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試論我國分稅制立法問題
構建科學、規(guī)范的分稅制財政體制立法（簡稱“分稅制立法”）體系是建立和完善社會主義市場經濟法律體系的一項重要任務。1994年實施的分稅制財政體制改革雖已初顯成效，并從整體上勾畫出我國財政體制立法的基本框架，但尚未構建出形式完備、內容規(guī)范的分稅制立法體系。為進一步適應社會主義市場經濟發(fā)展的需要，推進我國財政體制改革和立法，從理論和實踐的結合上探討我國分稅制立法的若干基本問題，已顯得十分必要。
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財政體制，又稱財政管理體制，經濟學中的通說認為，它是“在財政管理中，劃分各級政權之間以及國家與企事業(yè)部門、單位之間的職、責、權力和相應利益的制度” .[1]除通說之外，還有以下三種主要觀點：財政體制是劃分中央與地方以及地方各級財政收支范圍和管理權限的制度；[2]財政體制是劃分各級政府財力和財權的法規(guī)；財政體制既是財政管理制度又是財政分配關系。據此，我們認為，學者們均是從不同角度來界定財政體制的。實際上財政體制和財政體制法的涵義是不同的。國家立法時須首先界定財政體制的概念，否則會引起歧義。換言之，立法界定財政體制時，可參照但不宜直接引用上述某一種關于財政體制的定義，應綜合考慮一些特殊因素，具體包括：（1）財政體制的法定涵義應與社會主義市場經濟體制保持一致。在計劃經濟體制下，政府的經濟事權十分廣泛并且直接延伸到經濟組織內部，政府財政管理權的范圍較廣。在市場經濟體制下，政府的經濟事權一般不直接介入經濟組織內部，財政體制不直接決定國家和企事業(yè)單位、個人間的分配關系。（2）財政體制的法定涵義應是具體的而不是抽象的，是明確的而不是模糊的。（3）財政體制的法定涵義還應與財稅法的其他法律規(guī)范相銜接。因此，財政體制可界定為劃分各類、各級國家機關之間財政權的制度。相應地，財政體制法就是調整各類、各級國家機關之間財政權分配關系的法律規(guī)范的總稱。簡言之，財政體制法就是財政分權法，它在財政法體系中居基本法地位。各類、各級國家機關依財政體制法劃定的財政權來理順財政分配關系。
財政體制受經濟體制的影響而形成集權式和分權式兩種基本形式，分稅制就是一種分權式的財政體制，故稱之為分稅制財政體制。關于分稅制問題，在我國除少數學者主張它僅為一種稅收體制外，[3]通常將其定義為“在中央與地方政府之間以及地方各級政府之間以劃分各級政府事權為基礎相應劃分財權和財力的一種分權式財政體制”。[4] 應當指出的是，上述定義雖在一定意義上反映了分稅制的實質問題，但并未涵蓋分稅制的全部內容。概言之，分稅制是依法劃分各類、各級國家機關之間財政權的制度。從各國分稅制立法的實踐看，我們認為，分稅制至少應包含以下幾方面的涵義：
1.分稅制是一種涉及多種財政要素、多種財政行為的綜合性財政體制。以法定形式劃分稅收收入是劃分財力的關鍵，而財力的形式受制于財政權的劃分，財政權的分配又是依據各類、各級國家機關的性質和職責的，通過分稅制可以將財政權分配關系的各個方面聯系起來，因此，分稅制是一種含稅收管理體制的財政體制。財政權由財政立法權、財政行政權、財政司法權構成，分稅制立法必須劃清三種不同屬性的財政權并進行合理分配。
2.分稅制是分設機構、劃分事權、劃分財政權三者相統一的財政體制。依我國憲法，財政權中的立法、行政、司法三種權力是分別由不同國家機關行使的。世界上不少國家還分設國家稅務行政機關與地方稅務行政機關，并設置了專門的稅務司法機關。各類國家機關的職責不同，事權也不一樣，劃分財政權應與各自的事權相一致。機構分設的目的是為了劃分事權和財政權，劃分財政權和事權亦要求機構分設。
