高于同期財(cái)政收入年均增長速度和GDP的年均增長速度。

　　我國國債發(fā)行規(guī)模進(jìn)入90年代以來迅猛增長的主要背景，在于自80年代初就確定了以“放權(quán)讓利”為主線的改革思路，致使“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入占GDP的比重、中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重）迅速下降。與此同時(shí)，國家財(cái)政的職能范圍又沒有得到及時(shí)調(diào)整，國家的財(cái)政支出特別是中央財(cái)政支出居高不下，財(cái)政赤字不斷增加，加之金融市場還不發(fā)達(dá)，國債的籌資成本長期偏高，國債的發(fā)行規(guī)模迅猛增長就在所難免。至于國債發(fā)行規(guī)模階梯式上升的具體原因，則在于彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段的根本轉(zhuǎn)變。1981-1987年以前這個(gè)期間，彌補(bǔ)財(cái)政赤字的手段除發(fā)行國債以外，主要是由財(cái)政向銀行透支。1987年國務(wù)院作出了財(cái)政不得向中央銀行透支的明確規(guī)定。因此，從1991年開始，為了彌補(bǔ)日益增加的財(cái)政赤字，國債的發(fā)行規(guī)模躍上了一個(gè)新臺(tái)階，首次接近200億元大關(guān)。1994年為了支持財(cái)政金融體制改革，理順財(cái)政銀行關(guān)系，我國正式確定了財(cái)政赤字不得向銀行透支或不得用銀行的借款來彌補(bǔ)的制度，至此，發(fā)行國債就成了彌補(bǔ)財(cái)政赤字和債務(wù)還本付息的唯一手段，從而導(dǎo)致了政府舉借國債的第二次飚升，年度國債發(fā)行額首次突破了千億元大關(guān)。

（二）衡量國債規(guī)模的主要指標(biāo)及其評價(jià)

　　上面在描述我國國債規(guī)模的演變時(shí)，我國使用的是絕對數(shù)。實(shí)際上，衡量國債規(guī)模時(shí)，相對指標(biāo)更具普通意義。從世界各國國債管理的經(jīng)驗(yàn)來看，有這樣幾組較為通行的衡量國債適度規(guī)模的參考指標(biāo)：

１．債務(wù)依存度。它是指當(dāng)年的債務(wù)收入與財(cái)政支出的比例關(guān)系。其計(jì)算公式是：債務(wù)依存度＝（當(dāng)年債務(wù)收入額÷當(dāng)年財(cái)政支出額）×100％。在中國，這一指標(biāo)的計(jì)算有兩種不同的口徑：一是用當(dāng)年的債務(wù)收入額除以當(dāng)年的全國財(cái)政支出額，再乘以100％，我們習(xí)慣上把它叫做“國家財(cái)政的債務(wù)依存度”；另一個(gè)是用當(dāng)年的債務(wù)收入額除以當(dāng)年的中央財(cái)政總支出，再乘以100％，我們稱之為“中央財(cái)政的債務(wù)依存度”。在我國，由于國債是由中央財(cái)政來發(fā)行、掌握和使用的，所以，使用后一種口徑（即中央財(cái)政的債務(wù)依存度）更具現(xiàn)實(shí)意義。債務(wù)依存度反映了一個(gè)國家的財(cái)政支出有多少是依靠發(fā)行國債來實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)國債的發(fā)行量過大，債務(wù)依存度過高時(shí)，表明財(cái)政支出過分依賴債務(wù)收入，財(cái)政處于脆弱的狀態(tài)，并對財(cái)政的未來發(fā)展構(gòu)成潛在的威脅。因?yàn)閲鴤吘故且环N有償性的收入，國家財(cái)政支出主要還是應(yīng)依賴于稅收，債務(wù)收入只能是一種補(bǔ)充性的收入。因此，國債規(guī)模的合理性主要可以根據(jù)這一指標(biāo)來判斷（劉溶滄，1997；高培勇，1995）。從表2可以看出，自1994年以來，我國中央財(cái)政的債務(wù)依存度就超過了50％。表中的數(shù)據(jù)告訴我們，在1992年我國整個(gè)國家財(cái)政有1/4以上的支出、中央財(cái)政的近3/5的支出需指望發(fā)行國債來維持。國際上有一個(gè)公認(rèn)的控制線（或安全線），即國家財(cái)政的債務(wù)依存度是15％-20％，中央財(cái)政的債務(wù)依存度是25％－30％左右。如果說，28.2％的國家財(cái)政的債務(wù)依存度雖然超出了國際上公認(rèn)的控制線，但未超出太多，我們還可以勉強(qiáng)接受的話，那么，57.77％的中央財(cái)政的債務(wù)依存度無論從哪一方面講，都有點(diǎn)“離譜”了。日本即使在財(cái)政最困難的時(shí)期，中央財(cái)政債務(wù)依存度的最高年份也不過是37.5％。目前各發(fā)達(dá)國家的債務(wù)依存度一般在10％－23％之間。顯然，我國以“滿足社會(huì)公共需要”為主體格局的中央財(cái)政支出，其資金來源一半以上要依賴發(fā)行國債，不僅與政府本身的性質(zhì)不符，而且，長此以往，恐怕難以為繼。其中潛在的風(fēng)險(xiǎn)是不言而喻的。

