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傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)制約農(nóng)民收入增長的主要因素
對3個縣的調(diào)查表明，近年來農(nóng)業(yè)增產(chǎn)不增收的現(xiàn)象比較明顯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)陷入困境，農(nóng)民外出打工又受到多種因素的制約，農(nóng)民收入的增長速度大大減慢，有些地方甚至出現(xiàn)了農(nóng)民收入下降的趨勢，農(nóng)民增收難的矛盾異常突出。調(diào)查表明，在農(nóng)產(chǎn)品的供求關系發(fā)生重大變化，幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品都呈現(xiàn)出階段性供過于求的背景下，農(nóng)民收入的增長越來越受到一些長期性、根本性因素的制約。
一、糧食價格持續(xù)低迷，糧食生產(chǎn)幾近入不敷出的格局
從糧食投入產(chǎn)出的數(shù)據(jù)來分析，90年代末期，糧食市場價格的持續(xù)低迷，加上物質費用和農(nóng)民種地負擔的大幅升高，使得農(nóng)民種糧的純收入水平大大縮減。
2000年，襄陽縣種植水稻的畝純收入率基本為零。種植小麥已經(jīng)處于虧本狀態(tài)，1999年虧本尤其嚴重。種植玉米也嚴重虧本，1999年和2000年畝純收入率僅分別為-32.43%和-18.32%。這還沒有考慮勞動力成本。如果考慮勞動力成本的話，虧本幅度更大。
泰和縣屬于典型的稻谷產(chǎn)區(qū)，一年兩季，我們對泰和縣的早秈稻和晚秈稻的生產(chǎn)成本和收益的分析表明，90年代早秈稻生產(chǎn)效益經(jīng)歷了先增加后減少的過程。1992年，每畝早秈稻的純收入為37.39元，到1996年一直增加到306.87元，4年間增長了7倍。之后，早秈稻的效益不斷下降，2000年僅為111.75元，僅為1996年的36.41%。1992年，早秈稻生產(chǎn)畝純收入率為25.28%，之后一直增加到1996年的59.65%。增加的原因主要為糧食收購價格的上升，并由此而帶動的投入水平的提高，畝物質費用也相應由1992年的103.06元增加到1996年的187.09元。之后，早秈稻生產(chǎn)效益逐年下降，到2000年下降到36.42%。如果將勞動工日作價，并考慮相關費用，種糧已經(jīng)出現(xiàn)虧本。以2000年為例，根據(jù)泰和縣的標準，每畝早秈稻生產(chǎn)平均需要17.3個勞動工日，每個勞動工日作價10.56元，勞動力成本則為182.69元。將這個因素考慮進去，泰和縣早秈稻生產(chǎn)平均每畝虧本70.94元。
泰和縣90年代晚秈稻生產(chǎn)的效益也經(jīng)歷一個先增加后減少的過程。1991年，每畝的純收入為104.25元，到1998年增加到331.57元。到1999年，晚秈稻的生產(chǎn)效益開始下降，畝純收入為146.46元，不及1998年的一半。雖然2000年生產(chǎn)效益有所回升，但仍然只有202元。根據(jù)泰和縣的標準，2000年每畝晚稻生產(chǎn)平均需要日16.8個勞動工，平均每個工日10.56元，勞動工日作價177.41元。如果考慮這一因素，則2000年種植晚秈稻基本上不賺錢。
二、農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢，農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的效益難以充分發(fā)揮
從3個縣來看，近年來，縣鄉(xiāng)政府在引導農(nóng)戶調(diào)整農(nóng)業(yè)結構方面做了大量工作。如鄢陵縣比較成功地推進了以發(fā)展花卉業(yè)為主的新一輪農(nóng)業(yè)結構調(diào)整。全縣花卉苗木栽培面積在1995年到2001年的短短5年時間里，由1.8萬畝發(fā)展到14.8萬畝，已占全縣耕地的1/6，從事花卉苗木產(chǎn)銷服務的達數(shù)萬人，已成為全國北方最大的花木產(chǎn)銷基地。泰和縣近年來在引導農(nóng)民發(fā)展優(yōu)質早稻方面也取得了很大的進展，2000年優(yōu)質稻種植面積占水稻播種總面積的67.2%，比上年提高36個百分點。優(yōu)質稻畝產(chǎn)值比一般品種增收8.245元，僅此一項，全縣種糧新增產(chǎn)值達439.46萬元，農(nóng)民人均增收11元。襄陽縣近年來從自身優(yōu)勢出發(fā)，大力發(fā)展優(yōu)質油菜，目前“雙低”油菜已占100%。
盡管3個縣農(nóng)業(yè)結構調(diào)整都有了一定的進展，但從總體上來看，農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的深度和力度都不夠，結構調(diào)整對農(nóng)民增收的帶動作用還遠遠沒有發(fā)揮出來。3個縣，農(nóng)業(yè)結構調(diào)整面臨的突出困難是農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢。以優(yōu)質稻為例，在泰和縣，我們發(fā)現(xiàn)，并不是糧食品種優(yōu)質化了，結構調(diào)整就成功了，糧食價格就上去了。1998年以前，泰和縣的優(yōu)質稻米最高價格高達1～1.5元/斤。因此，為了增加農(nóng)民收入，泰和縣大力推廣了優(yōu)質品種。隨著優(yōu)質稻種植面積的快速增加，到2000年早稻優(yōu)質品種率已經(jīng)達到60%，晚稻優(yōu)質品種已經(jīng)達到70%以上。之后，優(yōu)質稻的價格大幅度下跌，而常規(guī)稻米則仍可維持較高的價格水平。到2001年夏季，優(yōu)質稻米的價格下降到了0.61~0.62元/斤，而常規(guī)早稻米的價格則恢復到0.45元左右。究其原因，主要在于常規(guī)早稻米具有市場需求。再如泰和烏骨雞，1995年前后，市場價格暴漲，銷售形勢好，根據(jù)當時市場測算，每只烏骨雞可盈利2元。于是全縣養(yǎng)雞一哄而上，不到1年烏雞市場價格急劇下滑，導致全縣百分之八九十的專業(yè)戶虧損嚴重，難以為繼，有的不得不含淚搗毀雞舍、宰殺母雞。
