不斷創(chuàng)新機制 使電子政務建設更有效益

   電子政務誕生于20世紀90年代。近10年來，在信息技術創(chuàng)新和政府改革的雙重驅(qū)動下，電子政務已經(jīng)隨著經(jīng)濟全球化的發(fā)展而不斷推進，信息技術快速擴散促進了各國政府改革的日益深化，已成為一種全球性的浪潮。

　　我國政府歷來十分重視推行電子政務。電子政務建設作為政府改革的重要組成部分，正在被逐步納入政府改革的目標體系。這充分表明，在加快推進現(xiàn)代化建設和不斷擴大對外開放的新階段，積極推進電子政務，對促進各級政府真正實現(xiàn)公開透明、高效運轉(zhuǎn)、勤政廉政，對全體公民行使涉及政府事務的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對發(fā)展社會主義的民主政治，都具有非常重要的意義。

　　現(xiàn)階段我國部分地方政府、尤其是欠發(fā)達地區(qū)政府，在信息技術應用的程度和電子政務發(fā)展的階段上，尚處于整合信息資源、完善政務流程的初級階段；同時電子政務項目往往涉及到信息技術、信息服務、施工管理、運行模式以及深度開發(fā)應用等多個領域。因此，要使電子政務項目獲得成功,就必須在理論和技術上有新的突破,尋求實踐運用的新發(fā)展，通過挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的主流模式,進行理論、技術和實踐的創(chuàng)新，研究和提出電子政務項目建設的新觀點和新方法。

一、基于需求分析，把握設計定位

　　電子政務是用信息技術實現(xiàn)的、符合各級政府業(yè)務要求的應用信息系統(tǒng)，必須滿足5種需求：
——從政務需求上講，就是要圍繞實現(xiàn)政府系統(tǒng)公文無紙化傳輸?shù)目傮w目標，加快政府部門內(nèi)部辦公網(wǎng)絡的建設，確保辦公網(wǎng)在安全、保密、暢通的條件下與其它部門實現(xiàn)網(wǎng)際互聯(lián)，為實現(xiàn)無紙化傳輸、提高政務效率創(chuàng)造條件，也為最終建成“T”型結(jié)構(gòu)的政府宏觀經(jīng)濟信息資源專用網(wǎng)打下堅實的基礎。

——從業(yè)務需求上講，就是要適應政府機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的要求，為政府部門強化經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能提供充分、便捷、有效的信息流，以保持政府部門內(nèi)部信息的互聯(lián)互通，保持源自于因特網(wǎng)的、業(yè)務開展必需的國內(nèi)外重要信息，保持信息精品的供給，以節(jié)約篩選適用信息的成本，提高辦事效率。

——從事務需求上講，就是要配合政府形象的改變，以“電子政府”方式為企業(yè)、社會和公眾個人提供全天候、全方位、直接的和普遍的服務，更好地行使政府的公共服務職能，推介政府職能轉(zhuǎn)變后的新形象，在全球信息化時代塑造出既能有效行使職能又能與公眾互動的虛擬政府形態(tài)。

——從會務需求上講，就是要本著講求實效、提升效率的原則，充分利用現(xiàn)有軟、硬件資源，把視頻會議和IP電話作為傳統(tǒng)會議和電話會議的延伸和升級，實現(xiàn)會務流程的節(jié)約、安全和高效。

——從提升辦公自動化的需求上講，就要使原來少量的、內(nèi)部的、分散的、孤立的、以輔助辦公和處室內(nèi)部服務為主的應用系統(tǒng)轉(zhuǎn)向系統(tǒng)化、整體化、全面地履行政府部門職能的應用系統(tǒng)，從多種類的、專有的、縱向聯(lián)系（信息孤島式的、點對點式的）為主的應用系統(tǒng)轉(zhuǎn)向標準統(tǒng)一的、開放的、互聯(lián)互動的應用系統(tǒng)。

　　同時，電子政務建設必須面對3種挑戰(zhàn)：

　　一是重復和盲目建設的挑戰(zhàn)。政府信息系統(tǒng)如果缺少整體的建設規(guī)劃和統(tǒng)一的技術標準，很容易出現(xiàn)自成體系、重復建設的現(xiàn)象，影響電子政務的良性發(fā)展。因此，必須按照“統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一進度”的總體要求，制定統(tǒng)一的建網(wǎng)規(guī)劃和統(tǒng)一的建網(wǎng)標準；同時綜合考證業(yè)務拓展前景和公務員對網(wǎng)絡的需求及掌握的水平，立足于現(xiàn)有硬、軟件設備資源，逐步進行配套和改造提升。

