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WTO與中國的糧食安全問題
摘要:加入WTO對我國糧食安全不會發(fā)生實(shí)質(zhì)性影響。中國糧食發(fā)展政策應(yīng)是,在堅(jiān)持糧食基本自給的前提下逐步開放糧食市場,并逐步提高市場準(zhǔn)入程度,以實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食供求的實(shí)物平衡,爭取更多的交換價(jià)值。
進(jìn)入90年代以來,農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易的自由化成為一種世界性的大趨勢。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中,最為重要和最為敏感的部分就是糧食貿(mào)易。利用國際市場對國內(nèi)的糧食供求平衡進(jìn)行調(diào)節(jié),是中國政府自改革開放以來的一貫政策。鑒于中國人口基數(shù)大,增長速度比較快,未來人口峰值高達(dá)16億人,加上90年代糧食進(jìn)口大增,1995年達(dá)到1976萬噸,人們普遍擔(dān)心中國的糧食問題。1994年,美國世界觀察所所長布郎先生發(fā)表了一篇題為《誰來養(yǎng)活中國?》的文章,引起一場“布郎沖擊波”。現(xiàn)在的問題是,在WTO框架下,中國農(nóng)產(chǎn)品市場必然更加對外開放,使中國國內(nèi)對進(jìn)口糧食的依賴增加,這是否會危及到中國糧食的安全,中國采取什么樣糧食發(fā)展政策而不違背WTO的規(guī)則,是一個(gè)必須重視的首要現(xiàn)實(shí)問題。
一、糧食安全的本質(zhì)含義
糧食安全的概念在70年代中期糧食危機(jī)中由糧農(nóng)組織(AFO)首先提出的,其定義為“保證任何人在任何時(shí)候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。這一概念自提出以來一直在不斷演變,但基本內(nèi)容仍然是保證全世界的人都能得到最起碼的營養(yǎng)。1983年,糧農(nóng)組織總干事愛德華·薩烏馬對“糧食安全”概念作了新的定義,并得到廣泛的認(rèn)同。新定義的內(nèi)容為“糧食安全的最終目標(biāo)應(yīng)該是,確保所有的人在任何時(shí)候都能買得到又能買得起他們所需要的基本食品”。這個(gè)新定義包括三項(xiàng)具體目標(biāo):(1)確保生產(chǎn)足夠數(shù)量的食品;(2)最大限度地穩(wěn)定食品供應(yīng);(3)確保所有需要食品的人都能獲得食品。前兩條是保證“買得到”,最后一條是保證“買得起”,即支付能力。
從中可得到兩點(diǎn)重要啟示:一是糧食安全與糧食貿(mào)易的重要性;二是糧食安全與食品結(jié)構(gòu)的多元性。而這兩點(diǎn)啟示對于我國在WTO框架下實(shí)施恰當(dāng)?shù)募Z食發(fā)展政策至關(guān)重要。
二、糧食安全與糧食貿(mào)易的重要性
新的糧食安全定義強(qiáng)調(diào)了貿(mào)易的重要性,因?yàn)橐ＷC人們“買得到”所需要的糧食,在任何時(shí)候,既可以在國內(nèi)生產(chǎn)自給予以滿足,又可以從糧食進(jìn)口得到滿足,兩種方式同等重要。當(dāng)然,對于不同的國家,這兩種方式的實(shí)際作用是不一樣的。對于擁有糧食比較優(yōu)勢的國家和地區(qū),發(fā)展糧食生產(chǎn)對于糧食安全起著主導(dǎo)作用,因?yàn)樵谶@些國家和地區(qū),糧食生產(chǎn)是有利可圖的產(chǎn)業(yè),發(fā)展糧食生產(chǎn),既可以提高糧食供應(yīng)量,又可以增加收入,從而有利于糧食安全。而對于喪失糧食比較優(yōu)勢或糧食比較優(yōu)勢下降、非比較優(yōu)勢上升的國家和地區(qū),由于非糧食生產(chǎn)對于提高收入具有較大的作用,因而,糧食生產(chǎn)對糧食安全的重要性要從屬于國內(nèi)糧食不足時(shí)能用足夠收入進(jìn)口所需要的糧食。如果一個(gè)國家屬于前一種情況,處理問題的辦法就比較簡單,即采取鼓勵(lì)發(fā)展糧食生產(chǎn)政策就可以。如果一個(gè)國家屬于后一種情況,問題就比較復(fù)雜了:一是要充分考慮世界糧食市場是否有足夠可供購買的糧食數(shù)量,即使世界糧食市場有足夠可供購買的糧食數(shù)量,國際環(huán)境是否允許也是一個(gè)不可忽視的問題;二是該國是否有足夠的外匯購買它所需要的糧食,如果沒有足夠的外匯,世界糧食供應(yīng)商是不會白白把糧食送到該國手里。中國的糧食安全問題當(dāng)屬后一種情況。
