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歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的改革及其影響
摘要：歐盟共同農(nóng)業(yè)政策實施40年來對歐盟農(nóng)業(yè)保護和發(fā)展起到了巨大作用，但同時其采取的主要措施也帶來了很多問題。始于20世紀90年代初的改革帶來了基礎(chǔ)性的變革，改革的主要措施是從價格支持轉(zhuǎn)為直接收入支持。持續(xù)的改革已產(chǎn)生了深遠的影響并仍在繼續(xù)。這些改革也反映了歐盟對內(nèi)和對外政策的調(diào)整。歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革的影響是全球性的，其他國家和地區(qū)都會關(guān)注其改革并調(diào)整自己的政策。 歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(以下簡稱CAP)自其實施以來取得了巨大成就。 這一政策強調(diào)保護和發(fā)展農(nóng)業(yè)，同時保護生產(chǎn)者和消費者的利益。然而，其主要措施是對農(nóng)產(chǎn)品的價格支持，在其實施之初就帶來了很多問題，最大問題就是沉重的財政負擔(dān)。因而，對共同農(nóng)業(yè)政策的改革可以追溯到它實施之初。隨著世界政治經(jīng)濟的發(fā)展，來自歐盟外部的壓力也逐漸顯現(xiàn)出來，這就是歐盟擴大和世界貿(mào)易自由化。本文考察共同農(nóng)業(yè)政策的改革動機并對其影響進行分析，可作為對中國農(nóng)業(yè)政策的借鑒。一、共同農(nóng)業(yè)政策40年的成就與問題
(一)共同農(nóng)業(yè)政策的目標和實施機制 評價一個政策體系是否成功，得看其目標是否達到以及其相關(guān)的機制。我們簡單回顧一下共同農(nóng)業(yè)政策的目標。《羅馬條約》是最初西歐六國建立歐洲經(jīng)濟共同體(EEC)的基礎(chǔ)，并于1958年 1月1日生效。在其“共同市場”條款中特別包括農(nóng)業(yè)方面。在共同市場內(nèi)進出口數(shù)量限制和關(guān)稅將在成員國中取消，并建立共同的對外關(guān)稅。由于各國農(nóng)業(yè)政策中支持方法和支持力度有很大不同，所以農(nóng)業(yè)在一體化中是一個困難的問題。但最后《羅馬條約》為建立共同農(nóng)業(yè)政策作了準備�！读_馬條約》的第39條中指明共同農(nóng)業(yè)政策的五大目標：促進農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高；確保農(nóng)業(yè)群體相當生活水平，增加農(nóng)民個人收入；穩(wěn)定市場；保障供給的可靠性；確保農(nóng)產(chǎn)品以合理價格到達消費者手中。由此共同農(nóng)業(yè)政策的三個支柱形成：單一市場，允許農(nóng)產(chǎn)品的自由流動；內(nèi)部優(yōu)先，避免共同體外部廉價商品；財政統(tǒng)一。 根據(jù)這些原則，在1960和1962年間創(chuàng)立了 CAP的主要實施機制。它包括兩個部分。其一是共同市場組織(COMS)。這些組織不是人的組織，而是覆蓋不同生產(chǎn)部門的有關(guān)規(guī)定。它們的目的是通過適當?shù)臋C制去支持市場，這些機制根據(jù)所覆蓋的生產(chǎn)領(lǐng)域而變化�，F(xiàn)在這些COMS包括除土豆、蜂蜜和某些烈酒外的所有產(chǎn)品。其二是歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金(EAGGF)。這是歐盟預(yù)算的一部分，是財政統(tǒng)一的必然結(jié)果。它用于資助 CAP的所有開支及鄉(xiāng)村發(fā)展措施的部分開支。其中，保證基金占絕大部分。共同市場組織、農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金對CAP的順利運行提供了保證。
