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試論我國教育經費問題的癥結與對策
The Crux of the Problem on China's Educational Outhay and lts Sol
utions
(周貝隆 國家教育委員會,研究員 北京 100816)
一、經費增幅不小,危機卻日益加劇
改革開放以來,國家對教育的投入逐年增加。全國財政預算內的教育經費1980年113億元、198 5年225億元、1989年343億元、1991年460億元,直到1992年達539億元,大約每五 年翻一番。中小學預算內生均事業(yè)費也顯著增長:小學,1980年24元,1985年47元,1991、 1992年分別為115元和139元;中學,1980年60元,1985年127元,1991、199 2上分別達255和301元。盡管如此,近年來教育經費狀況卻空前惡化。
—一拖欠教師工資愈演愈烈。據報道,到1993年,除北京、西藏外,所有省、市、自治區(qū)都有拖欠。 對占553萬小學專任教師超過1/3的204萬“民辦教師”,政府只給為數甚少的生活補貼。
—一各級學校預算內公用經費的比重(除人員經費以外的辦學經費)降至1978年來的最低點,中、小 學分別由1978年的37.4%和25.3%下降到1992年的18.6%和12.0%。1978年前 公用經費已不敷應用,必備的教學設備、圖書欠帳累累。現(xiàn)在下降到甚至不足1978年的一半,大多數中小 學無錢購買圖書,科學實驗和音體美設備等教學必要設施嚴重缺乏,辦學條件日益惡化。
二、高入學率和低投入的強烈反差
解放后,我國的基礎教育以世界上任何大國所未曾有過的速度發(fā)展、普及。全國小學毛入學率1949年 為38.1%,1953年達72.9%,到70年代就在全國基本上普及了小學教育。由于小學的普及,1 990年15~19歲青少年的文盲率只有7.0%,不但遠低于印度(34.4%)、巴基斯坦(50.5 %),甚至比中上收入的巴西(7.9%)還低些;成人文盲率之低,也為其他低收入國家難望其項背�，F(xiàn)有 2.2億文盲中的約2億是小學未普及時期遺留下來的歷史遺產。隨著時間的推移,基本消滅青壯年文盲的前 景為期不遠。
表1 公用經費在預算內教育經費中的比重 %
(附圖 {圖})
表2 教育投入和規(guī)模比較(1990年)
(附圖 {圖})
?UNESCO在計算時仍沿用小學5年制為基礎,如考慮5.6年制并存的情況,實際數要低些,約為 115%
早在60年代,世界各國政府預算內的教育經費占GNP的比重一度普遍顯著增長。工業(yè)化國家從約4% 增到5~6%;發(fā)展中國家從約2.6%增至3~4%。我國到1980年,盡管教育規(guī)模已顯著增大,教育 經費只占GNP的2.5%,1983、1985年稍升到2.7%,此后又逐漸回落,1991年1992 年只有2.3%,甚至更低。
我國要維持比其他低收入國家高得多的入學率(比印、巴分別高約30%和兩倍半,比中、印以外的低收 入國家平均高70%),政府財政預算對教育的投入卻比這些國家低得多,這就是我國教育經費出現(xiàn)危機的癥 結所在。還應指出,在我國教育投入比重進一步降低的同時,十年來巴基斯坦卻從原來占GNP2.0%提高 到3.2%。
有人認為,低投入、大規(guī)模,正說明我國教育投資效益不低。對此筆者不敢茍同。誠然,如達到同樣的效 果,規(guī)模大、投入少是效益高的表現(xiàn)。但是,我國由于教育經費長期短缺、導致教育質量嚴重低下,民族素質 堪憂,已危及我國社會主義現(xiàn)代化建設的根基。正是投入短缺,嚴重危害了教育乃至整個經濟、社會發(fā)展的效 益。
三、衡量教育經費水平的有效判據—一生均經費指數
如何對教育經費狀況進行歷史的、國際的比較,長期以來一直困擾著人們。