在居民恩格爾系數(shù)和食品的收入彈性系數(shù)明顯下降，而人口的城鄉(xiāng)分布格局并無多大變化的背景下，農(nóng)業(yè)增長越來越面臨著強烈的市場需求約束。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，如果不在開拓農(nóng)產(chǎn)品市場上下功夫，僅靠傳統(tǒng)的經(jīng)驗，即農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)和提價，以及一般意義上的農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，顯然已經(jīng)不足以解決農(nóng)民增加務農(nóng)收入所面臨的困難。
三、農(nóng)村就業(yè)不充分,人口資源配置結構嚴重失衡
農(nóng)村勞動力大量剩余是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)面臨的一個基本問題。目前勞均耕地襄陽縣為2.4畝，鄢陵縣為2.8畝，泰和縣為3.5畝。而每個勞動力一般可承擔水田4~5畝,或是旱地10畝，以此計算，3個縣存在十幾到二十幾萬的農(nóng)業(yè)剩余勞動力。此外,還有季節(jié)性的剩余勞動力。一般是“四個月種田，七個月休閑”。
農(nóng)業(yè)的技術進步，使種植業(yè)的用工量趨于減少，這又剩余一部分勞動力。按襄陽縣農(nóng)業(yè)局1991年以來的調(diào)查，近十年來五種主要糧食和經(jīng)濟作物的畝用工，除小麥下降較少外(減少4.5%)，其他都下降了12～29%。全國的趨勢也是如此，1990～2000年全國稻谷、小麥、玉米、油菜、棉花平均每畝用工一般下降了29～34%。
從3個縣調(diào)查看，近年來，縣域內(nèi)的國有企業(yè)虧損、破產(chǎn)增加，提供就業(yè)機會的能力大幅度下降。襄陽縣提供的材料顯示，縣直的34家企業(yè)資產(chǎn)負債率大都在100~200%之間。34家企業(yè)共欠銀行本金10億元，企業(yè)人均負債3萬元。據(jù)縣勞動局提供的數(shù)字，2000年縣屬企業(yè)職工月平均工資為382元，實際上有50%的職工已不在本崗位，自謀生路。34家企業(yè)中只有9家能正常生產(chǎn)、4家停產(chǎn)、21家不能正常生產(chǎn)。襄陽縣主管領導認為，現(xiàn)在中央的政策是管大不管小，而縣級沒有國有大中型企業(yè)，地方中小企業(yè)的生存環(huán)境差，基本處在銀行不貸款、政府不扶持、職工不出資的境地。
從1997年起，隨著宏觀經(jīng)濟形勢和政策的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)處在產(chǎn)品結構調(diào)整、內(nèi)部轉換機制和嚴峻的市場競爭之中，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展開始走向“低谷”，吸收農(nóng)民就業(yè)的能力已大大下降。不僅如此，盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，給銀行造成了大量的不良貸款，也使各級財政背上了沉重的債務。襄陽縣是湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達的一個縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)值在全省居第二位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收了10多萬農(nóng)村富余勞動力，每年可以提供1600萬元的地稅
收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展初期主要靠國家稅收的優(yōu)惠和財政周轉金的支持。隨著國家稅收政策的規(guī)范化，稅收優(yōu)惠的減少，財政周轉金的取消，以及市場環(huán)境的變化，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身的問題，從1997年起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展開始走向“低谷”，紛紛破產(chǎn)、倒閉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在為農(nóng)民提供就業(yè)機會方面的地位已嚴重削弱，農(nóng)民來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工資收入的增長率已顯著下降。1997年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)年總產(chǎn)值達274億元，到2000年，產(chǎn)值下降到175億元。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有很大的“泡沫”�？h里的主管干部講：現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)字仍有60%的水分。我們調(diào)查的一個村，村辦企業(yè)產(chǎn)值報了1200萬元，實際只有40萬元左右。從襄陽情況看，倒閉后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)給地方財政帶來了沉重的債務包袱。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉嫁到財政負擔的債務總額在5302萬元以上。全縣村一級因開辦企業(yè)負債1.34億元。有的基層干部講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由財政的支柱變成了財政的壓力。