(二)40年的成功運轉(zhuǎn) 盡管一些經(jīng)濟學(xué)家指出CAP是歐盟的一大災(zāi)難，但它是一個成功的政策。 這可以從它的目標是否實現(xiàn)來判斷。CAP40年的成就基本達到了《羅馬條約》39條的特定目的。 1.增加了勞動生產(chǎn)率。歐盟從農(nóng)產(chǎn)品短缺和農(nóng)業(yè)消費依靠進口到主要農(nóng)產(chǎn)品百分之百自給、谷物出口和相當大的食物儲備。并且這些成就對其他經(jīng)濟部門的發(fā)展有很大幫助。戰(zhàn)后技術(shù)進步和農(nóng)場規(guī)模的擴大對農(nóng)業(yè)增長有很大幫助。 2.市場穩(wěn)定。穩(wěn)定價格的目的無疑是達到了。CAP的干預(yù)主義機制導(dǎo)致了共同體市場比世界市場和美國市場較小的價格波動。事實上對主要農(nóng)產(chǎn)品價格支持的可變差價稅方法，使得共同體的價格與外界變化的影響相隔絕。同時干預(yù)和出口補貼也消除了其內(nèi)部變化(如農(nóng)產(chǎn)品過剩)對價格的影響。 3.確保日常供給。歐洲委員會是這樣描述這一富有吸引力的方面：只要我們想到海外農(nóng)產(chǎn)品供給的脆弱性，就能明白作為歐洲的一個實體，具有2.6億或許不久超過3億人口，不能負擔(dān)的起糧食供給而依靠別人。共同體有責(zé)任去利用它自己土地的富饒。”’顯然，確保供給的目的是達到了。
(三)遇到的問題 共同農(nóng)業(yè)政策遇到的問題既有來自內(nèi)部的，也有來自外部的。 其一，沉重的負擔(dān) 預(yù)算困難主要是價格支持引起的。共同市場組織對大約70％的農(nóng)產(chǎn)品給予市場和價格保證以及對外的保護。不能在特定價格出售的農(nóng)產(chǎn)品，國家的干預(yù)機構(gòu)就運用干預(yù)價格。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的增長持續(xù)增加，并且直到80年代早期一直為價格增長所鼓勵。連西德這樣一個并無糧食生產(chǎn)比較優(yōu)勢的地區(qū)也出產(chǎn)了大量糧食。而歐盟內(nèi)的消費增長卻很有限。不可避免的結(jié)果是極大的自我滿足：與歐共體進行競爭的大多數(shù)進口產(chǎn)品數(shù)量被減少，歐共體出口到第三國的產(chǎn)品增加了。價格支持導(dǎo)致共同體用大量的預(yù)算購買剩余產(chǎn)品和出口補貼。在其早期，農(nóng)業(yè)支持預(yù)算占總預(yù)算的絕大部分。 其二，環(huán)境保護和鄉(xiāng)村發(fā)展 農(nóng)業(yè)和林業(yè)不僅生產(chǎn)食物和纖維，也塑造鄉(xiāng)村環(huán)境。土地維持著持續(xù)的生產(chǎn)以及現(xiàn)代社會價值。作為共同產(chǎn)出出現(xiàn)的環(huán)境資源主要是土地利用，包括水供給、半自然棲息地、野生動物、鄉(xiāng)村歷史及文化、鄉(xiāng)村風(fēng)景和公共用地。CAP被批評為引起鄉(xiāng)村環(huán)境變化而沒有考慮其影響。在《羅馬條約》中沒有提到環(huán)境問題。在過去的年代里農(nóng)業(yè)污染成為主要問題�；屎蜌⑾x劑在歐洲大多數(shù)地方廣泛使用，許多化學(xué)物進入水體，加速超營養(yǎng)化，滅絕了一些敏感的水中生物并進入地下水，同樣污染了人類的水供應(yīng)體系。歐盟的鄉(xiāng)村顯示了一個農(nóng)場數(shù)量和農(nóng)業(yè)雇員(尤其是年輕人)不斷減少的過程，這給鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了很大的負面影響。 