首先,總的說來,中國經(jīng)濟(jì)的比較優(yōu)勢在以下三個(gè)層次發(fā)生了巨大變化:(1)在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,屬于土地密集型和資源密集型的農(nóng)產(chǎn)品的比較優(yōu)勢迅速下降,而以紡織品和服裝為代表的勞動(dòng)密集型輕工產(chǎn)品的比較優(yōu)勢卻顯著上升;(2)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部,偏向于土地密集型的種植業(yè)(如糧食、棉花)的比較優(yōu)勢喪失,而偏向于勞動(dòng)密集型的牧業(yè)、漁業(yè)(如水產(chǎn)品、肉類)比較優(yōu)勢明顯;(3)在種植業(yè)的內(nèi)部,偏向于土地密集型的糧食作物逐漸讓位于偏向勞動(dòng)密集型的經(jīng)濟(jì)作物而成為相對弱勢的產(chǎn)業(yè)。從這些情況來看,中國要完全依靠國內(nèi)糧食生產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)所謂的糧食安全,勢必不符合比較優(yōu)勢原則,也不符合糧食安全的本質(zhì)含義,更不符合WTO的規(guī)則。正是從這個(gè)意義上講,那種認(rèn)為維持糧食安全就是實(shí)行糧食自給的觀點(diǎn)必須摒棄。
中國1978—1998年間若干年份進(jìn)出口貿(mào)易總額、外匯儲備及國內(nèi)生產(chǎn)總值
1978 1980 1985 1990 1995 1997 1998 出口(億美元) 97.5 181.2 273.5 620.9 1487.8 1827.0 1838.0 進(jìn)口(億美元) 108.9 200.2 422.5 533.5 1320.8 1423.6 1402.0 外匯儲備總額(億美元) 15.6 25.5 127.3 286.0 735.7 1399.0 1450.0 國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)(億人民幣) 3853.0 4467 8964 18548 58478 74772 79553.0資料來源:《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(歷年)
其次,如果中國將其糧食安全放在國內(nèi)生產(chǎn)與國外進(jìn)口上,中國是否有足夠的外匯購買所需的糧食,這是一個(gè)確實(shí)需要加以考慮的事。改革開放以來,中國進(jìn)出口貿(mào)易發(fā)展取得長足進(jìn)展,1978年中國出口商品總額只有97.5億美元,到1998年驟增至1838億美元,20年間增長了近19倍,平均年增長率達(dá)17.2%,大大高于80年代世界出口貿(mào)易平均增長5.5%的速度,也明顯高于同期亞洲國家出口貿(mào)易平均增長約10%的速度,同時(shí)也比同期中國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增長速度高出約7個(gè)百分點(diǎn),中國出口貿(mào)易占世界出口貿(mào)易的比重由1980年的不足1%提高到1998年的3.4%,一躍成為世界第9位出口貿(mào)易國,并成為出口額突破1000億美元大關(guān)的第一個(gè)發(fā)展中國家。此外,中國的外匯儲備也非常充足,目前穩(wěn)定在1400億美元的水平。中國加入WTO后,以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家將放棄對我國紡織品、服裝等勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的配額限制,中國出口將會有一個(gè)更大的發(fā)展,外匯儲備也將更加充足。因此,那種擔(dān)心中國缺乏足夠的外匯來購買所需糧食是沒有根據(jù)的。
那么,剩下來的問題就是世界糧食市場是否有足夠的糧食供中國購買,也就是世界糧食安全問題。1986年世界銀行農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展部提交了一份政策研究報(bào)告《貧窮和饑餓:發(fā)展中國93家糧食安全問題和選擇》指出:“世界有豐富的食品,過去40年全球糧食生產(chǎn)的增長快于空前未有的人口增長。……有足夠的糧食可以利用,那些糧食不能全部自給的國家,只要他們有錢買得起,就可以進(jìn)口,而許多窮國家和千百萬窮人不能分享豐富的糧食,他們的食品沒有保障,主要是沒有購買力�！