在河南省鄢陵縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)情況發(fā)展的特點和問題與湖北襄陽縣有相似之處。2000年全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)共有8059戶，從業(yè)人員5.1萬人。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)總產(chǎn)值48億元，增加值11.7億元，實現(xiàn)利潤59787萬元，稅金4443萬元，上繳財政2500萬元。我們在調(diào)查中了解到，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的總產(chǎn)值“水分”仍然不少。當?shù)貎蓚�鄉(xiāng)的領導講，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)據(jù)都是應付上級的，實際不是那回事”�？h鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主管領導也承認統(tǒng)計數(shù)據(jù)有一定的“水分”，但“這是上面的指標任務，不能怪我們，指標是層層下達的�！臂沉昕h鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(包括個體私營企業(yè))吸納就業(yè)1990年為59740人，1994年增加到近7萬人，此后出現(xiàn)下降，到2000年，吸納就業(yè)僅為51404人，比1990年還降低14%。泰和縣近5年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)沒有發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)也出現(xiàn)下降。
傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，究其原因，有以往以行政方式辦企業(yè)及企業(yè)制度問題造成的失敗，有當?shù)剞r(nóng)民購買力薄弱和市場不景氣的影響，也有農(nóng)業(yè)半自給經(jīng)濟環(huán)境下人們?nèi)狈k企業(yè)所要求的市場觀念、技術和經(jīng)營管理素質的制約。導致目前傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)剩余勞力就業(yè)門路狹窄，農(nóng)民增收缺乏新的增長源。
四、農(nóng)民負擔總體水平過重，收入越低的農(nóng)戶負擔越重
根據(jù)我們對3個縣的抽樣調(diào)查，三縣農(nóng)民人均純收入是2103元，而人均負擔量是252元，負擔量占農(nóng)民人均純收入近12％。這個水平相對于其他地區(qū)并不算特別沉重。但是值得注意的是，在人均收入不到1400元的襄陽，人均稅費負擔總額為389.37元，農(nóng)民負擔占純收入中的比重高達28％。
由于農(nóng)民的負擔與農(nóng)民經(jīng)營的耕地面積總是聯(lián)系在一起的，因此，通過分析農(nóng)民負擔與耕地面積之間的關系，在一定程度上也可以揭示農(nóng)民的負擔狀況。從三縣的調(diào)查情況來看，畝均純收入為407.31元，畝均農(nóng)民負擔為109.44元，畝均負擔占畝均純收入的比重為26.87%。這樣，在扣除各種負擔以后，如果考慮勞動力成本，種地基本上就不賺錢了。
表1 襄陽、鄢陵和泰和縣樣本戶種植業(yè)負擔情縚
從調(diào)查農(nóng)戶看，越窮的農(nóng)戶相對負擔越重。人均純收入在500元和1000元以下的農(nóng)民，人均各種負擔占人均純收入的比重高達36.22%和38.50%。這個負擔水平相對于任何行業(yè)的勞動者都過于沉重。人均純收入在1000~2000元的樣本農(nóng)戶，人均各種負擔占農(nóng)民人均純收入的比重為20.42%。而人均純收入在2000~3000元和3000~5000元的農(nóng)戶，人均各種負擔占農(nóng)民人均純收入的比重則為7.87%和8.12%，人均純收入在5000元以上的農(nóng)戶，負擔水平為4.17%�？梢姡词箍傮w的稅負水平并不高，但由于越窮的農(nóng)戶所要承受的稅費越高，所以農(nóng)民負擔問題依然嚴重。
表2 不同收入水平農(nóng)民負擔狀況比較
根據(jù)調(diào)查所收集到的近10年有關數(shù)據(jù)進行計算后發(fā)現(xiàn)：從一個較長的時期平均來看，農(nóng)民負擔連年增長的趨勢并未扭轉，而且，個別項目的增長率更超出我們的想象。比如，鄢陵全縣農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅1992~2000年間平均每年遞增43.2%，而大馬鎮(zhèn)則高達54.8%！鄢陵全縣和馬坊鄉(xiāng)、大馬鎮(zhèn)以及襄陽縣的太平鎮(zhèn)的“三提”和“五統(tǒng)”均以兩位數(shù)的增長率遞增，最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)年均遞增率分別接近20%和30%！