其三，歐盟東擴的壓力 在1993年結(jié)束的與奧地利、瑞典、芬蘭和挪威的入盟談判中，農(nóng)業(yè)被證明是一個尤其困難的方面。因為這些國家給予農(nóng)業(yè)相當普遍的支持。中東歐國家(CEECS)農(nóng)業(yè)落后，其情況與上述國家不同，但問題更多。主要問題是其龐大的農(nóng)業(yè)人口。十個候選國波蘭、匈牙利、捷克、斯洛文尼亞、愛沙尼亞、羅馬尼亞、保加利亞、立陶宛、拉托維亞和斯洛伐克將會增加農(nóng)業(yè)人口的2倍多，農(nóng)業(yè)面積將擴大40％多。重要的是怎樣使對農(nóng)業(yè)的補貼調(diào)低到相對低的支持水平，從而不會使負擔(dān)更為加重。 其四，WTO的挑戰(zhàn) 最初CAP的改革是由于一些產(chǎn)品的持續(xù)過剩和預(yù)算危機，但外部的壓力也同時存在。尤其是近年來世界貿(mào)易自由化，從GATT Uruguay回合談判開始帶來的壓力。《羅馬條約》只是零星的提到歐共體會為世界貿(mào)易自由化而努力。隨著世界貿(mào)易自由化的發(fā)展，世界上主要農(nóng)產(chǎn)品出口國批評CAP的出口補貼扭曲了世界市場的價格，導(dǎo)致了貿(mào)易伙伴的嚴重沖突。 總的說來，在所有經(jīng)濟活動中，農(nóng)業(yè)受共同體影響最重，既得到了有效的保護，但也帶來了嚴重的問題。更為重要的是，盡管公共開支一再增加，保障農(nóng)民收入的目標并沒有達到。因此，對 CAP的改革呼聲可以追溯到其建立之初。
二、改革的進程 在對CAP改革過程分析之前，我們簡要看—下它的決策機制。 馬斯特里赫特條約修正后，歐盟主要有5個機構(gòu)：歐洲議會，歐洲理事會，歐洲委員會，歐洲審計院，歐洲法院。歐洲理事會和歐洲委員會是創(chuàng)造CAP立法方面最重要的部門，而對此歐洲議會的角色是次要的。在決策形成過程中，通常是委員會提出建議，由理事會處置。值得注意的是理事會只能在委員會的建議基礎(chǔ)上立法。然而，它可以采納委員會建議的修訂版本，如果這一版本能夠保證成員國間的一致性。 同時政治和經(jīng)濟的壓力通常會施加于決策過程。這些壓力集團包括國家農(nóng)場聯(lián)合會、消費者集團、環(huán)境集團和農(nóng)業(yè)企業(yè)組織。他們對成員的利益施加影響和游說議員。壓力集團、各國政府
和經(jīng)濟環(huán)境等因素共同作用于CAP決策機制并進一步推動CAP改革。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟中受到最大資助的部門之一，然而農(nóng)業(yè)人口卻只有總?cè)丝诘囊恍〔糠帧Ｍǔ５南M者的利益，或事實上廣泛的經(jīng)濟利益，在農(nóng)業(yè)政策的制定中只扮演了一個相對較小的角色。 歐盟決策和機構(gòu)設(shè)置也存在問題。隨著歐盟的不斷擴大，怎樣平衡權(quán)利在大小成員國之間的分配并避免機構(gòu)臃腫是一個難以解決好的大問題。CAP的決策機制使對其改革更為復(fù)雜和困難。 眾所周知，自從60年代就已經(jīng)在討論改革的建議了。后來，1992年進行了更基礎(chǔ)性的改革，鼓勵對環(huán)境更為友好的耕種。共同體農(nóng)業(yè)委員 MaeSharry1992年7月提出了CAP改革建議，委員會采納了這一建議。這對歐共體是非常重要，它對共同體農(nóng)業(yè)政策提出了基礎(chǔ)性的變化。1997年7月，歐盟委員會提出了2000議程。這一文獻開始建議改革現(xiàn)有的歐洲政策，尤其是農(nóng)業(yè)政策、東擴和2000--2006年間的財政框架。
