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關(guān)于制定《環(huán)境損害賠償法》的思考
內(nèi)容摘要：環(huán)境損害賠償是各國(guó)救濟(jì)環(huán)境損害受害人的主要手段。我國(guó)對(duì)環(huán)境損害受害人的民事救濟(jì)存在諸多困境，而尋求損害賠償法律制度內(nèi)在的救濟(jì)策略和制度外的多重救濟(jì)途徑，不失為完善環(huán)境損害賠償立法的明智選擇。
關(guān) 鍵 詞：環(huán)境，損害賠償法，法律責(zé)任
環(huán)境損害賠償通常指因污染環(huán)境致他人財(cái)產(chǎn)或者人身傷害所要承擔(dān)的民事賠償責(zé)任。追究民事賠償責(zé)任雖然不是環(huán)境保護(hù)的主要手段，但它作為救濟(jì)受害人利益損害的補(bǔ)償性手段受到受害者的廣泛關(guān)注，因而在環(huán)境法律責(zé)任體系中占有重要地位。
一、環(huán)境損害賠償立法的比較考察與制度核心
環(huán)境損害作為現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)物，其民事責(zé)任體系構(gòu)建始于20世紀(jì)中葉之后。羅馬法以及《法國(guó)民法典》、《德國(guó)民法典》中均沒(méi)有關(guān)于環(huán)境損害民事責(zé)任的規(guī)定。雖然很多學(xué)者認(rèn)為《德國(guó)民法典》第906條關(guān)于不可量物侵害①、《法國(guó)民法典》規(guī)定的近鄰妨害與環(huán)境侵害民事責(zé)任接近，或者就是對(duì)環(huán)境侵害民事責(zé)任的規(guī)定②，但因在《法國(guó)民法典》、《德國(guó)民法典》制定的時(shí)候，環(huán)境問(wèn)題尚不具有普遍性，甚至還沒(méi)有引起人們足夠的關(guān)注，因而，以上關(guān)于近鄰妨害的規(guī)定是基于傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)相鄰關(guān)系所作的規(guī)定③。在環(huán)境問(wèn)題凸顯，受害人需要法律救濟(jì)而又缺少相關(guān)規(guī)定的情況下，援用民法關(guān)于相鄰關(guān)系的有關(guān)規(guī)定處理環(huán)境污染致人損害可以起到相當(dāng)?shù)淖饔脮r(shí)，人們便將《德國(guó)民法典》中的不可量物侵害與《法國(guó)民法典》中關(guān)于近鄰妨害的規(guī)定，擴(kuò)大解釋為關(guān)于環(huán)境損害的規(guī)定。但是，不論不可量物侵害還是近鄰妨害，均不能完全解決基于對(duì)現(xiàn)代環(huán)境問(wèn)題深刻認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的公害損害賠償問(wèn)題，因而，德國(guó)于1976年制定的《聯(lián)邦公害防治法》，從環(huán)境保護(hù)的理念出發(fā)，對(duì)不可量物侵害作了與《德國(guó)民法典》相呼應(yīng)的解釋?zhuān)鞔_指出，不可量物侵害是指對(duì)人體、動(dòng)物、植物或其他物質(zhì)，足以產(chǎn)生影響的大氣污染、噪聲、振動(dòng)、光、熱、放射性以及其他類(lèi)似的環(huán)境破壞現(xiàn)象。另外，德國(guó)還于1991年專(zhuān)門(mén)制定了《環(huán)境責(zé)任法》，就環(huán)境相關(guān)責(zé)任包括民事賠償責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。但是有關(guān)環(huán)境污染損害民事責(zé)任問(wèn)題在民法典中并沒(méi)有系統(tǒng)完整的規(guī)定。
美國(guó)侵權(quán)行為法將各類(lèi)侵權(quán)行為所致?lián)p害囊括其中，環(huán)境污染損害也不例外。有關(guān)環(huán)境污染損害之民事責(zé)任承擔(dān)適用普通法關(guān)于侵權(quán)行為責(zé)任的規(guī)定。不過(guò)美國(guó)的特點(diǎn)在于：受害人基于個(gè)人利益損害提起的損害賠償之訴適用普通法，但如果基于公共利益提起訴訟則可以適用《美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等環(huán)境立法。日本是20世紀(jì)環(huán)境危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，面對(duì)污染給公眾造成人體傷害的巨大壓力，日本關(guān)于環(huán)境損害賠償?shù)牧⒎H具創(chuàng)造性。環(huán)境污染的受害人不僅可以據(jù)《日本民法典》的規(guī)定提起民事訴訟，日本國(guó)會(huì)還通過(guò)了《公害法糾紛處理法》和《公害健康受害補(bǔ)償法》，這兩部立法專(zhuān)門(mén)對(duì)公害糾紛的處理程序、如何對(duì)公害健康受害者予以補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)于及時(shí)救濟(jì)受害者、穩(wěn)定社會(huì)秩序起到了良好的作用。