�1993年聯(lián)合國糧農(nóng)組織預(yù)測:90年代全球農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量年均增長速度為1.7%,略低于80年代的實(shí)際年均增長率,而同期世界所有用途的糧食和農(nóng)產(chǎn)品需求僅增加1.6%,大大低于80年代2%的實(shí)際年均增長率,預(yù)計(jì)90年代全球糧食和農(nóng)產(chǎn)品總的供應(yīng)量足以滿足全球的有效需求。說明當(dāng)前世界糧食是安全的,世界糧食及農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能有效地滿足人們的需要。更進(jìn)一步看,美國、加拿大、澳大利亞、法國及巴西等國糧食及農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)重“過剩”。近年來,世界糧食貿(mào)易不斷擴(kuò)大,對世界糧食安全起了極其重要的作用。從世界糧食貿(mào)易史來看,世界糧食貿(mào)易量主要取決于進(jìn)口需求,因?yàn)橐坏┻M(jìn)口需求擴(kuò)大,主要糧食出口國可以減少國內(nèi)生產(chǎn)的限制,從而增加世界糧食市場的供給。例如,世界最大的糧食出口國美國同期不僅占80年代世界糧食總出口量的1/2～2/3,而且如果取消基本土地休耕和壓縮播種面積政策,5000萬公頃尚未利用的土地每年還可增加2億噸糧食,相當(dāng)于80年代世界糧食出口總額的80%—90%,因而世界糧食市場供給潛力是十分巨大的。此外,諸如前蘇聯(lián)嚴(yán)重依賴世界糧食市場的國家和地區(qū),目前已提高了糧食自給程度,放松了對世界糧食市場的壓力。總之,筆者認(rèn)為,中國能夠通過世界糧食市場獲得它所需要的糧食。
當(dāng)然,中國人口眾多,完全把糧食放到世界糧食市場上,其風(fēng)險(xiǎn)也是有的。這些風(fēng)險(xiǎn)主要是來自政治和軍事的風(fēng)險(xiǎn)。1950—1980年,全世界范圍內(nèi)共發(fā)生了85次經(jīng)濟(jì)制裁,其中涉及食物的出口貿(mào)易禁運(yùn)為10次,有一半左右屬于部分或全部中斷援助性糧食出口。余下的糧食禁運(yùn)都是廣義的糧食禁運(yùn),即對象覆蓋包括糧食在內(nèi)的大量乃至全部商品貿(mào)易的禁運(yùn)。真正屬于我國有關(guān)政策討論中假設(shè)的以糧食為主要對象的商業(yè)性糧食出口禁運(yùn)只有一次,是前蘇聯(lián)在1980—1981年,入侵阿富汗引發(fā)的,其結(jié)果并未達(dá)到預(yù)期目的。這說明,發(fā)生像前蘇聯(lián)那樣的食品禁運(yùn)是非常少見的。退一步講,萬一發(fā)生針對我國的有效糧食禁運(yùn),它對我國糧食安全的作用程度,至少受兩個(gè)方面影響:(1)糧食進(jìn)口的用途;(2)糧食還原的可能性。這兩類因素都可以通過政策手段加以監(jiān)控。這進(jìn)一步說明,我國加入WTO不會對我國糧食安全發(fā)生實(shí)質(zhì)性影響。
三、糧食安全與食品結(jié)構(gòu)的多元性
糧食安全是針對廣義的糧食,即食物,這與目前國內(nèi)外眾多研究中把糧食等同于谷物是很不一致的。這主要通過近年圍繞“布郎沖擊波”而展開的討論表現(xiàn)出來的,即中國未來谷物的需求、供給以及進(jìn)口量對中國糧食安全的影響。其實(shí),食物是包括眾多不同的食物產(chǎn)品,不僅僅指谷物。當(dāng)然,谷物生產(chǎn)在許多國家的糧食生產(chǎn)中占據(jù)主導(dǎo)地位。正是由于這個(gè)原因,食物產(chǎn)品內(nèi)部的不同食物之間由于生產(chǎn)這些產(chǎn)品的要素比例和成本構(gòu)成不大相同,因而比較優(yōu)勢不同。在給定我國各種要素稟賦特征下,不同食物的比較優(yōu)勢及競爭力可能會有顯著差別。
由于我國農(nóng)業(yè)要素稟賦特點(diǎn)是土地稀缺,勞動(dòng)力豐富,所以,不同食物在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的比較優(yōu)勢及競爭力為:(1)對可供選擇的必須利用可耕地作為投入要素的不同生產(chǎn)活動(dòng),在其他條件相同的情況下,其中能較為密集地利用勞動(dòng)力資源的活動(dòng)具有比較優(yōu)勢或市場競爭力;(2)在其他條件相同的情況下,那些不需要可耕地作為投入要素,或僅僅需要土質(zhì)、肥力、灌溉條件較差的邊際可耕地的生產(chǎn)活動(dòng),具有比較優(yōu)勢或競爭力;(3)能較多利用農(nóng)閑季節(jié)剩余勞動(dòng)的生產(chǎn)活動(dòng)具有競爭優(yōu)勢。具體來說,就需要利用可耕地作為投入要素的谷物、水果和蔬菜來講,水果和蔬菜由于能夠密集地利用勞動(dòng)力要素,因而具有比較優(yōu)勢,而谷物生產(chǎn)需要較多的土地,屬于土地密集型作物,因而不具有比較優(yōu)勢。就不需要可耕地作為投入要素或只需有效利用次質(zhì)邊際耕地的魚、蝦等水產(chǎn)品以及肉類食物來講,顯然具有比較優(yōu)勢。此外,在谷物之外的許多食品生產(chǎn)中,能夠利用農(nóng)閑季節(jié)剩余勞動(dòng)進(jìn)行生產(chǎn)的食品具有比較優(yōu)勢,水果、蔬菜、水產(chǎn)品及肉類等在事實(shí)上有很多就是利用這種剩余勞動(dòng)生產(chǎn)的。如前所述,中國也正是在水產(chǎn)、肉類、水果與蔬菜等食物上出口需求比較旺盛。