表2 中國財(cái)政的債務(wù)依存度（1991-1997）單位：億元

注：（1）1996年債務(wù)收入數(shù)系按實(shí)際債務(wù)收入扣除當(dāng)年的債務(wù)收入結(jié)余數(shù)計(jì)算。相應(yīng)的，1997年的債務(wù)收入按當(dāng)年國債發(fā)行額加上上年債務(wù)收入結(jié)余數(shù)計(jì)算。

（2）1994-1996年為實(shí)現(xiàn)數(shù)字。1997年為預(yù)算數(shù)字。

（3）“財(cái)政支出”已包括債務(wù)支出在內(nèi)。

資料來源：（1）1991-1996年的國家財(cái)政債務(wù)依存度和中央財(cái)政債務(wù)依存度根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1997）》第233、247、256頁有關(guān)

數(shù)據(jù)計(jì)算而成。

（2）1997年數(shù)據(jù)引自劉仲藜《關(guān)于1996年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況和1997年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，見《人民日報(bào)》1997年3月17日。

2．國債償債率。它是指一年的國債還本付息額與財(cái)政收入的比例關(guān)系�？捎霉奖硎鰹椋簢鴤鶅攤剩剑ó�(dāng)年還本付息支出額÷當(dāng)年財(cái)政收入總額）×100％。債務(wù)收入的有償性，決定了國債規(guī)模必然要受到國家財(cái)政資金狀況的制約，因此，要把國債規(guī)�？刂圃谂c財(cái)政收入適當(dāng)?shù)乃缴�。關(guān)于這一指標(biāo)的數(shù)量界限，學(xué)術(shù)界分歧不大。不少學(xué)者主張我國的國債償債率應(yīng)控制在8％－10％（劉溶滄，1997；高培勇，1995）。那么，我國的國債償債率是怎樣的呢？從這一指標(biāo)來看，我國的國債規(guī)模是否適度呢？1994年以前，國債發(fā)行規(guī)模不大，國家財(cái)政收入中的債務(wù)支出額也不大，1990-1993年累積起來也不過1000億元左右，每年的償債率也不過7％左右（1992年除外）。但從1994年起，國債券的發(fā)行規(guī)模劇增，由此導(dǎo)致債務(wù)支出總額迅速上升，1995年債務(wù)還本利息就接近1000億元，占當(dāng)年財(cái)政收入的比重陡然上升到14.2％，1997年預(yù)計(jì)財(cái)政債務(wù)的還本付息高達(dá)1959億元，將占到當(dāng)年的財(cái)政收入的23.3％左右（詳細(xì)情況見表3）。近幾年如此高的國債還本付息支出是改革開放以來所不曾出現(xiàn)過的新特征，而且由于國債償付期過于集中在“九五”期間，可以預(yù)計(jì)我國的國債還本付息規(guī)模在“九五”時(shí)期還將有較大幅度的增長。債務(wù)本息支出的剛性較強(qiáng)，必須無條件如期償還，而且在財(cái)政困難特別是中央財(cái)政的困難始終未得到扭轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)背景下，我們還不得不走“發(fā)新債還舊債”的路子，國債規(guī)模將象滾雪球一樣越滾越大。因此，在“九五”期間我們的債務(wù)壓力是很大的。對這一點(diǎn)，我們應(yīng)有足夠的認(rèn)識(shí)。