我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注要晚一些。由于中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，一旦發(fā)生污染事故，所造成的損害必然遠(yuǎn)遠(yuǎn)嚴(yán)重于人口相對(duì)較少的資本主義國(guó)家，這就決定了我國(guó)對(duì)環(huán)境污染事故必須高度警惕，對(duì)環(huán)境問(wèn)題要格外重視。十一屆三中全會(huì)之后，國(guó)家制定較早的幾部法律中就有《環(huán)境保護(hù)法（試行）》。但是，《環(huán)境保護(hù)法（試行）》和在上世紀(jì)80年代中期前所頒布的環(huán)境立法中均沒(méi)有涉及環(huán)境民事責(zé)任。 1986年通過(guò)的《民法通則》最早對(duì)環(huán)境污染民事責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，如第124條：“違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任�！痹撏▌t確立了我國(guó)環(huán)境損害民事責(zé)任制度。此后，有關(guān)的環(huán)境立法，包括《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》等，均對(duì)環(huán)境污染損害民事責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)有關(guān)環(huán)境污染損害立法是采取民事基本立法與環(huán)境部門(mén)立法并存的立法模式，與多數(shù)國(guó)家的做法相同。
不論各國(guó)環(huán)境污染損害立法采取何種模式與體例，但關(guān)于環(huán)境污染損害賠償制度的核心規(guī)定是共同的，即如果想讓污染受害者獲得賠償，必須對(duì)傳統(tǒng)侵權(quán)民事責(zé)任的構(gòu)成要件進(jìn)行修正。為此，各國(guó)以環(huán)境污染損害賠償、缺陷產(chǎn)品損害賠償?shù)葹槠鯔C(jī)，在傳統(tǒng)過(guò)錯(cuò)民事責(zé)任之外，強(qiáng)調(diào)民法的社會(huì)化，侵權(quán)人因一些特殊侵權(quán)行為造成之損害承擔(dān)無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，并據(jù)此對(duì)特殊侵權(quán)行為的民事責(zé)任承擔(dān)的條件進(jìn)行了相關(guān)調(diào)整與修正。
二、環(huán)境損害賠償?shù)睦Ь撑c成因
盡管我國(guó)《民法通則》和大量環(huán)境立法都對(duì)環(huán)境污染損害賠償民事責(zé)任作了規(guī)定。但是，因環(huán)境污染提起的民事案件或者久拖不決，或者屢訴屢敗的狀況，不僅嚴(yán)重?fù)p害公民的身體健康和財(cái)產(chǎn)安全，而且極大地挫傷了人們參與環(huán)境保護(hù)的熱情和積極性，從根本上不利于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展。形成這種困境的原因是多方面的，但歸納起來(lái)主要有：
第一，立法規(guī)定的矛盾和沖突。我國(guó)有關(guān)環(huán)境損害民事賠償責(zé)任的規(guī)定分布于不同的法律中。關(guān)于賠償是否以違法性為條件，以及歸責(zé)原則的規(guī)定并不一致。多數(shù)人認(rèn)為，我國(guó)《民法通則》規(guī)定了環(huán)境損害賠償?shù)臒o(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，但是，研究其規(guī)定并非如此。按照“違法性包括過(guò)錯(cuò)”的理論，《民法通則》強(qiáng)調(diào)“違反國(guó)家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定”，實(shí)質(zhì)上是規(guī)定了行為人承擔(dān)環(huán)境損害賠償民事責(zé)任 以“過(guò)錯(cuò)”為要件。