3.分稅制是市場經濟國家共同選擇的一種分權式財政體制。市場經濟是自主、分權的經濟，它為分稅制的實施創(chuàng)造了條件，即中央和地方在政治上和經濟上進行適當分權。分稅制作為一種分權式財政體制與經濟體制是一致的。在中央高度集權的計劃經濟體制下，地方并無獨立的財政權，缺少實施分稅制的基礎。
4.分稅制是一種以配套齊全的法律體系進行保障的規(guī)范化財政體制。從一定意義上講，市場經濟是法治經濟，這無疑要求構建完善的財政體制法。在市場經濟國家，通常在憲法中明確規(guī)定實行分稅制，并在憲法中確認各類國家機關的職責及相應的事權，為分稅制提供國家基本法上的依據。在此基礎上，通過法律將分稅制各個方面的制度以法律形式固定下來。
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應當進一步指出的是，各國分稅制立法受諸多因素的影響，在分權措施及分權程度上是不相同的。概括起來，分稅制立法可以分為相對分權與絕對分權兩種立法模式。前者是將財政立法權和財政行政權主要集中于中央，同時賦予地方國家機關一定的財政立法權和財政行政權，中央與地方財政收支范圍雖相對明確，但亦有交叉，上級政府對下級政府轉移支付的規(guī)模較大。后者則在中央與地方之間的財政分權較徹底，中央與地方各自的財政立法權、財政行政權和財政收支范圍非常明確，互不交叉，上級政府對下級政府一般性轉移支付的規(guī)模不大。那么，從實際出發(fā)，我國應選擇何種分稅制立法模式呢？我們認為，我國現行的經濟體制、政治體制和立法體制決定我國分稅制立法的模式應為相對分權式。
1.分稅制立法模式應與國家經濟體制相適應。財政體制法是處理中央和地方財政權分配關系的準則，是具體的財政體制在法律上的反映。財政體制既受經濟體制的制約，又構成經濟體制的一部分。集權經濟體制下的財政體制法所規(guī)定的中央與地方財政分權水平較低甚至不實行分權，這種立法模式現已被越來越多的國家所揚棄。在我國建立和發(fā)展社會主義市場經濟體制的進程中，多種所有制并存和發(fā)展決定國家財政收入的主要來源是稅收；多種利益格局并存要求實行分稅制；市場機制和宏觀調控都是社會主義市場經濟體制的重要內容，同時發(fā)揮市場機制和宏觀調控在國民經濟運行中的作用，必然促使中央適當集中財政權以形成實施宏觀調控的手段和財力，同時，分配給地方一定的財政權，以調動地方的積極性。
2.分稅制立法模式應與國家政治體制保持一致。我國是單一制的社會主義國家，中央與地方之間的權力劃分遵循民主集中制的原則，在中央的統一領導下充分發(fā)揮地方的主動性、積極性，這決定我國財政權以中央統一為主、地方分權為輔。即與宏觀調控相對應的財政權必須統一在中央，適應市場調節(jié)的財政權由地方行使。在稅收體制中設置中央與地方共享稅就是政治上相對分權原則的體現。
3.分稅制立法模式應與國家立法體制保持協調。從嚴格意義上講，我國實行兩級立法體制。在中央，全國人民代表大會及其常務委員會統一行使國家立法權；在地方，省級（或省級人民政府所在地的市、國務院批準的較大的市）人民代表大會根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。十一屆三中全會以來，為了推動改革、開放政策的實施，國務院曾制定了一批稅收方面的暫行條例，這并不表明國務院是立法機關，更不表明國務院制定稅收暫行條例構成
一級獨立的中央立法，因為國務院制定稅收暫行條例是根據全國人民代表大會的委托進行的授權性立法。同理，省級（或省級人民政府所在地的市、國務院批準的較大的市）人民政府根據省級（或省級人民政府所在地的市、國務院批準的較大的市）人民代表大會進行的授權性立法亦不構成一級獨立的地方性立法。由于財政體制法在財政法體系中居主導地位，顯然，財政體制法的表現形式應為全國人民代表大會制定的法律。