庫姆斯(philip H.Coombs)根據對美國、加拿大、瑞典三個工業(yè)化國家的考察,驚異地發(fā)現(xiàn):“即使教 育質量依舊或下降,所有教育系統(tǒng)的實際生均成本呈逐年上升的反常(!)趨勢�！�(《The World Crisis In Education—一The View from the Eighties》,Oxford Univ.Press,1985)在我國,教育經費雖然基本做 到“兩個增長”,中小學生均經費也增幅不小,但辦學經費卻更加拮據。
“我國基礎教育是用占世界0.78%的教育經費培養(yǎng)著占世界19.81%中小學生�！�(王滸:《辦 大教育的出路何在—一關于教育投資的思考》,《北京日報》1994年1月4日)據此,我國基礎教育生均 投入只有世界水平的1/25,難道這就說明教育經費短缺的程度,而需將生均經費增加24倍嗎?顯然不能 。
千家駒等曾主張,發(fā)展中國家不能與發(fā)達國家比教育投入的絕對數,但教育經費占國民收入的比重應當做 到基本一樣。對這個問題,一方面理論界有爭議,另一方面也難以從各國實踐中找到例證。
如何正確認識教育經費增長的規(guī)律,尋求定量的、科學評價教育經費狀況的基本指標,已成為80上代以 來亟待解決的重要課題。
十年前,我們提出了教育經費“兩個增長”的原理,并已成為我國政府的正式方針,是一大進步。質言之 ,教育是成本遞增的事業(yè),生均成本將隨經濟水平的提高而遞增,這與物質產品生產迥然不同;教育投入受經 濟水平的限制,其在GNP中的比重應當,也只能隨經濟(國民收入)的增長而增長(《關于教育體制改革的 決定》中將后者表述為“高于財政經常性收入的增長”。由于財政收入易受政策、體制調整的影響,這種表述 雖較易監(jiān)控,卻不夠科學、嚴密。后來的《綱要》就改為與GNP掛鉤),因此發(fā)展中國家教育投入的比重很 難達到與發(fā)達國家相比擬的水平。同時,與此相聯(lián)系地,教育發(fā)展的規(guī)模和速度也不能不受收入水平的限制。 一般來說(如沒有還欠帳等問題)教育經費隨經濟同步增長的部分,只能用以補償生均成本的增加,教育投入 在GNP中比重的增長才能用以發(fā)展規(guī)模�？梢哉f,做不到“兩個增長”,必然會出問題,但做到了“兩個增 長”亦未必沒有問題,幾年來的事實證明了這一點。
作為“我國教育規(guī)劃和宏觀控制機制的研究”(“七五”國家重點課題)的重要成果,我們提出了生均經 費指數Ce(生均經費與人均GNP之比)的概念,并正式納入我國教育統(tǒng)計評價指標體系。令人高興的是, NUESCO從1991年開始出版的《World Education Report》正式列表公布世界各國三級教育的這項指 標
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數據,大大方便了比較研究。表3中的Ce數據即自該報告。
生均經費指數所依據的原理是,教育的投入主要是教職工的工資,人員經費在學校教育的各項支出中是大 頭,而教師的工資水平一般又與所在國的國民收入水平(通常以人均GNP表示)相關聯(lián)(少數發(fā)展中國家或 地區(qū),一些學校,特別是高等學校,以聘請發(fā)達國家的外籍教師為主辦學,當屬例外)。因此,不管國家貧富 如何懸殊,生均經費與人均GNP之比應大體相若。Ce的大小反映教育投入狀況和資金利用效益。
統(tǒng)計表明,各國之間Ce有相當的趨向性和可比性。綜觀全世界的一般情況,小學生均經費(指財政預算 內)指數Ce[,1](下標1、2、3分別代表小學、中學、高校三級教育)一般在0.10~0.20之 間,中學Ce[,2]在0.15~0.22之間,大學Ce[,3]在0.30~0.70之間。根據10 00萬人口以上國家的加權平均,Ce[,1]高收入國家為0.17,中等收入國家為0.13(其中中上 收入國家為0.17),中國以外的低收入國家為0.12。中下收入、低收入國家的Ce比工業(yè)化國家和中 上收入國家低些,主要是這些國家辦學條件一般較差,并不說明所需成本理應較低。以印度為例,盡管其Ce [,1]為0.12,超過我國一倍,但中小學缺乏必備辦學條件的情況仍然相當嚴重。根據“全印第五次教 育調查”(1988年)的材料,80%的小學、73%的中學沒有的足夠的教室,現(xiàn)有校舍近一半不合要求 ,還有一些學校在帳篷里甚至露天上課。學校其他設施更差,如有廁所的初小、高小、中學分別只占6.3% 、20.2%和48.7%,有27.9%的學校根本沒有黑板,多數學校缺乏圖書室和藏書,科學實驗、體 育設施等也很不齊全�？梢�,小學生均經費指數0.12仍然未能保障其必備的辦學條件。