(一)60年代的改革建議 第一位農(nóng)業(yè)委員Sicco Mansholt，在完成了建立共同市場組織的首要任務(wù)后，制訂了一個不成功的計劃，旨在創(chuàng)造更為合理的農(nóng)場結(jié)構(gòu)。其內(nèi)容包括四方面，一是對價格政策的直接批評；二是通過直接支付和創(chuàng)造其他就業(yè)機會減少農(nóng)民數(shù)量；三是創(chuàng)造有足夠經(jīng)濟規(guī)模的農(nóng)業(yè)企業(yè)；四是擴展共同財政資助的范圍，以促進結(jié)構(gòu)調(diào)整措施的實施。它是以前西歐農(nóng)業(yè)政策的激進的突變，表達了更為精心的農(nóng)作和減少為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地這樣一種理念。 值得注意的是，1968—1972期間的經(jīng)濟環(huán)境與90年代大不相同。早期代表了一個封閉時代，有史無前例的經(jīng)濟增長和充分就業(yè)。當時的就業(yè)情形意味著多余的農(nóng)業(yè)勞動力——盡管它仍然存在——可以被其他行業(yè)吸收。這是對Mansholt計劃的不利因素。 這一計劃一經(jīng)提出即遭到許多農(nóng)戶反對。德國是最大的阻力。理事會認為這是一個政治炸藥，并從未給一個接受或不接受的指示。但重要的是記住這一改革建議表達了一個相當普遍的觀點，即包括與結(jié)構(gòu)有關(guān)的價格削減。Mansholt計劃也是1972年結(jié)構(gòu)指令和相關(guān)改進的動力。這之后有過部分的改革，如牛奶限額改革和穩(wěn)定器制度的引入，以及其他改革措施，但沒有多大影響，問題依然存在。
(二)1992年改革 1992年MaeSharry提出了一個基礎(chǔ)性的改革。這是使價格支持轉(zhuǎn)為直接收入支持的重要一步。它改革了谷物(油料和淀粉作物)、煙草、牛奶和羊肉的支持安排。價格改革的主要內(nèi)容包括在三年內(nèi)對所有主要農(nóng)產(chǎn)品支持價格水平的實質(zhì)性削減，以及進一步對牛奶額度的削減。MaeSharry改革的一個核心特征是提議削減谷物價格的35％，在某種程度上將接近世界市場價格。同時對谷物生產(chǎn)者按面積支付以彌補一部分農(nóng)場收入的減少。對農(nóng)戶補償價格削減的支付將以每公頃土地為基礎(chǔ)(因此與實物生產(chǎn)脫鉤)，并且打算對小生產(chǎn)有利。因為對大的，所謂的，“職業(yè)”農(nóng)民，如果該農(nóng)戶有資格得到面積支付的話，同時要求他們的一部分耕地輪流休耕。對牛肉的干預(yù)價格也顯著削減并對收入損失以每頭為基礎(chǔ)補償支付。另外還有羊肉限額。除了價格改革，他還包括一個“農(nóng)業(yè)環(huán)境行動項目”，其措施為鼓勵為環(huán)境利益而進行低強度的耕作，資助農(nóng)業(yè)用地的森林再造，并提出一個比原來超過55歲退休更有吸引力的提前退休計劃。 MacSharry 1992年5月的一攬子改革的達成也花費了不小代價。尤其是對牛奶的改革建議被放棄了，未能把改革延伸到其它部門，如糖、水果、蔬菜和葡萄酒，并且對耕地支付計劃引入調(diào)節(jié)的建議被拒絕。 90年代中期經(jīng)過改革的CAP已經(jīng)不同于90年代初。現(xiàn)在可以說是“新CAP”。然而CAP仍然在不斷變遷中，政策機制也將進一步轉(zhuǎn)變。毫無疑問，CAP92年的改革取得了極大成功。
(三)2000議程 歐盟農(nóng)業(yè)改革不是一個單一的步驟，而是一個連續(xù)的過程。歐盟的政策制定者也是同樣認為。改革的目的是確保農(nóng)業(yè)成為一個有更強的市場定向的更具競爭力和可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。 1997年7月歐洲委員會提出2000議程對 CAP繼續(xù)進行改革。2000議程是使共同體的政策更為現(xiàn)代化的一系列改革措施。它包括三部分。 (1)鞏固和改革歐盟的機構(gòu)和政策，充分強調(diào)歐盟所面臨的挑戰(zhàn)。(2)對中東歐候選國入盟準備的評估和東擴談判的一些建議。