而其他單行法均規(guī)定“造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者 個(gè)人賠償損失”。顯然這里強(qiáng)調(diào)的是行為的危害性，而不論行為人的行為是否違反法律的規(guī)定。這意味著，依照《環(huán)境保護(hù)法》追究行為人的民事賠償責(zé)任是不考慮主觀(guān)因素的。由于《民法通則》與《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定不一致， 給執(zhí)法者思想上帶來(lái)一定程度的混亂，導(dǎo)致在實(shí)踐中人們?yōu)榈降讘?yīng)該給環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、排污標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)什么樣的地 位而爭(zhēng)論不休。但從嚴(yán)格意義上來(lái)看，這也不是問(wèn)題的根本所在，因?yàn)榘凑招路▋?yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原則，法官理應(yīng)選擇適用《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，但是，在沒(méi)有法律專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的受害人面前，法官在某些外在因素的影響下，就可能故意鉆法律規(guī)定不一致的“空子”，適用 《民法通則》，從而不利于對(duì)受害人的救濟(jì)。
第二，有關(guān)立法的程序性規(guī)定不明確。環(huán)境損害賠償 必須解決的問(wèn)題是舉證責(zé)任的分擔(dān)、因果關(guān)系的認(rèn)定以及 有利于受害人的訴訟形式和程序。然而，我國(guó)相關(guān)立法規(guī)定要么欠詳細(xì)、明確，要么干脆沒(méi)有規(guī)定。首先，我國(guó) 《民事訴訟法》對(duì)環(huán)境損害賠償中當(dāng)事人如何分擔(dān)舉證責(zé)任沒(méi)有特別規(guī)定。雖然按照最高人民法院《關(guān)于適用（中華人民共和國(guó)民事訴訟法）若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第74條的規(guī)定，對(duì)于因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟中，對(duì)原告提出的侵權(quán) 事實(shí)，被告否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證。但這個(gè)規(guī)定仍比較原則，原告提出的侵權(quán)事實(shí)應(yīng)當(dāng)包括什么？被告承擔(dān)多大 范圍的舉證責(zé)任？均沒(méi)有涉及。因此，導(dǎo)致法官適用法律隨意性較大。其次，《民事訴訟法》以及最高法院的司法 解釋均對(duì)在環(huán)境損害賠償民事案件中如何認(rèn)定因果
關(guān)系，及對(duì)各國(guó)普遍采用的環(huán)境損害民事賠償案件的集團(tuán)訴訟形 式?jīng)]有任何規(guī)定，更加增大了救濟(jì)成功的難度。
第三，忽視利用行政手段處理環(huán)境損害民事賠償案件 的重要性。我國(guó)現(xiàn)行的各項(xiàng)環(huán)境立法均規(guī)定賠償糾紛可以 由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)調(diào)解處理，當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。這個(gè)規(guī)定已經(jīng)遭到環(huán)境法學(xué)界許多學(xué)者的 批評(píng)。因?yàn)閺沫h(huán)境損害賠償?shù)木唧w情況和困難來(lái)看，由主管環(huán)境保護(hù)的行政部門(mén)來(lái)處理環(huán)境糾紛的確具有許多優(yōu)點(diǎn)，給當(dāng)事人帶來(lái)方便，也有利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。但是將行政處理作為一個(gè)可有可無(wú)的程序，會(huì)嚴(yán)重影響環(huán)境保護(hù)部 門(mén)解決環(huán)境糾紛的積極性，造成環(huán)境污染糾紛案件久拖不決，社會(huì)矛盾激化，其中原因?qū)W者多有詬病�？v觀(guān)日本公害糾紛處理程序中行政部門(mén)的作用，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定的確存 在較大的問(wèn)題。