根據以上分析,要保證必備的辦學條件和較高的教育質量,小學的生均經費指數須大體相當于中上收入國 家或高收入國家(平均都是0.17)水平。
在UNESCO公布的世界115個有數據的國家中,只有多米尼加和巴拉圭兩個小國的Ce[,1]低 于我國。中學的情況,也好不了多少,我國的Ce[,2]為0.14,排在倒數第18名。如果提高到現(xiàn)有 低收入國家平均水平或更進一步滿足必要的需求,Ce[,1]須提高1.5~2.0倍。
表3 各國三級教育1988年生均經費(財政預算內)指數比較
(附圖 {圖})注:[1]表中將所有人口在4000萬以上的國家單獨列出,其中尼日利亞、印尼、烏 克蘭、墨西哥等四國缺Ce數據,表中未列入,國家分組及排序系按世界銀行的最新數據,即1991年情況 。
[2]不包括中國的、人口在1000萬以上國家的加權平均,以下各類國家同。
[3]根據國家教委財務司的計算,1992年為0.06。
[4]包括中學。
四、要在國民生產總值的宏觀分配上做文章
根據上面的分析,要根本解決我國教育投入不足的問題,并使經費來源有穩(wěn)定的保障,政府教育預算需翻 番,當前需至少增加到GNP的4~4.5%,高于印巴30~40%,這是難以想象的。要從根本上解決我 國這樣高入學率、高發(fā)展目標教育體系的經費短缺問題,出路在于跳出當前財政預算的圈子,從GNP的宏觀 分配做文章。
我國經濟高速增長的前提和代價之一,是維持很高的積累率。據世界銀行報告,1990年我國的國內投 資率高達39%,在125個國家中名列前茅。同期,印度只有23%,58個中等收入國家平均也是23% ,工業(yè)化國家平均為22%。根據國家統(tǒng)計局的公報,1992、1993年固定資產投資分別又增長37. 6%和22.0%(扣除物價因素),其數額已超過GNP的1/3。加上配套的流動資金等,積累率當已突 破40%!要大幅度增加教育投入,必須調整國民收入的分配。國民收入(這里用GNP標志)這個大蛋糕, 切成了積累和消費兩大塊。問題是,增加的教育投入(如GNP的2%),是去擠積累還是擠消費?既然我國 消費的比重大大低于其他國家,人民生活水平還很低,居民消費的恩格爾系數(食物支出的比重)相當高,還 有相當多的人有待解決溫飽問題,再從已經大為壓縮的消費上做文章,很難根本解決問題,也有悖于人民政權 的宗旨。出路在于,從積累中擠!
進行基本建設投資是為了“明于”的擴大再生產。教育,特別是基礎教育,關系到今后幾十年國民的素質 和中華民族競爭能力的提高,這種為了“后天”的發(fā)展的投資不僅更為重要,而且如貽誤了時機,臨時將無法 補救。與其他國家相比,既然積累率能高出70%或更多,教育投入占GNP的比重也可相應高出70%。印 、巴能達到3.1%、3.2%,我們就應有可能達到5.0~5.5%。這樣,教育經費就有了充分的保障 。作為第一步,先將教育投入增加GNP的2%,在總積累率不變的情況下,用于經濟建設投資的比重只壓縮 約5%,由此可使國民收入分配更加合理,國民經濟發(fā)展進入良性循環(huán),經濟發(fā)展的后勁加大,我國社會主義 現(xiàn)代化第三步的目標才真正有保障。當然,這們做絕非易事。但是,一旦目標明確,尋求妥善的對策,理順機 制,經過幾年堅持不懈的努力,也不是不可能做到的。這也正是政府宏觀調控的責任所在。
五、理順機制,使基礎教育必備的辦學條件規(guī)范化、法律化,使保障
制度化
基礎教育是很規(guī)范化的事業(yè),教學要求、必備的教學環(huán)節(jié)、設備設施歷來都有明確的要求。但是,新中國 成立45年來,我國絕大多數中小學幾乎從來沒有達到過必備辦學條件的要求。