(3)2000--2006年間的財政框架，考慮到改革建議和東擴。在 2000議程的第一部分中，有一部分是關(guān)于CAP的新的改革措施。1998年3月歐洲委員會發(fā)表了一個更為詳細的立法建議。1999年3月，經(jīng)過冗長和艱苦的辯論，柏林首腦會議對農(nóng)業(yè)改革方案進一步修改并削減預(yù)算，然后達成最后決議。 1999年3月達成的2000議程是使CAP朝著正確方向邁進的重要的一步。 針對世界市場和歐盟內(nèi)部市場的發(fā)展，2000議程確定了進一步對價格支持的削減及對農(nóng)場損失進行直接收入補償。通過減少對谷物、牛肉和牛奶的干預(yù)價，增加以耕地畝數(shù)和牲畜頭數(shù)為基礎(chǔ)的補貼水平和范圍來補償收入損失。2000議程對鄉(xiāng)村發(fā)展也采取了一些新措施。畝數(shù)和頭數(shù)補償成為歐盟農(nóng)業(yè)預(yù)算的主導(dǎo)條款。2000議程有利于新成員的加入，對WTO的談判形成一個開放的有利局面。 一般說來，按照福利經(jīng)濟學(xué)的觀點，以價格支持為基礎(chǔ)的收入政策將導(dǎo)致更多的福利損失。但是政府仍然偏愛市場干預(yù)的政策工具。 MacSharry改革第一次嘗試從價格支持轉(zhuǎn)為直接收入支持。2000議程持續(xù)了MacSharry改革，并刺激歐洲的競爭力，極大地考慮到環(huán)境保護，確保農(nóng)戶的公正收入，并簡化立法和放權(quán)。
三、對CAP改革的分析 從以上事實我們可以看出，在CAP改革中受到多種因素的制約，其中政治因素的影響大于經(jīng)濟因素。保護環(huán)境、確保農(nóng)民收入和平衡市場都可看作是政治目標。當然，針對存在的問題，持續(xù)的改革已經(jīng)減輕了這些影響：價格支持已被削減，農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量減少，逐步強調(diào)結(jié)構(gòu)措施和收入支持措施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用。下面對改革的幾個主要影響進一步分析。
(一)對財政負擔(dān)的影響 人們通常認為在CAP的進化中的最大缺點是過分強調(diào)價格支持和市場控制。毫無疑問，這一政策保證了歐共體的糧食安全和一定程度上的農(nóng)戶的福利。但他導(dǎo)致了很重的負擔(dān)和農(nóng)產(chǎn)品的剩余。農(nóng)業(yè)支出成為共同體預(yù)算的主要問題。這在共同體早期不值得奇怪，因為其他政策還沒有在相同程度上發(fā)展，甚至后來，其他的共同體政策并不要求太多的預(yù)算支出。然而，隨著歐盟的發(fā)展和不斷擴大，對地區(qū)和結(jié)構(gòu)發(fā)展的支持逐漸增多了預(yù)算要求，尤其共同體的南部區(qū)域，另外，還有諸如發(fā)展援助的其他政策也要求更多的財政支出。MacSharry改革開始降低支持價格并給農(nóng)戶直接補貼，他成功地削減了歐盟預(yù)算，雖然經(jīng)過改革，CAP的預(yù)算支出已由初期占總預(yù)算的三分之二下降到現(xiàn)在的二分之一左右，但仍然很大，還應(yīng)該被進一步削減。2000議程繼續(xù)減少支持價格，但仍然不夠。且從短期來看，由于改革措施的實行會帶來財政支出的增長。隨著中東歐國家的加入，其財政負擔(dān)還有可能增加。
(二)對農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響 CAP的目標之一即是促進農(nóng)民收入的增長。但結(jié)果是收效甚微，除少數(shù)大農(nóng)場得到了相應(yīng)利益。CAP采用的手段是提高勞動生產(chǎn)率和實行價格支持，增加的產(chǎn)量的大部分來自大農(nóng)場。而歐盟存在大量的中小農(nóng)場。由于收入低，許多農(nóng)民尤其是年輕人離開