（三）分稅制立法內容的建構
各國分稅制立法的模式雖不盡相同，但其立法內容的建構基本上是一致的，即規(guī)定在各類、各級國家機關之間主要劃分財政權中的立法、行政、司法三項權力。分稅制立法的核心是劃分財政權，主要目的是使各級政府具有與其事權相稱的財力。各級政府的財力是由各級政府財政收支范圍和轉移支付規(guī)模決定的，財力受制于財政立法權和財政行政權。具體而言，分稅制立法至少應包括以下六大方面的基本內容：
1.分事權。劃分事權是分稅制實施的基礎，劃分事權的關鍵是將財政立法權與財政行政權分開，將各級政府的事權分清。分清各級政府的事權首先應明確各級政府的職能，著重解決兩個問題：一是明確政府應承擔的社會事務、經濟事務的范圍，防止政企不分；二是將政府事務在各級政府間合理分配，防止權責不明。故將有關事權在各級政府間劃分并不等于均分事權，要充分考慮各級政府的實際情況，遵循適度分權、受益、職能優(yōu)勢原則。下級政府有能力承擔的事務，應由下級政府辦理，上級政府所負責的事務須是不宜由下級政府承擔或下級政府無力承擔的事務；一項事權應分配給哪一級政府可以依據其行使事權受益范圍所涵蓋的行政區(qū)域決定；各級政府都有處理不同事務的優(yōu)勢，[5] 在劃分事權時應充分考慮到這一點。
2.劃分國家財政級次并確定各級財政的收支范圍。國家財政的級次通常是一級政府一級財政，財政支出范圍是由各政府的事權決定的。劃分財政支出范圍一般遵循以下標準：凡是規(guī)模龐大、需要巨額資金和高新技術才能完成的經濟事務或社會事務方面的支出，應由中央財政承擔，否則由地方財政承擔；財政支出受益對象遍及全國的，應屬于中央財政支出范圍，僅及于某一地方的，由該地方財政承擔，財政支出的計劃或標準須全國統一的，屬中央財政支出，須地方因地制宜的，為地方財政支出。據此，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區(qū)發(fā)展、實現宏觀調控所需的支出以及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出以及本地區(qū)經濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。 [6] 劃分財政收入的范圍應遵循事權與財力相結合的原則。劃分財政收入范圍應以財政支出的范圍為依據，確保中央集中全國大部分財政收入，因為中央政府除直接安排消耗性財政支出外，為實現宏觀調控還必須安排大量的轉移性財政支出。劃分財政收入的關鍵是劃分稅收收入，并符合效率、適合、相當、經濟等多項原則。
3.劃分中央與地方財政收入范圍。劃分財政收入的范圍應遵循事權與財權相結的原則，并以財政支出的范圍為依據。劃分財政收入的范圍應確保中央財政集中全國大部分財政收入。具體包括：（1）稅收收入的劃分。劃分稅收收入應以征收芾硇?矢叩途齠?乘骯檳囊患恫普???保?遠躍?梅⒄勾俳?笮「齠?乘骯檳囊患恫普?N夜?殼敖??す?胰ㄒ媯?凳┖旯鄣骺廝?匭璧乃爸只??醒胨埃????梅⒄怪苯酉喙氐乃爸秩范ㄎ?醒牒偷胤焦蠶硭埃??氳胤嚼?婀叵得芮�、税源分散、需�?⒒擁胤階櫓?杖牖??裕?閿詰胤秸鞴艿乃爸腫魑?胤剿�。�？）國有企業(yè)利潤的劃分。目前，中央企業(yè)稅后利潤全部上交中央財政，地方企業(yè)稅后利潤全部上交地方財政。（3）其他專項財政收入的劃分。