五、縣鄉(xiāng)財政嚴重入不敷出，財政危機直接轉化成農(nóng)民負擔
在調(diào)查的3個縣中，泰和縣財政情況較好，就該縣目前財力而言，財政是典型的“吃飯財政”,只能勉強保證工資的發(fā)放。鄢陵縣的日子要比泰和難過，財政已到了即使什么都不干，工資也無法保障的地步。襄陽縣財政狀況是最困難的，實際上已成為“半饑餓”財政。從調(diào)查情況看，縣鄉(xiāng)財政都很困難，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難要比縣直財政大得多。鄉(xiāng)財政已不是傳統(tǒng)意義上財政收入保工資的“吃飯”型財政，已經(jīng)惡化為一種運轉更為艱難的“討飯”型財政。由于財政信用程度下降，“討飯”也越來越難，鄉(xiāng)財政實際上已接近崩潰的邊緣。調(diào)查中，許多縣鄉(xiāng)干部叫苦連天、怨聲載道，有人把縣鄉(xiāng)財政困難狀況寫了一副對聯(lián)，始則：拆東墻補西墻，墻墻是洞；借新債還舊債，債債不清。繼則：拆東墻補西墻，無墻可拆；借新債還舊債，無債可借。橫批：日子難過。
縣鄉(xiāng)財政大范圍的出現(xiàn)入不敷出，說明相當一部分縣市都面臨嚴重的公共財政危機�？h鄉(xiāng)政府普遍面臨的公共財政危機，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展造成了一些嚴重的后果。通過這次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負擔狀況與縣鄉(xiāng)財政困難是聯(lián)系在一起的�？h鄉(xiāng)財政危機對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的影響突出表現(xiàn)在：
首先，縣鄉(xiāng)財政入不敷出導致基層政府對農(nóng)民過度征稅。從3個縣來看，農(nóng)業(yè)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中占有重要地位。2000年襄陽縣農(nóng)業(yè)四稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的比重為44.5%，泰和為27.6%，鄢陵為50.7%。如果考慮到工商稅收中的屠宰稅來源于農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)的因素，涉農(nóng)稅收在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中的份額則更大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來，由于工商稅收增長難度大，財政壓力較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為維持日益龐大的機構運轉，不得不用農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等稅目來彌補其他稅源的不足。因此，不斷加大農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收力度。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅一般采取按人頭平均分攤到戶的辦法，征收過程中出現(xiàn)了較大的隨意性，據(jù)實征收流于形式，征過頭稅的問題相當嚴重。襄陽縣現(xiàn)有農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅源據(jù)測算為850萬元，但年度任務卻為4600萬元，稅源僅占任務的18.48％。當問及為什么下達這么高的稅收任務時，縣地稅局和農(nóng)稅局的負責人講，下達農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅任務不是以農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅實際收入為依據(jù)，為了保吃飯，現(xiàn)在完全是“以支定收”，下達的地稅任務完全是脫離實際的，遠遠超出了企業(yè)和農(nóng)民的承受能力。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已成為地方稅中增收潛力較大的稅種，已演變成增加農(nóng)民負擔的新渠道。
其次，在沒有稅收立法權的情況下，為了滿足各種開支的需要，地方政府就
不得不借各種名義向農(nóng)民收取各種費用，從而使得農(nóng)村亂集資、亂收費、亂攤派急劇膨脹，使農(nóng)民非稅收負擔急劇增長�！百M大于稅”現(xiàn)象普遍存在，“三亂”和收費加碼問題嚴重。從3個縣的總體情況看，在農(nóng)民負擔的稅費總額中，稅不到1/3，而費超過了2/3，其中不規(guī)范的收費和集資占農(nóng)民負擔總量的1/3，“三提五統(tǒng)”則超過了1/3。簡言之，三個部分的比例大致是1∶1∶1。即使我們分開3個縣來看，稅收比重最大的泰和縣也只有46％，不到一半。而“費大于稅”最為嚴重的是鄢陵縣，在所有的負擔中，稅收只占18％，有82％是面向農(nóng)民的各種收費。由此可見，費大于稅是一個普遍的事實。分縣來看，在湖北襄陽縣，不規(guī)范的收費和集資占到農(nóng)民負擔總額的39％，而在河南鄢陵縣和江西泰和縣，這個項目的比重分別只占23％和2％。這個差別表明，在不同的地區(qū)，農(nóng)民負擔的結構極為不同。這種狀況當然與地方政府對于不規(guī)范收費和集資的監(jiān)管力度有關。在管理較為嚴格的地區(qū)，這種收費占農(nóng)民負擔的比重就比較小。縣域之間的結構差別反映出，雖然中央政府對于稅收和收費尤其是“三提五統(tǒng)”有明確的規(guī)定，但是地方政府在執(zhí)行中卻存在明顯的偏離。僅在這中部地區(qū)人均收入相近、產(chǎn)業(yè)結構相類似的3個縣中，稅費結構的差別就如此之大（稅收分別占28％、18％和46％）,我們可以想見，在全國范圍內(nèi)此種差別該有多么突出了。