農(nóng)村到城市謀生。直接支付體系的實施是CAP改革的一個基本手段。直接支付體系在歐盟有一個很寬的范圍，包括谷物、油菜籽等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，旨在通過田畝減少和休耕來解決過度生產(chǎn)的問題。直接支付與休耕結(jié)合起來被作為綠色項目，因此它們不在國內(nèi)支持總額 (AMS)削減界限內(nèi)。多數(shù)的共同市場組織以直接支付的形式提供支持。直接支付體系希望能夠有利于小農(nóng)戶的利益。但執(zhí)行起來有些繁瑣。且農(nóng)戶因為價格的削減和轉(zhuǎn)移支付的補償不足而收入損失。所以，在某種程度上，農(nóng)戶也是受害者。農(nóng)業(yè)最發(fā)達的法國農(nóng)地的平均價值在1975— 1995年間下降了三分之二。 通過改革，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化。以德國為例，1998年農(nóng)場數(shù)量比1992年減少了29％，農(nóng)業(yè)勞動力減少了26％，農(nóng)場的規(guī)模也得到擴大。但出于政治考慮，避免引起大批小農(nóng)戶破產(chǎn)，造成社會震蕩，還不能加速中小農(nóng)戶的消失。所以，農(nóng)場規(guī)模還不夠。改革對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的影響很小，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)基本沒有變化。以德國為例，雖然基于地區(qū)標準化的補貼政策使谷類之間的收益差距減小，但相對優(yōu)勢并沒有變，小麥仍是最重要的作物。 歐盟還對相應(yīng)的市場組織做出規(guī)定，在直接支付時鼓勵成員國把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與環(huán)境和就業(yè)問題掛鉤，沒有遵從環(huán)境和就業(yè)要求以及造假的農(nóng)戶將不予支付。從而使農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
(三)對東擴和WTO談判的影響 總的說來，歐盟減輕財政負擔(dān)的改革是核心，同時減輕負擔(dān)也是為東擴做準備，削減支持價格和出口補貼也是為在WTO談判中更為主動。但是許多經(jīng)濟學(xué)家指出，歐盟為東擴和WTO談判所做的準備還不夠。尤其是面對當前的國際貿(mào)易形勢，2000議程改革力度還不夠，很多時候只考慮到當前利益，不可避免會削弱EU在WTO談判的立場。在東擴問題上，一些人懷有僥幸心理，認為直接支付將不會擴展到新成員國，而且，中東歐國家加入后將會有一個過渡期，歐盟還會有時間修改目前支付的性質(zhì)。對改革的延緩會對中東歐國家的農(nóng)業(yè)政策決定造成困難。當然，這也從另一側(cè)面說明東擴將不是一件容易的事。在東擴中，歐盟將不會輕易讓中東歐國家享受CAP的成果，并要求這些國家進一步按歐盟要求改革本國農(nóng)業(yè)，減少農(nóng)業(yè)人口，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和開放市場。同時，WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)的談判也會更為復(fù)雜。在WTO談判中歐盟將會討價還價，延緩談判進程，并采取變通方法進行補貼，從而保護歐盟農(nóng)業(yè)。 CAP改革的影響是全球性的。世界上其他國家和地區(qū)都會關(guān)注其改革并調(diào)整自己的政策。 （摘自國際經(jīng)貿(mào)消息）
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