4.建立轉移支付制度。轉移支付是指上級政府將其財政收入按照法定標準、程序劃轉給下級政府作為其收入來源的一種撥款形式。根據財政收支法劃定的初次財政收入范圍，中央政府集中了全國60％以上的財政收入，但按法定財政支出范圍，全國大部分消耗性財政支出由地方直接安排。中央與地方這種縱向的財政收支差額是由轉移支付來實現平衡的。此外，由于同級不同地方財政收入水平上的差距，許多貧困地區(qū)維持機關正常運轉的財政支出都不能保障，同級不同地區(qū)間財政收支差額也需要轉移支付來平衡。因此，轉移支付對于彌補地方財政收支差額，維持整個國家各個地方財政負擔的公共服務最低標準，以創(chuàng)造全國統一市場、實現經濟穩(wěn)定有重大意義。[7] 轉移支付有一般轉移支付和特殊轉移支付之分。前者又稱整體性支付。上級政府對一般轉移支付資金的具體用途不予限定，由下級政府自主支配使用。后者亦稱專項性轉移支付，它是上級政府依照特定目的和條件對下級政府的特殊補助，其主要目的是支持某一地區(qū)難以承擔的全國性或跨地區(qū)性項目，以及上級政府所鼓勵發(fā)展的行業(yè)或項目，實現國家特定調控目的。
5.劃分財政行政權。財政行政權主要是各級政府運用國家所賦予的依法組織財政收入和安排財政支出的強制性的權力，如公債發(fā)行權、稅款征收權等。這種權力不同于財政立法權和財政司法權。財政立法權、財政司法權雖然也具有國家強制力，但財政立法權是針對各類財政事務制定和發(fā)布法律的權力，財政司法權是針對財政案件進行審判的權力。但財政行政權應受制于財政立法權和財政司法權。劃分財政行政權的總原則是，各級政府及其財政主管機關依照財稅法，對屬于該級財政收支事項獨立行使財政行政權，上級政府對下級政府行使監(jiān)督權。
6.劃分財政立法權。根據法治原則，各項財政權的劃分最終表現為立法權的劃分。政治體制及立法體制上的差異造成各國行使財政立法權的機關不完全相同，以及中央與地方財政立法權的分配辦法各異。在西方國家，稅法必須由議會制定，地方稅收立法權的大小因各國國家結構實行聯邦制或單一制有所不同。在我國，憲法對立法權在權力機關與行政機關之間、中央與地方之間作了劃分，這種劃分適用于財政立法權的劃分。這就是：全國人民代表大會及其常務委員會統一行使最高財政立法權，財政法律是制定財政行政法規(guī)、財政地方性法規(guī)的依據；國務院根據國家權力機關授權，可進行財政委托立法，也可以制定財政法律的實施條例；法定的地方權力機關根據本地實際情況和需要，在不與法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性財政法規(guī)。
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1994年財稅體制改革雖確立了分稅制的基本框架，但幾年來的實踐表明我國分稅制立法尚不完善。我國分稅制立法亟待解決的問題有：政府職能并未完全適應市場經濟體制，各級政府事權不清；在統一稅法、集中稅權時，忽視授予地方稅收立法權；原有地區(qū)間財政分配格局尚未打破，缺少轉移支付的法律規(guī)范；稅收司法保障體系不健全。故在走向21世紀之際，應構建在分稅制財政體制法統帥下的稅收基本法、財政收支劃分法、國債法和轉移支付法等構成的財政法體系。
制定稅收基本法可以解決地方稅收立法權限、國家稅務局和地方稅務局各自的稅收征管權限以及設立稅務司法機構的問題。對此，省級權力機關制定稅收地方性法規(guī)已有法律依據。我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第