在這種背景下,中國糧食發(fā)展政策有必要作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整:一方面,重新檢討傳統(tǒng)的谷物自給自足的方針,改革谷物貿(mào)易體制和政策;另一方面,以市場化改革為取向,采取切實(shí)的政策手段,促進(jìn)我國具有優(yōu)勢的食物出口增長。其基本取向是,依據(jù)比較優(yōu)勢原則,順應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及外部國際環(huán)境變動(dòng)的新形勢,在食物經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)一步對外開放,加強(qiáng)國際合作。
綜合上述兩點(diǎn)主要啟示,我們可以進(jìn)一步得出結(jié)論:中國加入WTO以后,其糧食安全不會因此而受到危害,更何況,我們還可以利用多種策略來維護(hù)糧食生產(chǎn)而不違背WTO規(guī)則。事實(shí)上,在封閉的國內(nèi)市場條件下的糧食安全程度不及在較大范圍的全球食品市場條件下的食品安全程度。1973年日本的經(jīng)歷也證實(shí),如果不能從國際市場上進(jìn)口糧食,它就不會有食品安全,高水平的農(nóng)產(chǎn)品自給可能是與環(huán)境破壞的較大風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)聯(lián)的,而且可能也是與對進(jìn)口投入品的較高程度依賴相關(guān),因而從根本上是不可能帶來較高水平的食品安全的。
四、中國糧食貿(mào)易政策的目標(biāo)選擇
1996年10月24日,我國國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表了《中國的糧食問題》白皮書,闡述了中國糧食貿(mào)易的基本政策。糧食白皮書強(qiáng)調(diào)了中國支持糧食基本自給、穩(wěn)定國內(nèi)糧食供給,改善世界糧食安全的重要性。糧食白皮書所闡述的糧食政策與WTO規(guī)則是完全一致的。
首先,糧食白皮書提出中國糧食在正常情況下自給率不低95%,凈進(jìn)口不超過國內(nèi)消費(fèi)量的5%。這個(gè)指標(biāo)是符合WTO規(guī)則要求的。1990—1997年糧食凈進(jìn)口量分別為524、-106、-747、-374.7、1976、959和704萬噸,可見1995年為歷史上糧食凈進(jìn)口量最高水平,占國內(nèi)消費(fèi)量的4.2%,也未超過5%的界限。今后按5%的市場準(zhǔn)入機(jī)會,實(shí)際上凈進(jìn)口量也不過2500—3000萬噸之間,這與WTO規(guī)則要求發(fā)展中國家在2004年達(dá)到4%還高一些。
其次,糧食白皮書指出,在國內(nèi)糧食供求平衡問題上,并不排除利用國際資源作為必要補(bǔ)充,而這種實(shí)物平衡既包括品種、豐歉調(diào)劑和區(qū)域平衡,又包括按價(jià)值規(guī)律和市場調(diào)節(jié)的原則,盡量爭取最大的國際交換利益。這一點(diǎn)也與WTO規(guī)則相符。
最后,糧食白皮書指出在處理適時(shí)利用國際糧食市場,通過進(jìn)出口貿(mào)易調(diào)節(jié)國內(nèi)糧食供求與保護(hù)農(nóng)民利益這一關(guān)系中,所采取的政策工具和調(diào)節(jié)手段是進(jìn)口關(guān)稅政策。這一點(diǎn)顯然也與WTO規(guī)則相一致。
因此,可以認(rèn)為,根據(jù)《中國的糧食問題》白皮書所闡述的糧食政策來指導(dǎo)我國的糧食生產(chǎn)與糧食貿(mào)易,是完全符合WTO規(guī)則要求的。為此,筆者認(rèn)為,中國糧食發(fā)展政策的基本目標(biāo)應(yīng)是,在堅(jiān)持糧食基本自給的前提下,仍然有條件逐步開放糧食市場,并有能力逐步提高市場準(zhǔn)入程度,以實(shí)現(xiàn)國內(nèi)糧食供求實(shí)物平衡,爭取更多的交換價(jià)值。
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