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論環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為管理服務(wù)的內(nèi)涵與層次
在第二次全國(guó)環(huán)保科技工作會(huì)議上，曲格平局長(zhǎng)作了題為“必須堅(jiān)持科研為環(huán)境管理服務(wù)的方向”的報(bào)告，系統(tǒng)闡明了環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)面向環(huán)境管理、面向經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是為環(huán)境管理服務(wù)的方向問(wèn)題。從而逐步形成環(huán)境管理依靠科學(xué)技術(shù)，環(huán)�？蒲袨榄h(huán)境管理服務(wù)的思想和機(jī)制，并取得了一定的實(shí)效。“七.五”期間，環(huán)境保護(hù)方針、政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等方面的科研工作得到加強(qiáng)，為之提供了有力的技術(shù)支持。但是，由于對(duì)環(huán)境科研為管理服務(wù)的內(nèi)涵存在不同的理解，在科研工作上造成一定程度的混亂。本文結(jié)合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作中對(duì)科學(xué)技術(shù)支持作用的需要，分析討論科研為管理服務(wù)的內(nèi)涵與層次。1 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境管理中的作用
環(huán)境管理最基本、最重要的職能就是依據(jù)法律和法規(guī)進(jìn)行監(jiān)督管理。環(huán)境的科學(xué)管理包括環(huán)境立法、環(huán)境政策、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)和環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面[1]，所有這些都離不開環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。因此說(shuō)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)施環(huán)境監(jiān)督管理的核心。
1環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)法規(guī)的有機(jī)組成部分
世界上有80多個(gè)國(guó)家制定了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，其中大多數(shù)國(guó)家的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)同法制性標(biāo)準(zhǔn)[2]。我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)法規(guī)的重要組成部分和執(zhí)法依據(jù)。沒(méi)有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境法規(guī)將是不完整的，也難以具體執(zhí)行。
1.2 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境保護(hù)部門行使管理職能的依據(jù)
環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境監(jiān)督管理的重要措施之一，也是各級(jí)環(huán)保行政主管部門行使管理職能的主要依據(jù)[3]。無(wú)論是“三同時(shí)”把關(guān)，還是定量管理實(shí)施新的五項(xiàng)制度，都必須通過(guò)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來(lái)體現(xiàn)。此外，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也是處理環(huán)境事故和環(huán)境糾紛的依據(jù)之一。
環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是制定環(huán)境規(guī)劃的重要依據(jù)
環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)反映了國(guó)家的環(huán)境政策目標(biāo)，因而也代表了環(huán)境規(guī)劃所要達(dá)到的目標(biāo)。例如美國(guó)《清潔空氣法》明確規(guī)定，在“國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”頒布后9個(gè)月內(nèi)，每個(gè)州都必須向聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局呈交在本州執(zhí)行和維持該標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃。該計(jì)劃應(yīng)規(guī)定盡速達(dá)到國(guó)家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的日程表[4]。我國(guó)的環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)主要是用標(biāo)準(zhǔn)來(lái)表示，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)就是環(huán)境規(guī)劃總目標(biāo)的分解并定量化了的產(chǎn)物，是環(huán)境規(guī)劃的定量描述[5]。
由此可見(jiàn)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)在環(huán)境管理體系中占有舉足輕重的地位。在環(huán)境管理工作中貫徹執(zhí)行環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)環(huán)境管理的科學(xué)化、規(guī)范化，提高環(huán)境監(jiān)督管理水平具有重要意義。同時(shí)，保證環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性和可行性也就成為強(qiáng)化環(huán)境管理的必要條件。
2 我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系
我國(guó)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系由主體結(jié)構(gòu)和支持系統(tǒng)兩大部分組成[6]。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的主體結(jié)構(gòu)含環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是為保障人體健康、維護(hù)生態(tài)良性循環(huán)和保障社會(huì)物質(zhì)財(cái)富，并考慮技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件，對(duì)環(huán)境中有害物質(zhì)和因素所作的限制性規(guī)定。污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，污染治理的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件，對(duì)排入環(huán)境的有害物質(zhì)和產(chǎn)生危害的各種因素所作的限制性規(guī)定，是對(duì)污染源進(jìn)行控制的標(biāo)準(zhǔn)。顯然，由環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的主體部分是進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督管理的重要依據(jù)。而環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的核心。
為了制修訂和執(zhí)行環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，需對(duì)有關(guān)的采樣方法、分析測(cè)試方法、管理和治理的技術(shù)規(guī)范，名詞、術(shù)語(yǔ)、圖式、標(biāo)志、量綱及導(dǎo)則等作出統(tǒng)一的規(guī)定，這就是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的支持系統(tǒng)。支持系統(tǒng)由基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、方法標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)組成。