再次，縣鄉(xiāng)財政壓力迫使基層政府大規(guī)模舉債。襄陽縣直接的財政債務為28925萬元，占2000年全縣實際可支配財政收入的140.3%。鎮(zhèn)級負債2000年清查時為3.3億元，2001年6月清查為4.1億元，全縣17個鎮(zhèn)都負債，鎮(zhèn)級平均負債2411萬元。泰和縣財政債務為9000多萬元，占可支配財政收入的57%。鄢陵縣縣鄉(xiāng)兩級財政共負債1.4億元，其中縣財政負債1000多萬元，主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債。我們調(diào)查的大馬鄉(xiāng)2001年財政累計凈負債達446.7萬元，馬坊鄉(xiāng)債務是556萬元，這兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務占實際可支配財力的比重分別為295.4%和370%。
村級債務與縣鄉(xiāng)財政困難也有密切關系。從12個村莊的調(diào)查情況看，縣鄉(xiāng)政府對村莊一級幾乎沒有任何的財政補助，村莊都是財政凈流出。每個村莊平均繳納的稅費為39.7萬元。村一級收入主要有村提留款、村辦企業(yè)上交承包費、集體土地出租收入、集資款等。平均每個村莊收入只有9.5萬元。調(diào)查的12個村莊有10個負債，平均每個村負債35.1萬元。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村級組織的大量負債實際上用來彌補縣鄉(xiāng)財政的缺口。襄陽縣全縣村級共欠基金會1.2億元，共向個人借債7.1億元，這些債務中用于為農(nóng)戶墊付稅費形成的村級債務為4.4億元，占全縣村級債務的47.8%。12個村的債權為226.5萬元，平均每個村18.9萬元。這些債權主要是農(nóng)民欠交的稅費款，大部分是很難收繳回來的。
最后，縣鄉(xiāng)財政危機使縣鄉(xiāng)政府無力提供農(nóng)村最基本的公共服務,很少能造福于民。由于財政困難，在保證工資發(fā)放和運轉后，縣鄉(xiāng)政府已無財力干其他事情。農(nóng)村義務教育的投入主要來自農(nóng)民交納的稅費和教育集資。1990～2000年期間，在襄陽縣教育經(jīng)費中，各級財政預算撥款占40.7%，其中鄉(xiāng)級財政占34.36%，縣財政占6.25%，省級以上�？顑H占0.1%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)最弱的一級財政承擔著發(fā)展農(nóng)村義務教育這一最繁重的任務。目前，縣鄉(xiāng)財政對衛(wèi)生部門實行差額撥款，只負擔衛(wèi)生部門人員工資的15%左右，而上級財政對縣鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)的投入幾乎沒有，導致鄉(xiāng)村衛(wèi)生服務機構設施條件差，提供的衛(wèi)生服務質量不高。在經(jīng)濟利益的驅動下，醫(yī)療費用急劇上漲，農(nóng)民的醫(yī)療負擔相當重，導致很多農(nóng)民支付不起就診和住院所需的醫(yī)療費用。調(diào)查的3個縣農(nóng)民完全處于自費醫(yī)療的狀況，農(nóng)民看不起病和因病致貧的問題比較突出。
財政危機向農(nóng)民的轉嫁，使基層政府與農(nóng)民處于利益尖銳對立的狀態(tài)，已成為可能引發(fā)農(nóng)村政治和社會不穩(wěn)定的重要因素。一些基層干部講，他們肩上壓著兩副重擔，一副是減輕農(nóng)民負擔，另一副是保證干部教師工資發(fā)放。財政供養(yǎng)人員工資主要來自向農(nóng)民收取的各種稅費，要減輕農(nóng)民負擔，工資發(fā)放就無法保障；要保工資發(fā)放，農(nóng)民負擔就減不下來。在這種情況下，基層政府與農(nóng)民的關系越來越成為一種實質性的對立關系。
六、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所需要的中小型基礎設施投資嚴重不足
對襄陽縣農(nóng)業(yè)投入情況的調(diào)查表明，由于財政困難，農(nóng)業(yè)投入總體狀況在惡化，特別是地方財政對農(nóng)業(yè)的投入更是令人擔憂。襄陽作為一個擁有140萬人口的農(nóng)業(yè)大縣，財政每年支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出只有1000多萬元，相對于農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，顯然是杯水車薪，少得可憐。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，縣財政支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出數(shù)字除了每年近20%的上級撥款外，剩余的80%都是虛數(shù)。1997年至2000年，財政支農(nóng)的虛數(shù)達到4310萬，相當于實際支出的4.3倍�？