表3 國家財(cái)政債務(wù)收支及償債率情況單位：億元

注：（1）國債償債率為當(dāng)年的債務(wù)支出與當(dāng)年的財(cái)政收入的比率。

（2）債務(wù)收入包括國內(nèi)債務(wù)收入和國外借款；債務(wù)支出包括國內(nèi)債務(wù)還本付息、國外借款還本付息和歸還人民銀行借款。

資料來源：（1）1986-1996的數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1997）》第234、236、256頁有關(guān)材料計(jì)算；（2）1997年的數(shù)據(jù)則根據(jù)劉仲藜和陳錦華同志在八屆人大第五次會(huì)議上作的報(bào)告有關(guān)材料換算而成，見《人民日報(bào)》1997年3月17日。

3．國債負(fù)擔(dān)率。它衡量的是一定時(shí)期的國債累積額占同期國民生產(chǎn)總值的比重情況�？捎霉奖硎鰹椋簢鴤�(fù)擔(dān)率＝（當(dāng)年國債余額÷當(dāng)年GDP）×100％。這是衡量國債規(guī)模最為重要的一個(gè)指標(biāo)，因?yàn)樗菑膰窠?jīng)濟(jì)的總體和全局，而不是僅從財(cái)政收支上來考察和把握國債的數(shù)量界限。根據(jù)世界各國的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國家的國債累積額最多不能超過當(dāng)年GDP的45％，由于發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入總額，這是公認(rèn)的國債最高警戒線。我國的財(cái)政收入，即使加上預(yù)算外收入也只占GDP的20％左右，因此，照此推算，我國的國債累積額占GDP比重最高不超過20％為宜。在我國，不僅債務(wù)依存度呈不斷上升的趨勢，而且當(dāng)年國債發(fā)行額占GDP的比重和國債余額占GDP的比重也呈不斷上升的趨勢。當(dāng)年國債發(fā)行額占GDP的比重1989年僅為0.35％，1996年則上升到了2.84％（參看表5）；國債余額占GDP的比重則由1991年的5.41％上升到1996年的5.6％（參看表6）。雖然近幾年上升較快，而且有進(jìn)一步攀升的趨勢，但這一指標(biāo)仍遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的水平（參看表4）。從國民經(jīng)濟(jì)的承受能力來講，我國政府債務(wù)規(guī)模還有進(jìn)一步擴(kuò)展的余地。因此，以后應(yīng)杜絕通過通貨膨脹稅和鑄幣稅來籌集政府收入，而應(yīng)大膽改變居民的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，即在居民的資產(chǎn)組合中，提高政府債券的比重，降低居民儲(chǔ)蓄的比重，并由此提高政府的可支配財(cái)力。

4．居民的應(yīng)債力。一般表述為，國債余額占當(dāng)年居民儲(chǔ)蓄存款或居民儲(chǔ)蓄存款存款余額的比例。這是從居民的儲(chǔ)蓄水平來考察國債發(fā)行規(guī)模的重要指標(biāo)。在我國，居民是認(rèn)購國債的重要主體之一，而城鄉(xiāng)居民存款和手持現(xiàn)金是居民購買國債的主要來源。80年代我國債券實(shí)行分配認(rèn)購時(shí)，對于各省市國債任務(wù)指標(biāo)的分配主要依據(jù)各地存款和工資總額的情況（高堅(jiān)，1995）。近年來，盡管居民可選擇購買的金融資產(chǎn)增加了，這些指標(biāo)不能完全反映居民購買國債的能力和潛力，但仍然是居民購買國債的主要依據(jù)，也是我們在確定國債發(fā)行規(guī)模時(shí)不得不考慮的一個(gè)重要因素。表5和表6反映了城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款與國債規(guī)模的關(guān)系。從這兩個(gè)表可以看出：近10年來，無論是年度國債發(fā)行額還是年度國債余額占城鄉(xiāng)居民儲(chǔ)蓄存款的比重雖然在增加，但變化并不是太大。90年代后，盡管居民購買國債的數(shù)量有了明顯的增加，但居民收入也有了很大增長，這些年城鄉(xiāng)居民存示的增長超過了其他所有經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。這既是我們在1994-1995年高通貨膨脹環(huán)境下順利發(fā)行上千億元國債的重要原因，也是我們以后繼續(xù)擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模的一個(gè)重要條件。