3 建立和完善環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系所需要的科學(xué)技術(shù)支持。
無(wú)論是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的主體還是支持系統(tǒng)的建立和完善都需要科學(xué)技術(shù)的支撐。例如，制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的核心環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基本原則[7]可以歸納為兩點(diǎn)：
首先，要有科學(xué)依據(jù)棗環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)。環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)反映環(huán)境介質(zhì)中的污染物作用于研究對(duì)象，在不同濃度和劑量下引起危害作用種類和程度的最新科研成果�；鶞�(zhǔn)按作用對(duì)象的不同分為衛(wèi)生基準(zhǔn)(對(duì)人群健康的影響)、生態(tài)基準(zhǔn)(對(duì)動(dòng)植物及生態(tài)系統(tǒng)的影響)和物理基準(zhǔn)(對(duì)材料、能見(jiàn)度、氣候等的影響)。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要起防止污染物對(duì)人群健康、生態(tài)平衡和材料、能見(jiàn)度、氣候等的不良影響的作用，必須以環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)為制定的依據(jù)。
其次，要堅(jiān)持先進(jìn)性與現(xiàn)實(shí)性的統(tǒng)一[8]。
污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)有密切的聯(lián)系，即排放標(biāo)準(zhǔn)控制污染源，使其排放出的污染物經(jīng)過(guò)自然凈化和稀釋擴(kuò)散進(jìn)入環(huán)境后不致使相應(yīng)區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。顯然，污染物的稀釋擴(kuò)散規(guī)律、環(huán)境容量等方面的科研成果都是修訂排放標(biāo)準(zhǔn)所需要的科學(xué)依據(jù)。此外，我國(guó)現(xiàn)行排放標(biāo)準(zhǔn)是以濃度控0為主，有一定的局限性。為了克服這種局限性，需要探索和研究其他控制污染物排放的方法，使排放標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建立起聯(lián)系。
支持系統(tǒng)各類標(biāo)準(zhǔn)的建立也需要科研提供技術(shù)支持。制定基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，需要了解國(guó)內(nèi)外有關(guān)詞匯、術(shù)語(yǔ)、圖式、標(biāo)志的習(xí)慣與規(guī)定；掌握國(guó)內(nèi)外制修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的原則和導(dǎo)測(cè)，建立規(guī)范化的制修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的程序和方法。同樣，制定方法標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)樣品標(biāo)準(zhǔn)，也必須通過(guò)科學(xué)研究開發(fā)出穩(wěn)定、可靠、準(zhǔn)確的分析測(cè)定方法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品。
總之，制修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程是一個(gè)多學(xué)科協(xié)作的科研和決策過(guò)程，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系中各類標(biāo)準(zhǔn)的建立和完善，都需要不同層次的科研成果支持。只有根據(jù)制修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)劃和規(guī)劃，合理組織安排相應(yīng)的近、遠(yuǎn)期標(biāo)準(zhǔn)科研項(xiàng)目，才能使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作走上科學(xué)化軌道．
4 各層次環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)科研工作的目標(biāo)
4.1 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)科研的層次及其內(nèi)涵
隨著技術(shù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展控制污染物排放的方法得到提高，人們對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求也逐步提高，要求標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)的對(duì)象增加，保護(hù)的程度增加。
根據(jù)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作的上述特點(diǎn)和我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的實(shí)際情況，可以將標(biāo)準(zhǔn)科研工作分為以下三個(gè)層次。
4.1.1 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂技術(shù)導(dǎo)則研究
研究制修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)導(dǎo)則實(shí)質(zhì)上就是研究制修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)(或技術(shù)規(guī)范)，這一層次的科研工作歸屬于軟科學(xué)研究，其主要目的是要確保標(biāo)準(zhǔn)的制修訂程序和方法的科學(xué)與合理，從而使制修訂出的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)滿足當(dāng)時(shí)的科學(xué)性、先進(jìn)性和現(xiàn)實(shí)性要求。
此外，有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂的一系列管理辦法或規(guī)定也屬于一層次。
4.1.2 環(huán)境基準(zhǔn)研究
環(huán)境基準(zhǔn)研究屬自然科學(xué)范疇，是制修訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的建立和完善，首先需要在大量科學(xué)研究基礎(chǔ)上確定污染物的環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)，而后遵循經(jīng)濟(jì)合理與技術(shù)可行兩大原則以基準(zhǔn)為科學(xué)依據(jù)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并以環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)制定污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境基準(zhǔn)研究在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作中具有極其重要的地位。
美國(guó)極重視環(huán)境基準(zhǔn)的研究工作，其審查和修訂環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用中90％以上用于支持圍繞標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)研究。1978財(cái)政年度到1986財(cái)政年度，環(huán)保局用于大氣環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)研究項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)達(dá)3．20億美元[7]。而每確定一