第四，環(huán)境司法存在嚴(yán)重問(wèn)題。盡管我國(guó)關(guān)于環(huán)境損害賠償民事責(zé)任的規(guī)定在實(shí)體和程序上均存在一定的問(wèn)題， 但環(huán)境司法中存在的問(wèn)題更加嚴(yán)重。首先，地方保護(hù)主義和行政部門(mén)對(duì)司法的不正當(dāng)干預(yù)嚴(yán)重影響環(huán)境司法的公正。地方政府基于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在較多情況下是站在保護(hù)污染者的立場(chǎng)上，嚴(yán)重影響了環(huán)境行政執(zhí)法的效果和對(duì)受害人權(quán)利的救濟(jì)。中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心援助的韓祥訴金峰銅業(yè)有限公司案④、陳氏三兄弟訴兩家水泥廠(chǎng)損害賠償案⑤等大量有關(guān)環(huán)境損害賠償?shù)陌讣际蔷猛喜粵Q，即使法院判了，結(jié)果也是原告敗訴的多。其次，中國(guó)司法制度和司法人員的素質(zhì)也影響了環(huán)境損害賠償立法的正確適用和環(huán)境案件的高效與公正處理。北京市某區(qū)27戶(hù)居民訴某煤炭收儲(chǔ)和運(yùn)銷(xiāo)站一案⑥中，一審法院故意對(duì)27戶(hù)居民的起訴設(shè)置障礙，在審理過(guò)程中回避立法對(duì)環(huán)境損害賠償案件的特別規(guī)定，甚至曲解法律。
三、健全環(huán)境損害賠償制度的思路與對(duì)策
針對(duì)以上問(wèn)題，學(xué)者們倡議制定《環(huán)境損害賠償法》。 筆者以為，通觀(guān)上述造成環(huán)境損害賠償糾紛難解決的原因， 立法的完善固然重要，但還必須對(duì)環(huán)境損害民事賠償問(wèn)題 進(jìn)行綜合治理，尋求損害賠償法律制度內(nèi)在的救濟(jì)策略和 制度外的多重救濟(jì)途徑。
（一）完善立法。完善環(huán)境損害賠償法律制度不外乎三種選擇：
其一，修改現(xiàn)行法，對(duì)相關(guān)規(guī)定加以完善。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)行民事立法和環(huán)境立法對(duì)環(huán)境損害賠償實(shí)體性條件規(guī)定的差異，必須在立法上予以統(tǒng)一�！睹穹ㄍ▌t》關(guān)于環(huán)境損害賠償侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定，具有相當(dāng)?shù)木窒扌�，我�?guó)正在 制定的《民法典》（草案）已經(jīng)考慮了對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為作為特殊侵權(quán)行為進(jìn)行規(guī)定。對(duì)有關(guān)環(huán)境損害的程序性規(guī)定 如舉證責(zé)任問(wèn)題、因果關(guān)系的認(rèn)定問(wèn)題、訴訟資格問(wèn)題等 在修改《民事訴訟法》時(shí)可以進(jìn)一步完善。
其二，制定專(zhuān)門(mén)的程序法。如前所述，我國(guó)《民法通則》和環(huán)境立法盡管在環(huán)境損害賠償有關(guān)方面的規(guī)定有一定的矛盾和沖突，但經(jīng)過(guò)修改基本上不會(huì)影響解決環(huán)境賠償案件的法律適用，而程序性的問(wèn)題反而是環(huán)境損害賠償案件困境的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，這也是各國(guó)的共同特點(diǎn)，所以，日本專(zhuān)門(mén)制定了《公害糾紛處理法》。我國(guó)也有學(xué)者呼吁制定《環(huán)境糾紛處理法》，筆者認(rèn)為，這個(gè)選擇困難不是太
大，也比較切合現(xiàn)實(shí)。
其三，制定《環(huán)境損害賠償法》。這種方式集實(shí)體法與 程序法為一體，試圖對(duì)有關(guān)環(huán)境損害賠償?shù)乃袉?wèn)題進(jìn)行 系統(tǒng)全面的規(guī)定。其優(yōu)點(diǎn)當(dāng)然十分明顯：一是可以極大地便利受害者的訴訟。受害者只需要按照《環(huán)境損害賠償法》 的規(guī)定就可以明確所有的實(shí)體問(wèn)題和程序性問(wèn)題，無(wú)需再到眾多的民事立法、環(huán)境立法中尋找有利于自己的規(guī)定； 二是也有利于立法的統(tǒng)一和司法機(jī)關(guān)正確適用法律。但是這種立法模式也會(huì)遇到較大的困難：首先，在現(xiàn)行立法對(duì)有關(guān)環(huán)境損害賠償責(zé)任做出規(guī)定的情況下，有無(wú)必要另起爐灶再搭臺(tái)？其次，將要制定的《民法典》會(huì)對(duì)環(huán)境損害賠償責(zé)任做出比現(xiàn)有規(guī)定更詳細(xì)的規(guī)定，如果再制定《環(huán)境損害賠償法》，就涉及到如何與《民法典》相協(xié)調(diào)以及如何正確處理彼此關(guān)系的問(wèn)題。如果《民法典》對(duì)相關(guān)實(shí)體問(wèn)題進(jìn)行了較全面的規(guī)定，制定一部《環(huán)境損害賠償法》的必要性就值得懷疑，所以難度可能最大。