7條規(guī)定，省級人民代表大會可以制定和頒布地方性法規(guī)。這里所稱地方性法規(guī)理應包括稅收地方性法規(guī)。賦予并允許地方實際行使稅收立法權，有助于將地方諸多“費用”一并納入稅收管理的法制軌道。目前地方政府征收許多名目的“費用”，實際上相當于地方稅。眾所周知，分稅制實施后我國地方稅制更加薄弱，地方行使稅收立法權有助于建立完備的地方稅體系。稅收基本法應將地方稅收立法權具體化。同時，為加強中央對地方稅收立法權的監(jiān)督，還應建立稅收地方性法規(guī)備案備查制度。國家稅務局和地方稅務局稅收征管權限的劃分應堅持“各管各稅”的原則，中央稅和共享稅由國家稅務局征管，地方稅由地方稅務局征管。稅收司法保障體系可參照我國現行的鐵路、航運司法保障體系建立。
制定財政收支劃分法可以在明確各級政府事權的基礎上劃定各級政府的財政收支范圍。目前，我國各級政府的事權仍不明確，也不科學。政府經濟方面的事權過大，社會事務管理投入不足。各級政府事權不明確，造成有利的則爭，無利的則推。進一步劃清各級政府的事權，首先，應按“政企分開”、“職能轉換”的原則界定政府的經濟事權。政府應逐步放棄直接從事個人、社會組織有能力承擔且與公共服務、宏觀調控無關的經濟活動，放棄對國有企業(yè)經營管理活動的直接參與，集中力量從事個人、社會組織無力承擔或與公共服務、宏觀調控密切相關的經濟活動；其次，應借鑒國外立法的成功經驗，將政府經濟事務與社會事務方面的事權在各級政府間合理劃分，并以法律形式固定下來，以使各司其職。再次，可設定中央政府和地方政府共管事項，并可以由中央政府有償委托地方政府單獨辦理。此外，對國有企業(yè)利潤、公債收入、事業(yè)性收費、罰沒收入也應在財政收支劃分法中進一步明確其財政收入級次。
制定國債法。國債是我國彌補財政赤字、籌措財政資金的重要手段�，F行國債管理的依據不僅停留在行政法規(guī)立法層次上，而且過于簡單。國債法應對國債發(fā)行的條件、審批程序、國債的種類、發(fā)行的規(guī)模、國債的交易等問題作出明確規(guī)定。通過立法實現調整國債結構、控制國債規(guī)模、強化國債管理、提高國債使用效益等目標，使國債市場化、國債管理法律化。
制定轉移支付法的目的在于實現上下級政府間財力分配的均衡以及各地區(qū)間公共財力分配的大致平衡，但目前轉移支付除規(guī)模不大之外，更主要的問題是不規(guī)范，不能完全實現轉移支付的目的。要解決上述問題，有待于制定規(guī)范、完備的轉移支付法。轉移支付立法應該以實現各級財政收支平衡以及各地區(qū)基本財政服務水平相當為目標。一般性轉移支付的數額規(guī)定采用因素法、稅收能力指數法等公式化的辦法測算。特殊性轉移支付應依專項財政撥款法規(guī)定的條件、審批程序、使用監(jiān)督辦法進行劃撥，減少任意性。
此外，還應制定與預算法配套的法律、法規(guī)，通過立法進一步劃清各級政府的事權。
綜上所述，分稅制立法是我國市場經濟法律體系的重要組成部分。正確處理經濟上的分權關系，充分發(fā)揮各類、各級國家機關的職能優(yōu)勢，既確保中央權威，又充分調動地方的積極性，呼喚著盡快構建科學、規(guī)范的分稅制立法體系。
「注釋」
[1]陳岱孫主編：《中國經濟百科全書》，中國經濟出版社1991年版，第1034頁。
[2]陳共等：《財政學教程》，中國財政經濟出版社1985年版，第393頁。
[3]郝昭成等：《財稅體制突破與利益重組》，中國財政經濟出版社1993年版，第177頁。
[4]儲敏偉：《分稅制若干理論與實踐問題探討》，《財經研究》1993年第12期。
[5]于宗先主編：《經濟學百科全書·財政學》，（臺）聯經出版事業(yè)公司1987年版，第89頁。
[6]參見《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》（1993年12月15日）。
[7]汪興益：《試論財政轉移支付制度》，《財貿經濟》1994年第8期。
劉劍文
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