—一盡管在校舍、設備設施、必備教學環(huán)節(jié)等方面都有具體的規(guī)范要求,長期以來一直將解決“一無兩有 ”(無危房,有教室,有木制課桌凳)問題作為最主要的奮斗目標,但迄今仍未在全國根本解決。中小學為完 成教學必需的科學實驗及各科教具設備、圖書資料所需費用僅要求占總投資的百分之十幾或百分之幾,但在絕 大多數學校仍達不到要求,甚至完全沒有。
—一有一個現(xiàn)象,一些地方40年代的校舍還堅固耐用,而“大躍進”時期,乃至七八十年代的校舍卻需 重建或改建。四川一個百余萬人口的大縣,現(xiàn)有校舍70余萬平方米。從表面數字看,為普及初中只需凈增2 0余萬平方米,達100萬平方米左右即可。令人為難的是,現(xiàn)有校舍只有20余萬平方米能用到2000年 ,因此實際需新、改建的校舍相當于現(xiàn)有校舍的全部。這種由于長期經費短缺造成的惡果在全國決不是個別現(xiàn) 象。
—一中小學教師的任職資格,歷來有明文規(guī)定。我國現(xiàn)行小學、初中、高中教師的起點學歷要求分別僅為 中師、師專、大學本科畢業(yè),本已過低。但僅此規(guī)定,在全國范圍內也從未認真執(zhí)行過。近年來經多方努力, 1993年秋小學教師中師畢業(yè)及以上的也只有65%(加上高中程度的才85%),初中教師合格率只有6 0%。
—一實施義務教育,是雙方的義務。政府提供合格的學校,家長送子女上學。問題恰恰是,政府的義務是 軟的,合格的學校不多�！胺ā辈患s束政府,結果一方義務軟,另一方的義務也硬不起來。家長,“必須”送 適齡兒童入學”的規(guī)定也只能是動員家長時的“威懾性”口號。
問題的癥結在于,基礎教育是典型的長期行為,其后果要在以后若干年間才會陸續(xù)顯現(xiàn)出來。當前,某些 決策者可能感覺良好,而幾十年后出現(xiàn)的后果卻可能成為我國現(xiàn)代化事業(yè)的災難。教育的這種尷尬狀況說明短 期行為、表面文章對教育危害之深。
正是基于教育的特殊重要性和長期行為的特點,在宏觀管理機制上必須來一個轉變,不能停留在宣傳、號 召上,也不能僅依靠權威領袖的“教導
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”。否則,重視教育的程度、教育條件的保障將不可避免地依賴于當時 當地領導者個人的態(tài)度,淪落為所謂“跟著感覺走”,“憑感情辦教育”(某省教育部門負責同志語)。出路 在于規(guī)范化、法律化、制度化。
規(guī)范化,就要明確規(guī)定中小學必備的辦學條件和運行標準。這種規(guī)范要基于教育規(guī)律和保障教育質量和效 益的要求。不同省區(qū)可以因地制宜、有所區(qū)別, 同時期也應有調整變化,但都離不開保障教學要求和師生身 心健康這個前提。國家教委1987年曾制定過法規(guī)性文件(教規(guī)字002號),少數省區(qū)(如近幾年江蘇的 情況)堅決地、創(chuàng)造性地貫徹執(zhí)行,收到很好的效果�？上У氖�,由于認識分歧和習慣勢力等原因,多數地區(qū) 半途而廢。
規(guī)范歷來就有(盡管不完善),不付諸實行,等于沒有。保證中小學按規(guī)范運行,應視為政府履行自己的 法律責任。使中小學符合規(guī)范的要求,是按規(guī)律辦事。嚴格地講,在學校辦學條件達不到標準的地方,強制適 齡兒童入學接受義務教育也就缺乏充分的法律依據。有了規(guī)范的準繩,教育經費是否短缺就有了判別的標準, 辦學經費來源也就有了保障的機制。實行了這種機制轉變,從效果而不是從動機去衡量教育投入,也就不必要 規(guī)定各地教育經費在財政支出中的比重(不可能找出一個全國各地都適用的標準),教育投入的節(jié)約才有可能 成為效益的標志之一。
六、人民教育政府辦,基礎教育經費應由中央和省級財政予以保證
以效益為中心的質量競爭是面向21世紀的我國教育面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。政府應當是全國人民長遠、總體利 益的集中代表。人民教育政府辦,基礎教育經費應由中央和省級財政加以保證。