表4 主要發(fā)達(dá)國家國債余額占GDP的比重％

資料來源：根據(jù)表2及《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1997）》第42、247、256和293頁有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而成。

表6 國債余額與國民經(jīng)濟(jì)相關(guān)指標(biāo)的比例關(guān)系

資料來源：根據(jù)表2、表7及《中國統(tǒng)計(jì)年鑒（1997）》第233、256、293頁有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。

（三）一個(gè)悖論：財(cái)政本身的債務(wù)重負(fù)和國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力寬松的矛盾

　　從上面判斷中國國債規(guī)模的幾個(gè)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，無疑會(huì)得出一個(gè)看似相互矛盾的結(jié)論：從國債償債率和債務(wù)依存度（反映財(cái)政本身的債務(wù)負(fù)擔(dān)的指標(biāo)）來看，我國的債務(wù)壓力是相當(dāng)大的，尤其是1994年以來，債務(wù)收入的增長速度明顯快于財(cái)政收入的增長速度，1996年的債務(wù)還本付息已超過千億元，中央財(cái)政已不堪重負(fù)。這似乎在提醒我們，為防止中央財(cái)政債務(wù)依存度過高，應(yīng)警惕國債規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。但從國債負(fù)擔(dān)率以及國債余額占居民儲(chǔ)蓄存款的比率來看，既然目前的GDP是國債余額的18倍，居民儲(chǔ)蓄存款相當(dāng)于年度國債發(fā)行額的20倍和國債余額的10倍（根據(jù)表5和表6計(jì)算而成），而且從動(dòng)態(tài)趨勢來看，國債發(fā)行規(guī)模按照現(xiàn)行的增長速度擴(kuò)大，在未來10年內(nèi)，國債余額占GDP的比重也不會(huì)超過14％（袁東，1996），這還是遠(yuǎn)低于主要發(fā)達(dá)國家的水平。因此，我國國民經(jīng)濟(jì)的應(yīng)債能力還是十分寬松的。這兩種看似矛盾的現(xiàn)象，只能說明中國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期國民收入分配格局的扭曲，即國民收入分配過分向個(gè)人傾斜，財(cái)政集中的國民收入份額太少，財(cái)政收入的基礎(chǔ)薄弱，以致造成在財(cái)政債務(wù)依存度不斷擴(kuò)大的同時(shí)

，國民經(jīng)濟(jì)的債務(wù)負(fù)擔(dān)水平卻只為世界平均水平的1/4。更為重要的是，這個(gè)看似矛盾的結(jié)論告訴我們：只要處理好中央財(cái)政? ?褚來娑任侍猓??徊嚼┐蠊??婺Ｈ允怯杏嗟�。也就是藫�(dān)???⑿泄婺５氖識(shí)壤┐笥??⒃讜鑾抗?也普?橙」?袷杖肽芰?詞識(shí)忍岣摺傲礁霰戎亍鋇幕?∩�。謸]姓庋??拍芄患缺３紙洗蟮墓??婺＃?植恢劣諶霉?也普?成夏巖猿惺艿惱?裰馗骸?/P>

二、“九五”時(shí)期國債規(guī)模的預(yù)測與分析

　　國債是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和彌補(bǔ)財(cái)政赤字的重要來源，也是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要手段。但是，發(fā)行規(guī)模把握不好就會(huì)收不到預(yù)期的效果，甚至還會(huì)造成債務(wù)危機(jī)和信用危機(jī)。因此，我們有必要對“九五”時(shí)期的理論國債規(guī)模作出有根據(jù)的預(yù)測。

　　從理論上講，國家財(cái)政支出的需求壓力和償債能力、居民的收入和儲(chǔ)蓄水平以及國內(nèi)生產(chǎn)總值規(guī)模和國債的收益率高低都是制約國債發(fā)行規(guī)模的重要因素。但這些因素集中于一點(diǎn)，就是國內(nèi)生產(chǎn)總值的規(guī)模。因?yàn)橐话銇碚f，GDP越大，社會(huì)資金總量就越多，財(cái)政的償債能力就越強(qiáng)，企業(yè)和居民的應(yīng)債能力也越強(qiáng)。反之亦然。因此，可以說影響國債規(guī)模的最主要因素就是國內(nèi)生產(chǎn)總值。我們據(jù)此來建立中國的國債增長模型。如果用Z表示國債總額，用Y表示國民生產(chǎn)總值，則：Z=f(y) （1）