h財政局的人講，按照《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定，財政每年對農(nóng)業(yè)投入的增長幅度應高于經(jīng)常性財政收入的增長幅度，不虛增財政支農(nóng)支出，財政預算方案在每年的人代會上就通不過。該縣反映，中央出臺的各種法定支出比例太多太大，如教育支出增長要高于可用財力的增長；“科技三項費”支出要達到總支出的1％，并且要適當增長；文化事業(yè)費支出要達到總支出的1％；農(nóng)業(yè)支出要高于經(jīng)常性財政收入的增長等等，這些法定支出項目已占到每年全縣新增財力的40％以上，地方財政已難以承受。實際上，全縣每年的可用財力增長僅8%左右，新增財力連行政事業(yè)單位人員工資都保不了，根本無法保證法定支出�，F(xiàn)行行政體制下，人員和機構惡性膨脹，使財政預算的約束無能為力，而法定支出太多，又肢解了預算。從襄陽縣近年來的實際情況看，縣鄉(xiāng)財政主要是保證本級農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位的運轉，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的支持主要依賴中央和省一級財政的支農(nóng)�？睿h鄉(xiāng)本級財政對農(nóng)業(yè)幾乎沒有多少投入。
中央和省一級的財政支農(nóng)專項資金，一般都要求地方提供一定比例的配套資金。從調(diào)查情況看，地方配套投資到位率低，已經(jīng)成為影響農(nóng)林水利等基本建設項目順利實施和提高投資效益的重要問題。襄陽縣是國家商品糧基地縣，1998年至2000年該縣還被列為鄂西北重點農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)縣之一。對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和商品糧基地建設，國家每年都給予一定的資金支持，同時要求地方財政要有相應的配套資金。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中央的專項資金基本上都能到位，而地方配套資金到位率很低。襄陽縣作為國家商品糧基地縣，五年來，累計完成國家商品糧基地項目投資2002.35萬元，占計劃投資的76.25%，其中，中央投資1249萬元，省投資87萬元，市縣投資56萬元，以勞折資610.35萬元。中央專項資金到位率達到98.89%，省級資金到位率為29.79%，市級資金到位率為1.62%，縣級資金到位率為7.13%�？傮w來看，資金到位率僅為53%。1998年至2000年，襄陽縣立項的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目共13個，其中：土地治理項目7個，多種經(jīng)營項目6個，計劃投資4117萬元，實際完成投資2889萬元，占計劃的70%。其中：財政計劃投資2080萬元，實際完成1643萬元，占計劃的79%；計劃群眾自籌1042萬元，實際完成822萬元，占計劃的78%。計劃沒有完成的主要原因
：一是財政配套資金到位不及時，主要是縣財政配套存在嚴重困難，例如2000年中央資金到位率幾乎為100%，縣財政資金到位率才30%；二是銀行部門貸款到位率近乎于零。
在基層財政只能維持低水平“吃飯”的前提下，很難保證中央的財政支農(nóng)資金能夠足額用于農(nóng)業(yè)，在資金使用過程中，擠占、挪用、轉移和亂支亂花等問題就難以避免。在對青海的對照調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，由于工資無法兌現(xiàn)，公用經(jīng)費無法保障，青海省各州縣擠占專項資金的做法極其普遍。樂都縣自1993年至2000年底，為了保工資發(fā)放和維持機關運轉等，已擠占各類專項資金3458萬元，其中擠占水利專項資金1966萬元（包括坡改梯、修水渠等工程）；林業(yè)專項資金356萬元（包括天然林保護、退耕還林、薪碳林建設等）；農(nóng)業(yè)專項資金241.5萬元（包括農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食自給工程、種子專項、農(nóng)業(yè)技術推廣等）；蔬菜專項資金267萬元；交通專項資金223萬元（縣鄉(xiāng)道路建設），教育助學金50萬元等�？h財政局長講，各類來自中央和省里的專項資金，只要從財政渠道撥付，都是被擠占的對象。這些專項資金到帳后，首先要被挪用來發(fā)工資和支付公用經(jīng)費。湟中縣擠占專項資金的情況比樂都縣還要嚴重。近幾年來，為了保工資，保運轉，每年占用各類專項資金2000萬元左右，累計擠占各類專項資金高達5620萬元。從青海的財力情況看，不擠占專項資金，工資的發(fā)放確實無法保障，機構的低水平運轉更談不上。2000年全省縣鄉(xiāng)工資性支出占自有財力的比重為94.6％。湟中縣2001年實際可支配財力為7853萬元，而工資性支出達10304萬元，僅保工資性支出還差2451萬元。樂都縣2001年實有財力8336萬元，預算中工資性支出9493萬元，當年可用財力也不足以確保“吃飯”。