�。ǘ⿲�(duì)環(huán)境損害賠償實(shí)行綜合治理。雖然立法的不 完善是造成環(huán)境損害賠償困難的主要原因之一，但是其他一些問(wèn)題也在很大程度上影響環(huán)境損害賠償?shù)某晒ΑＫ�，健全環(huán)境損害賠償制度需要采取多種辦法進(jìn)行綜合治理：
第一，對(duì)各級(jí)政府及政府負(fù)責(zé)人進(jìn)行“科學(xué)發(fā)展觀(guān)” 和“政績(jī)觀(guān)”的教育。各級(jí)政府和行政首長(zhǎng)要正確處理人 與自然、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益與近期利益、局部利益和整體利益、經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益的關(guān)系，各級(jí)政府要“以人為本”、“執(zhí) 政為民”，自覺(jué)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的保護(hù)。
第二，進(jìn)一步排除地方政府對(duì)司法審判的干預(yù)。國(guó)家 必須通過(guò)加快司法制度改革，提高法院獨(dú)立審判能力，排 除地方政府的干預(yù)。
第三，建立環(huán)境糾紛行政處理制度。鑒于行政主管部 門(mén)處理環(huán)境糾紛有許多優(yōu)勢(shì)，筆者建議，在環(huán)境保護(hù)行政 主管部門(mén)中，設(shè)立獨(dú)立的、專(zhuān)門(mén)處理環(huán)境損害賠償糾紛的 機(jī)構(gòu)，以提供環(huán)境損害賠償?shù)姆窃V訟解決機(jī)制，并賦予其 裁決以法律效力，以利于快速解決糾紛。
第四，對(duì)司法人員，特別是法官進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的環(huán)境法律 培訓(xùn)，增強(qiáng)法官的環(huán)境司法意識(shí)。考慮到法官對(duì)環(huán)境法律 學(xué)習(xí)系統(tǒng)性的欠缺，對(duì)法官進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的環(huán)境法律的培訓(xùn)也 是十分必要的。
注釋?zhuān)?/p>
①不可量物侵害，也稱(chēng)作不可稱(chēng)量的物質(zhì)的侵害，參見(jiàn)陳華彬：《德國(guó)相鄰關(guān)系制度研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第四卷）法律出版社1996年版，第269頁(yè)。
�、谕趺鬟h(yuǎn)：《環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)法律制度》，中國(guó)法制出版社2001年版，第209頁(yè)、第229頁(yè)。
�、坳惾A彬：《德國(guó)相鄰關(guān)系制度研究——以不可量物侵害制度為中心》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第四卷），法律出版社1996年版，第269頁(yè)。
�、茼n祥：《一起艱難的大氣污染訴訟——韓祥訴金峰銅業(yè)有限公司案》，載王燦發(fā)主編：《環(huán)境糾紛處理的理論與實(shí)踐》，中國(guó)政法大學(xué)出版 社2002年版，第269-273頁(yè)。
�、� 呂忠梅、江濤：《環(huán)境訴訟初探》，載王燦發(fā)主編：《環(huán)境糾紛處理的理論與實(shí)踐》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第68-69頁(yè)。
�、� 張義平：《從一件訴訟案的審理看我國(guó)環(huán)境法的適用》，載王燦發(fā)主編《環(huán)境糾紛處理的理論與實(shí)踐》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版第243-250頁(yè)。
李艷芳
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