　　二是安全和保密的挑戰(zhàn)。信息安全是電子政務的基石。電子政務項目的建設，要注重正確處理發(fā)展與安全的關系，綜合平衡成本和效益，按照現(xiàn)階段政務公開和國家安全的要求,需要物理隔離的就堅決進行物理隔離、可邏輯隔離的就進行邏輯隔離、需互聯(lián)互通的就決不人為設障，做到既確保運行過程中的安全性和保密性，也防止追求過高的保密標準。

　　三是以人為本的個性化服務的挑戰(zhàn)。信息網(wǎng)絡建設和信息產(chǎn)品的開發(fā)，是網(wǎng)絡經(jīng)濟時代極具個性化的工作，必須在進行項目規(guī)劃、建設、運行、維護到升級換代的各個環(huán)節(jié)時，一方面要始終同政府部門業(yè)務的發(fā)展、公務員素質(zhì)的提高緊密結(jié)合并接受他們的建議和指導；另一方面，也要與其他政府部門的電子政務系統(tǒng)有機整合，協(xié)調(diào)服務、相互支持、共同提高，從而研討、論證、篩選出對各系統(tǒng)都有利、震動最小、最切合實際、最便于操作的技術標準及建設方案。

　　所以，電子政務項目的建設，不能走IT界傳統(tǒng)的、自我擴張的、從技術出發(fā)找應用的老路子，而必須樹立起根據(jù)需求定應用、圍繞應用選技術的新理念。只有緊密結(jié)合政務部門本身提出的建設目標和改進方向，電子技術手段才能發(fā)揮作用和效益。

二、基于先進適用，堅持技術進步

　　電子政務本身就是科技含量比較高、資金投入量比較大的工程。在信息技術日新月異發(fā)展的今天，從我省作為欠發(fā)達地區(qū)、財力不足制約電子政務發(fā)展的實際出發(fā)，怎樣在電子政務項目中把握技術進步的要求，確實是一個難題。鑒于電子政務是IT成熟技術的應用項目，本著用最少的投入實現(xiàn)更多的產(chǎn)出的原則，在技術進步方面，應當堅持先進適用原則。所謂先進適用，就是不一味地追高追新，而是要有效地選擇和確定建設和應用方案，既考慮政府部門的現(xiàn)實需要，避免過高的技術標準一時推廣不開，造成投資浪費；也要兼顧今后升級的要求，采用方便易用且價格合理的管理軟件，確保系統(tǒng)先進性。同時，還要把適當引進與自主開發(fā)相結(jié)合，重視軟件的二次開發(fā)，提高系統(tǒng)的適用性。

三、基于機制創(chuàng)新，確保施工質(zhì)量

　　一般而言，電子政務項目的應用需求較多、科技含量高、技術難度大、施工風險大，主要表現(xiàn)在：一是為了實現(xiàn)與上下級對口部門和同級各部門間的信息切換和交流，技術構(gòu)成往往比較復雜，容易出現(xiàn)紕漏；二是由不同業(yè)主各自開發(fā)、異地整合形成的應用系統(tǒng)，在設計標準、技術規(guī)范、軟件配套方面，缺乏有機銜接，容易造成工程隱患；三是各個應用平臺與中國電信公網(wǎng)的聯(lián)接，需要采用多種線路模式，在軟、硬件系統(tǒng)接口方面，相互溝通、銜接的工作量很大；四是電子政務項目的業(yè)主單位了解信息技術的人才資源不足，計算機、軟件、網(wǎng)絡、數(shù)據(jù)庫方面的知識比較欠缺，對系統(tǒng)集成過程中出現(xiàn)的新變化，往往難以全面駕馭。

　　面對這種情況，如果仍然采用原來由系統(tǒng)集成商一手包干的路子搞信息系統(tǒng)工程的建設，很難規(guī)避技術風險和管理風險、確保工程施工質(zhì)量，也無法真正維護業(yè)主單位的利益。因此，適時進行機制創(chuàng)新，借鑒國外IT監(jiān)理已經(jīng)取得明顯成效的經(jīng)驗，引入第三方的信息化建設項目監(jiān)理，嘗試新型的管理模式，就顯得十分必要。但真正實施起來，面臨的困難也不少，首先是項目涉及的專業(yè)門類多、技術性強、不可預見因素較多；其次國家和相關部門的法律、法規(guī)和標準，還處在不斷完善和成熟的過程之中。如何在電子工程建設領域開展好監(jiān)理業(yè)務，還需要通過借鑒和吸收外來經(jīng)驗，不斷進行嘗試性工作，積累更多的實證經(jīng)驗。