《中國教育改革和發(fā)展綱要》規(guī)定“基礎教育應以地方辦學為主”�；A教育的投入應由政府負責予以保 證,不但是各國的通例,在我國似乎也沒有爭議。把基礎教育的主要責任交給地方,有利于調動地方政府的積 極性。因地制宜,分級決策,這是一大進步。值得進一步研究的是基礎教育(特別是義務教育)的發(fā)展規(guī)模及 速度。中央自上而下提出指標要求,盡管留有一些因地制宜的余地,地方決策的自主性仍往往有限。在對上負 責(迎合中央要求)和對實際負責(特別是因地制宜,放慢一些方的速度)有矛盾時,往往不得不選擇前者。 另一方面,將經費支持的責任層層下放(當然,中央和省撥經費仍有一定基數),在“人民教育人民辦”的口 號下,一些經濟較困難的地區(qū),教育經費不可能得到可靠的保障。
我國各地經濟狀況十分不平衡,主要表現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)兩級。人均GNP的差距,省與省只有一兩倍,鄉(xiāng)與鄉(xiāng) 可以上百倍,縣與縣也有差數十倍的。各地教育發(fā)展的要求固然不應一刀切,但面向21世紀,現(xiàn)代化的社會 主義的中國不能再容忍在一些縣仍然存在大面積的青壯年文盲。因此中央政府確定在全國有步驟地普及義務教 育的目標是完全應該的。義務教育在全國統(tǒng)一的要求與地區(qū)之間經濟水平(相關聯(lián)的是對教育投入的能力)的 巨大差異,要求基礎教育投入的責任不能層層下放,應當以省為主,由中央和省兩級共同負擔起來,中央要承 擔起支持少數困難地方和在全國宏觀調控的責任�；诖�,如把保證教育投入、教師工資的責任主要放在縣一 級不恰當的。
還要指出,前述生均經費指數概念不能簡單地推廣到省、地、縣,因為在國家內部,工資水平主要決定于 全國的國民收入水平,而不取決于各地的經濟水平。經濟較發(fā)達的地方工資可能稍高一些,而一些邊遠地區(qū)盡 管人均GNP低于全國平均甚多,但教師工資水平卻往往趨高。這也進一步表明,基礎教育經費至少應由省一 級財政統(tǒng)籌。
保障基礎教育投入的主要責任在省和中央財政,并不排斥多方集資乃至收費學校的存在。認為義務教育階 段一律不應收費,于情于理都是一種誤解。義務教育、普及教育、免費教育是不同的概念。依法普及一定年限 的教育,固然是實施義務教育的最終目的,但實施義務教育直到普遍實現(xiàn)(普及)是一個需數十年努力的漸進 過程。新加坡沒實施義務教育,基礎教育的普及在世界上名列前茅;澳大利亞、美國等義務教育普及程度相當 高的國家都有不少收費比較高昂的私立學校,公立學校收取部分費用(如學生實驗課程所需費用)也屢見不鮮 。實施義務教育,政府的責任在于,為那些不愿上私立學�；蛏瞎W校無力交費的家庭的兒童、少年,提供 良好的學習機會�；诖�,提倡辦一些私立學校,甚至將部分熱門的公立學校改為收費學校,或者一些學校收 收取一定學費,并不悖于義務教育的宗旨。這樣,政府財政可以集中精力辦好所有的公立學校。
校辦產業(yè)對短缺的教育經費來說確實不無小補。但有的同志提出,校辦產業(yè)可以成為中小學生勤工儉學的 基地。對此,我們也要有清醒的認識。以創(chuàng)收(主要機制為減免稅收)為目的的中小學校辦廠,能在多大程度 上兼顧學生的勤工儉學,理論上有待商酌,實踐上也有待考察。按照現(xiàn)代社會分工原則,中小學的主要任務是 集中力量搞好教學,保證教育質量,其經費應由政府和社會予以保障。為了育人,現(xiàn)代中小學需要加強勞動和 技術教育,更多創(chuàng)造學生動手操作,聯(lián)系實際,了解社會的條件。要達到這些要求,非現(xiàn)在意義上的校辦企業(yè) 所能得兼的。何況,由于所處的地區(qū)環(huán)境,并不是多數中學都具有舉辦以贏利為目的的校辦產業(yè)的條件,因此 對此不能對全國中小學寄以不切實際的期望。
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