一般來說，國債規(guī)模和國內(nèi)生產(chǎn)總值成相同方向變化，即國債規(guī)模應(yīng)該隨國內(nèi)生產(chǎn)總值的增加而增加。因此，以國內(nèi)生產(chǎn)總值為自變量的理論國債規(guī)模的一元回歸模型公式應(yīng)為：

Z=a+by （2）

我國1981-1996年的國債和國民生產(chǎn)總值的實(shí)際數(shù)據(jù)如表7。

根據(jù)表7的數(shù)據(jù)，進(jìn)行一元回歸分析，計(jì)算結(jié)果：

a=-274.68 b=0.0293則：

Z=-274.68+0.0291Y （3）

（R2=0.914，相關(guān)系數(shù)r=0.956）

常數(shù)a的T檢驗(yàn)值-3.952，參數(shù)b的T檢驗(yàn)值12.23，Z的方差585.6，Y的方差19399，Z均值373.6，Y的均值22387。

據(jù)此，我們?nèi)绻僭O(shè)國內(nèi)生產(chǎn)總值按預(yù)計(jì)的每年9％的速度遞增，就可以推算出1997-2000年的理論國債規(guī)模。見表8。

　　顯然，這是一個(gè)比較保守的估計(jì)。事實(shí)上，未來幾年的GDP還有可能超過9％的增長率，那么，從理論上講，國債發(fā)行規(guī)模每年保持在22000-2800億元的的水平上完全是可能的。這樣，“九五”末期國債總余額將達(dá)到10000億元。如果到2000年財(cái)政收入占GDP的比重能提高到15％，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重能提高到55％左右，國債規(guī)模按照我們預(yù)計(jì)的理論值增長，那么，到本世紀(jì)末既可以使國債規(guī)模保持在較高的水平上，又可以把中央財(cái)政的債務(wù)依存度從現(xiàn)在的57.7％降低到35％以下。此事如解決得好，無疑將對我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。

表7 歷年國債總額和國內(nèi)生產(chǎn)總值單位：億元

三、解決財(cái)政債務(wù)重負(fù)和國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力寬松矛盾的思路

　　通過上面的分析，我們陷入了一個(gè)兩難選擇的矛盾之中：從國家財(cái)政負(fù)擔(dān)來看，國債規(guī)模已相當(dāng)大，財(cái)政債務(wù)重負(fù)已不堪忍受；從國民經(jīng)濟(jì)全局來看，繼續(xù)擴(kuò)大國債規(guī)模的余地還較大。這個(gè)矛盾只能說明國民收入分配格局嚴(yán)重扭曲，財(cái)政收入在國民收入中的份額太小，因此，解決這個(gè)兩難選擇的關(guān)鍵是“振興財(cái)政”，在提高“兩個(gè)比重”或國家財(cái)政可支配財(cái)力水平的基礎(chǔ)上適度擴(kuò)大國債規(guī)模。同時(shí)，要繼續(xù)調(diào)整國債政策，完善國債市場，使國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)債能力得到較好釋放。

1．?dāng)U大國債規(guī)模必須與“振興財(cái)政”同時(shí)進(jìn)行。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家財(cái)政不必只拘泥于通過稅收來取得收入，還應(yīng)通過國債集中相當(dāng)一部分資金。問題是，國債是需要還本付息的，而且在當(dāng)前的中國是由中央財(cái)政來還本付息的。因此，國債的發(fā)行規(guī)模要充分考慮到財(cái)政的承受能力。我國1997年的國家財(cái)政債務(wù)依存度是28.2％，中央財(cái)政債務(wù)依存度是57.7％，遠(yuǎn)超過國際公認(rèn)的警戒線，債務(wù)依存度過高既是當(dāng)前中國財(cái)政的主要風(fēng)險(xiǎn)，也是繼續(xù)擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模的主要障礙。既要降低債務(wù)依存度，又要繼續(xù)擴(kuò)大國債的發(fā)行規(guī)模，兩全其美的辦法首先就是通過進(jìn)一步深化財(cái)稅體制改革，理順國民收入分配關(guān)系，清理、整頓各種預(yù)算外收入和非稅收入渠道，切實(shí)加強(qiáng)稅收征管和稅務(wù)稽查等等，力爭到2000年，使我國財(cái)政收入占GDP的比重提高到15％，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重提高到55％左右。其次是繼續(xù)實(shí)行適度從緊的財(cái)政政策，在嚴(yán)格控制財(cái)政支出總量增長的同時(shí)，著力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，確保支出重點(diǎn)，加強(qiáng)成本－效益考核，緩解支出壓力。