世界銀行貸款是我國農(nóng)業(yè)利用外資的重要渠道。江西省泰和縣和湖北省襄陽縣都爭取到了世界銀行貸款的支持。江西省泰和縣利用世界銀行貸款外資項目共2個，實際利用世界銀行信貸資金折合人民幣1311.75萬元。湖北省襄陽縣近年來獲得的世界銀行貸款為7988.37萬元人民幣。調(diào)查表明，世界銀行貸款的使用對改善這兩個縣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和增加農(nóng)民收入的確起到了積極的作用，但是，這兩個縣在使用世界銀行貸款過程中也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題。如匯率并軌造成的風險難以承受；由于環(huán)節(jié)過多，導致世行貸款使用成本過高；項目管理和資金管理相互脫節(jié)；項目一哄而起，導致一哄而散；債務的回收難度逐年加大等。由于地方政府外債采取財政扣款形式歸還，在債務單位無力償還的情況下，還貸責任全部壓到地方財政身上，政府外債已成為地方財政的一個沉重“包袱”。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，政府外債甚至直接轉化成了農(nóng)民的負擔。例如，從2000年開始，襄陽縣農(nóng)民負擔卡上多了一項新的內(nèi)容：世行貸款還貸。我們在入戶調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，幾乎沒有農(nóng)民能搞清楚這項收費是怎么回事�；锱奇�(zhèn)李食店村7組會計李世文問我們：只知道縣里有農(nóng)行、工行、建行和中國銀行，怎么又冒出來了個“世行”？再說，村里從來也沒有從這個銀行借過錢！他根本不知道“世行”是一個什么機構，更搞不明白為什么全村農(nóng)民要來還這個“世行”的貸款！據(jù)了解，“世行”貸款是用于丹江引水工程建設，按市里的規(guī)定，凡在灌區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要承擔還貸任務，該縣共分攤了6000多萬元還貸任務，由于財政困難，這些任務只能分攤到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)戶。太平鎮(zhèn)領導講，該鎮(zhèn)農(nóng)民很少用丹江引水工程的水，將還貸任務平攤到每個農(nóng)戶是很不合理的，但還款任務是上面壓下來的，鄉(xiāng)里也沒有辦法�？h里領導也承認，這個工程縣里確實可以受益，但上面分配的還款負擔太重，農(nóng)民用水已經(jīng)交了很高的水費，再讓農(nóng)民承擔還款任務確實不合理，但縣里也沒有辦法，縣財政沒有能力還這個錢，只能平攤到農(nóng)民身上。調(diào)查中了解到，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)還款也存在類似的問題，這些貸款到頭來轉換成了農(nóng)民負擔。
根據(jù)三個縣的調(diào)查，影響農(nóng)民增收減負的一個突出問題是農(nóng)村中小型基礎設施建設缺乏相對穩(wěn)定的投入渠道。農(nóng)村中小型的農(nóng)田水利工程、鄉(xiāng)村道路等設施，是調(diào)整農(nóng)業(yè)結構、增加農(nóng)民收入的基礎條件。按照現(xiàn)行的財政體制和投資體制，中央政府投資主要負責大中型基礎設施項目，很難直接覆蓋到廣大鄉(xiāng)村，省級政府投資也主要用于同中央投資配套搞大中型項目，農(nóng)村中小型基礎設施項目建設的職責在基層的縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，中央和省級政府僅對個別地區(qū)和特殊類型的中小型基礎設施項目投資進行適當補助（如老少邊窮地區(qū)等）�？h鄉(xiāng)政府基本上是“吃飯財政”，連國家投資項目的配套資金都難以真正落實，對農(nóng)村中小型基礎設施的投入幾乎沒有。因而，農(nóng)村中小型基礎設施的建設，實際上主要是依靠農(nóng)民自己集資和投勞�；鶎痈刹繛榱俗非笳儯活櫘�?shù)厍闆r、農(nóng)民的實際需要和承受能力，大量向農(nóng)民集資集勞修路、改水、建學校等，已經(jīng)成為農(nóng)民負擔日益加重的重要原因。
七、縣域金融機構陷入不良貸款奇高和經(jīng)營嚴重虧損的境地，農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)獲得金融支持極為困難
各大商業(yè)銀行在縣域的分行處境極為艱難，最主要表現(xiàn)為高比例的不良貸款和經(jīng)營虧損。到2001年8月底，河南鄢陵縣幾大商業(yè)銀行加信用社的不良資產(chǎn)（不含農(nóng)發(fā)行）高達6.06億，占總金融資產(chǎn)的60%以上。其中，農(nóng)行到2001年6月末，不良貸款余額為29775萬元，占各項貸款總額的69.42%；建行在1998年核銷貸款2222萬，信達公司剝離1388萬本金，到2000年又剝離了366萬呆帳和180萬利息，三年來，核銷、剝離共3800萬，即便這樣，該行也還有6000多萬不良貸款，其中540萬全部呆滯，還要核銷369萬；工行有70%屬于不良貸款，如按五級劃分，更高達90%。
江西泰和縣的不良貸款率也不低。到2001年第三季度，工、農(nóng)、中、建四大商業(yè)銀行不良貸款余額2.3億，不良貸款比例是42.9%。這還是在剝離以后的數(shù)額，剝離以前更高達60%。其中，農(nóng)行剝離近7000萬，中行790萬，建行700萬。建行到2001年為止，不良貸款3147萬，不良率30%，還在繼續(xù)惡化；工行去掉剝離，還有36%，共6016萬；農(nóng)行的不良貸款，到2000年末，有1.2428個億，占55.79%。
襄陽縣的狀況則更令人擔憂。工商行2000年12月不良貸款4.7億，2001年5月5.6億，情況還在逐步惡化。建行原有1.6億不良資產(chǎn)，2000年已全部剝離，其中逾期2665萬，呆滯5068萬，壞帳958萬。農(nóng)行截止2001年月5月末，全行常規(guī)貸款余額74873萬元，其中正常貸款余額20986萬元，占28.03％，不良貸款余額53887萬元，占71.97％。