項(xiàng)水質(zhì)基準(zhǔn)也耗資約10萬(wàn)美元[8]。在投入大量人力物力的同時(shí)，還加強(qiáng)了基準(zhǔn)研究的組織工作，針對(duì)標(biāo)淮制修訂過(guò)程中提出的問(wèn)題確定研究需要，制定下階段研究計(jì)劃，統(tǒng)一設(shè)計(jì)，統(tǒng)一方法，開展系統(tǒng)研究。美國(guó)的環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)正是由于隨研究進(jìn)展而不斷修訂，才得以保持其先進(jìn)性，并對(duì)世界各國(guó)有著深刻的影響。除美國(guó)外，前蘇聯(lián)、世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署的環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)也有相當(dāng)影響。
4.1.3 環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制修訂的決策論研究
以環(huán)境質(zhì)量基準(zhǔn)為科學(xué)依據(jù)來(lái)制定環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)乃至污染物排放標(biāo)準(zhǔn)要考慮經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等許多因素。同時(shí)，衛(wèi)生基準(zhǔn)、生態(tài)基準(zhǔn)和物理基準(zhǔn)所存在的不確定性、污染物環(huán)境濃度及其分布的不確定性，標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)對(duì)象和保護(hù)程度的選擇，都會(huì)影響最后的標(biāo)準(zhǔn)值。對(duì)這些影響因素進(jìn)行規(guī)范化、定量化處理，可以降低環(huán)境基準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的決策過(guò)程中的隨意性，增強(qiáng)科學(xué)性。其中有一系列的技術(shù)方法和決策方法要研究。
美國(guó)在制修訂大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和確定致癌物水質(zhì)基準(zhǔn)時(shí)采用了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的技術(shù)。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)通過(guò)對(duì)意義不夠明確的“健康影響閾值”“風(fēng)險(xiǎn)”“安全余地”等概念采用精確的技術(shù)性定義，確定了需要保護(hù)的對(duì)象、相應(yīng)的閾值以及污染物最大濃度的概率分布特征，然后運(yùn)用統(tǒng)計(jì)處理估算出達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)時(shí)污染物濃度超過(guò)健康影響閾值的風(fēng)險(xiǎn)(概率)，從而對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的安全性作出定量評(píng)價(jià)。標(biāo)準(zhǔn)制定者可據(jù)此選擇適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)值，以保證標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。
對(duì)技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響的評(píng)價(jià)，美國(guó)采用管理影響分析方法來(lái)完成。管理影響分析內(nèi)容包括對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)所需費(fèi)用的估算，對(duì)各類工業(yè)和社區(qū)的經(jīng)濟(jì)影響分析，以及達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)可帶來(lái)的效益分析。
我國(guó)在從基準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，較少使用定量化方法，因此科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)可行性不強(qiáng)。
4.2 我國(guó)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)科研的目標(biāo)
分析上述三個(gè)層次的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)科研工作，可以看出其中既有關(guān)于環(huán)境過(guò)程的基礎(chǔ)性科學(xué)研究，也有直接為標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)的軟科學(xué)研究；既有必須在近期內(nèi)解決的方法論研究，也有需要按標(biāo)準(zhǔn)制修訂計(jì)劃逐步安排的應(yīng)用性研究。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)工作的特點(diǎn)，考慮近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)，科學(xué)合理地制訂標(biāo)準(zhǔn)科研計(jì)劃，從而使科研能為標(biāo)準(zhǔn)工作提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。
首先，必須重視有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)工作的軟科學(xué)研究。除了上文論及的技術(shù)導(dǎo)則研究和決策論研究之外，還應(yīng)當(dāng)研究標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和監(jiān)督管理的機(jī)制。其目的就是使環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作科學(xué)化、規(guī)范化，使標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施更為有效。
其次，重視國(guó)外先進(jìn)環(huán)境基準(zhǔn)的收集、驗(yàn)證和等效采用，完善基準(zhǔn)研究方法。我國(guó)限于經(jīng)濟(jì)實(shí)力，難以系統(tǒng)全面地開展環(huán)境基準(zhǔn)研究。現(xiàn)有基準(zhǔn)研究零星分散，未能將有限資金集中使用，投入產(chǎn)出效益不高。參考和借鑒國(guó)外環(huán)境基準(zhǔn)研究成果，通過(guò)科學(xué)驗(yàn)證確定我國(guó)等效采用的值域，對(duì)于健全充實(shí)我國(guó)的環(huán)境基準(zhǔn)不僅需要，也是切實(shí)可行的。
第三，有計(jì)劃積極地進(jìn)行有關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系支持系統(tǒng)的科研，這也是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。不斷地開發(fā)能適應(yīng)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、先進(jìn)性要求的標(biāo)準(zhǔn)樣品、標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定分析方法，同樣是標(biāo)準(zhǔn)科研不可忽視的內(nèi)容。
5 結(jié)語(yǔ)
由環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作對(duì)標(biāo)準(zhǔn)科研的需求以及標(biāo)準(zhǔn)研究的層次和內(nèi)涵分析可以看出，環(huán)境科研為環(huán)境管理服務(wù)有著較為廣泛的含義。
此外，科研工作有其自身的周期性特征，環(huán)境管理所需要的技術(shù)支持系統(tǒng)必須超前研究才能形成。因此，適當(dāng)?shù)�、有�?jì)劃地安排基礎(chǔ)性科研項(xiàng)目和技術(shù)開發(fā)項(xiàng)目，對(duì)于提高科研為環(huán)境管理服務(wù)的水平是必不可少的。
參考文獻(xiàn)
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