2．?dāng)U大國債規(guī)模要建立在國債結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)上。合理的債務(wù)結(jié)構(gòu)既有利于充分挖掘社會(huì)資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，也有利于國家降低籌資成本，減輕財(cái)政未來負(fù)擔(dān)。建立合理的國債結(jié)構(gòu)，當(dāng)前似乎亟待解決三個(gè)問題：

（1）調(diào)整國債的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加長期國債的比重。事實(shí)上，做到這一點(diǎn)并不難。因?yàn)楝F(xiàn)在宏觀經(jīng)濟(jì)形勢日漸好轉(zhuǎn)，金融市場體系正日趨完善，特別是通貨膨脹率現(xiàn)在已降低到2％以內(nèi)，而且未來幾年內(nèi)返彈的可能性較小。所以，居民持有長期國債收益較高而風(fēng)險(xiǎn)又不大，不失為理性的選擇。

（2）國債品種結(jié)構(gòu)應(yīng)進(jìn)一步多樣化，如財(cái)政債券、建設(shè)債券、可轉(zhuǎn)換債券和儲(chǔ)蓄債券等。這既可以滿足國家財(cái)政的不同的需要，又?jǐn)U大了投資者的選擇余地，適應(yīng)了不同的、不同收入水平和不同投資偏好的購買者的需求，并使國民應(yīng)債能力得到充分的釋放。對于減輕巨額國債發(fā)行的壓力，充分挖掘國債的經(jīng)濟(jì)功能是非常有意義的。

（3）調(diào)整國債持有者結(jié)構(gòu)，增加各經(jīng)濟(jì)主體對國債的需求。國債的持有者包括中央銀行、專業(yè)銀行、機(jī)構(gòu)投資者、企事業(yè)單位、居民個(gè)人和國外持有者等。當(dāng)前要著重解決三個(gè)方面的問題：首先，要取消對商業(yè)銀行購買國債的某些限制，允許商業(yè)銀行更大規(guī)模地直接進(jìn)入國債市場。因?yàn)檫@將不僅有助于擴(kuò)大國債發(fā)行規(guī)模，降低國債發(fā)行成本，也有利于調(diào)節(jié)其資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，降低商業(yè)銀行的信用風(fēng)險(xiǎn)。更為重要的是，商業(yè)銀行持有足夠份額的國債是形成規(guī)�；墓_市場業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)，財(cái)政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合的前提。其次，著力培育國債機(jī)構(gòu)投資者。機(jī)構(gòu)投資者作為以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、追求最大收益為經(jīng)營目標(biāo)的

專業(yè)投資組織機(jī)構(gòu)，它的培育、成長及成熟將帶來國債投資運(yùn)用技術(shù)的不斷提高與投資戰(zhàn)略多元化，并由此促使國債市場發(fā)生質(zhì)的飛躍和量的拓展。再次，可考慮允許國外投資者持有一定比例的國債。到1996年底，中國實(shí)行人民幣經(jīng)常項(xiàng)目自由兌換后，人民幣資本項(xiàng)目自由兌換也就提到議事日程上來，這客觀上為向國外投資者開放資本市場創(chuàng)造了重要的前提條件。通過對國債持有者結(jié)構(gòu)的上述調(diào)整，可以改變國債市場始終在財(cái)政部、非銀行金融機(jī)構(gòu)和居民個(gè)人這樣一個(gè)有限的范圍內(nèi)循環(huán)的格局，可較大幅度地?cái)U(kuò)大國債市場的發(fā)行空間。

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