由于受種種因素影響，信用社不良貸款比重高，貸款質量差，嚴重地制約著信用社的經(jīng)營與發(fā)展，甚至危及生存。襄陽縣農(nóng)村信用社截止2000年底，不良貸款高達36169萬元，占貸款的84%，其中：逾期貸款7769萬元，呆滯貸款7628萬元，呆帳貸款10774萬元。到2001年６月份，全縣信用社不良貸款達到4.078億元，占貸款的94%，全縣信用社正�？捎觅Y金只有4000萬元。鄢陵縣農(nóng)村信用社截止2001年8月底不良貸款2.4億元，占各項
貸款的46.2%。泰和縣到2001年9月農(nóng)村信用社的不良貸款為8109萬元，占貸款總額的45.76%。
盡管信用社的金融支持在農(nóng)村發(fā)展中的作用舉足輕重，但它自身的經(jīng)營與發(fā)展卻不容樂觀。鄢陵農(nóng)村信用社在1994~2001年8個年頭中，有5個年份是虧損的，只有3個年份小有盈余，歷年來累計虧損3300萬元。全縣12個信用社中,資不抵債的有10個，資不抵債金額高達2757萬元。泰和農(nóng)村信用社累計虧損為1700萬元。襄陽信用社情況更為嚴峻，該縣信用社歷來虧損總額達1.9億元，2000年虧損3994萬元，2001年到５月份已虧損900萬元。
從銀行自身的營運狀況來看，高比例的不良貸款已使它們不堪重負，陷入十分艱難的困境。從3個縣來看，由于企業(yè)經(jīng)營狀況逐步惡化，加上不規(guī)范的改制，導致企業(yè)逃廢銀行債務。一些企業(yè)破產(chǎn)后，縣鄉(xiāng)政府也不承認原來抵押登記的財產(chǎn)，企業(yè)的信用完全喪失。
這3個縣恰逢經(jīng)濟結構調(diào)整的關鍵時期，急需金融支持。但是，目前真正進入縣域的資金數(shù)量極其有限，大部分資金不下鄉(xiāng)，到不了中小企業(yè)，更不要說到農(nóng)戶了，資金供求矛盾非常突出。存在的主要問題有：
一是農(nóng)村資金外流問題嚴重。我們對3個縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，90年代中期以后，幾大商業(yè)銀行在縣域內(nèi)的金融活動非常一致，那就是：紛紛向中心城市收縮，縣級支行被大幅度撤并，在壓縮戰(zhàn)線（壓網(wǎng)點，減人員）的同時，將主要業(yè)務放在了吸收存款上，與之形成鮮明對照的是，貸款業(yè)務越來越少，縣內(nèi)許多企業(yè)想貸款也找不到“廟門”。各分行將吸收的存款上存到上級銀行，靠從中的利差來維持基層行的運轉。
在幾大商業(yè)銀行統(tǒng)一采取“多存少貸”的政策以后，農(nóng)村信用社在農(nóng)村發(fā)展中的金融支持作用就越來越顯得舉足輕重了。從農(nóng)村信用社的運營來看也確實如此。以河南省鄢陵縣為例，全縣90%以上的農(nóng)業(yè)貸款都來自信用社。即便如此，農(nóng)村信用社存大于貸的局面仍然沒有改變。在鄢陵縣，到2001年8月底，農(nóng)村信用社有6.4億存款，貸款5.2億，貸存差為1.2億。其他兩個縣的情形也是如此。泰和縣信用社的各項存款到2001年9月底為3.0794億，各項貸款為1.7719億，2001年發(fā)放貸款2829萬，到2001年9月底，存貸比率為59.4%，上存市聯(lián)社8000多萬，人民銀行800多萬，轉省農(nóng)行1000萬。截止2001年5月底，襄陽縣信用社存款總額7.5億元，貸款余額4.5億元。由此可見，不僅商業(yè)銀行在農(nóng)村吸收的資金絕大部分回流到城市，農(nóng)村信用社實際上也成為農(nóng)村資金凈流出的重要渠道。
除了幾家商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社在農(nóng)村吸收農(nóng)民的儲蓄外，郵政儲蓄對縣域資金的外流影響也極大。作為解決郵政系統(tǒng)扭虧為盈的重要舉措之一，國家允許郵政系統(tǒng)開辦儲蓄業(yè)務，通過吸收存款利息和存款上存的利差來盈利。郵政儲蓄上解央行的年息為4.6008%，郵局付給儲戶的年息為2.2508%。央行與郵局分享2.35%的利差，1995年以后則實行利差包干。通過郵政儲蓄，地方資金大量外流。從我們所調(diào)查的3個縣的情況來看，泰和縣的郵政儲蓄在90年代以后發(fā)展加快，現(xiàn)吸儲2.6億元，其中縣域3個網(wǎng)點吸儲一億多元，另外一個多億來自于鄉(xiāng)下。全縣有3萬多打工戶，沉淀下來的有4000多萬元，每年兌付2個多億元。河南鄢陵縣2000年郵政儲蓄為1.6億元，其中出外打工匯回的為8000萬元。湖北襄陽縣2000年郵政儲蓄為2.8億元，其中市區(qū)1億元，鄉(xiāng)村0.8億元，城鄉(xiāng)結合部1億元。從以上幾大塊的資金流動來看，三個縣的幾大商業(yè)銀行及信用社都是存大貸小，加上郵政儲蓄，導致縣域金融資金的嚴重外流。
二是國有商業(yè)銀行貸款審批、發(fā)放權過于集中，制約了基層行貸款發(fā)放的靈活性和時效性，不適應縣域中小企業(yè)信貸需要急、期限短、頻率高、數(shù)額小、風險大的特點，加之激勵機制和約束機制失衡，嚴重制約了信貸對縣域經(jīng)濟發(fā)展的支持。調(diào)查中了解到，近幾年金融政策的變化也起到了約束銀行向地方貸款的直接效果，以下幾條是影響最大的：上收審批權限、繁雜的貸款審批制度、嚴格的擔保抵押制度、信貸人員責權與責任不對稱等。
三是農(nóng)村信用體系不健全，農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)擔保難、貸款難問題十分突出。農(nóng)戶到信用社貸款，從申請到拿到貸款，至少需要3～5天時間，而且多數(shù)只能貸到千元以下，超過1000元須存單質押。
四是農(nóng)村信用社獨木難支。在各大商業(yè)銀行紛紛撤出農(nóng)村以后，僅靠農(nóng)村信用社系統(tǒng)的信貸實力，根本無力解決農(nóng)民貸款難的問題。
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