四、基于ISP轉(zhuǎn)向ICP，前置資源建設

　　近年來，我國電子政務建設與應用在快速穩(wěn)步發(fā)展

的同時，也步入了一些誤區(qū)，暴露出一些問題，如“重硬件輕軟件”、“重技術輕應用”、“重新建輕維護”等。這些誤區(qū)和問題的存在，使許多項目在建設初期熱鬧一番，過后卻冷落下來，不少政府網(wǎng)站甚至出現(xiàn)內(nèi)容長時間不變、運行陷于癱瘓的現(xiàn)象，影響了電子政務建設的健康有序發(fā)展。如何走出這些誤區(qū)，協(xié)助業(yè)主單位構(gòu)建一個比較成功的電子政務框架，是承建方必須解決的難題。只有在建設期間拿出信息內(nèi)容服務的新舉措，才是真正為業(yè)主負責。目前，雖然IT界普遍認同從ISP（互聯(lián)網(wǎng)服務供應商，主要提供接入服務）轉(zhuǎn)向ICP（互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容供應商，主要提供網(wǎng)站內(nèi)容服務）的新趨勢，但順勢而動的IT企業(yè)并不多，理念的更新和行動的創(chuàng)新并未統(tǒng)一起來。事實上，要真正搞好電子政務項目，就決不能視其為一次性的工程，簡單地搭建網(wǎng)絡了事，而是要創(chuàng)建起一種嶄新的、需要長期持續(xù)下去的業(yè)務。項目承建方必須從滿足業(yè)務需求的角度做出選擇，承擔起ISP和ICP的雙重角色，從項目建設初期就未雨綢繆，將項目竣工后的信息資源建設前置到建設期中運行，確保電子政務項目的整體成功。具體的做法可以包括：

　　先期接入因特網(wǎng)，推介“數(shù)字地球”。把內(nèi)部業(yè)務與外部聯(lián)系作為一個整體來考慮，采用確保內(nèi)網(wǎng)安全的外網(wǎng)線路接入因特網(wǎng)，使公務員在建網(wǎng)初期就能通過方便、快捷的因特網(wǎng)查尋信息，感受電子政務開放、高效、成本低廉的內(nèi)在優(yōu)點。

　　掌握稀缺資源，推介信息精品。信息資源數(shù)量的增長，并不必然引起信息精品的同比例增長。政府部門構(gòu)建網(wǎng)絡，必須及時刪除信息垃圾，提供信息精品，以達到降低成本、提高效率的目標。
以外促內(nèi)，啟動自產(chǎn)信息。電子政務項目的信息源既有注入信息、也有自產(chǎn)信息。通常注入信息來源比較穩(wěn)定，可保持持續(xù)不斷，而自產(chǎn)信息經(jīng)常供給不足，發(fā)生斷流現(xiàn)象。故而，電子政務項目建設后，必須在穩(wěn)定注入信息的同時，主動搭建起對外網(wǎng)站，作為政府部門與企業(yè)、社會和公眾個人之間信息交流的門戶網(wǎng)站，促進信息資源的建設。

　　消除縱向貫通、橫向“孤島”現(xiàn)象�！翱v強橫弱”是我國政務信息化建設中存在的普遍現(xiàn)象，各個政府部門內(nèi)部也是如此。電子政務項目的建設，必須根據(jù)政府職能不斷轉(zhuǎn)變、業(yè)務流程重新整合、技術標準逐步統(tǒng)一的要求，有計劃、分步驟地實現(xiàn)互聯(lián)互通，使各“孤島”逐步鏈接起來。
拓寬數(shù)據(jù)庫應用渠道。把數(shù)據(jù)庫建設好，是建設電子政務項目時必須關注的一項工作。在系統(tǒng)集成的過程中，既要注重調(diào)整維護政府部門原來建立的數(shù)據(jù)庫，也要注重政府職能轉(zhuǎn)變后業(yè)務拓展的新要求，定向加載相應的數(shù)據(jù)庫，開創(chuàng)信息內(nèi)容服務的新領域。

　　前置資源建設或資源建設先行一步，雖然會增加建設難度，但可以充實建設內(nèi)容、構(gòu)成有骨架有血肉、鮮活完整的項目，提高電子政務工程的效益。

五、基于“包”、“留”結(jié)合，創(chuàng)新維護支撐

　　按照IT業(yè)界的慣例，電子工程項目實施完畢后，系統(tǒng)集成商或承建方都要在一定期限內(nèi)負責已建系統(tǒng)的運行維護服務。這是信息化建設不成熟階段，承建方必須承擔的責任。就電子政務項目而言，卓有成效地進行維護，途徑不外乎兩種：一是繼續(xù)大包大攬，由承建方提供ISP和ICP的所有內(nèi)容；二是在工程完工后，承建方只負責零敲碎打的小修小補。選擇前者，固然可以深化雙方的合作關系，提供更加全面到位的服務和支撐，但由于業(yè)務領域跨度較大，承建方要做好在自己不熟悉領域的工作，非常不容易，時間一長，就會力不從心；選擇后者，又與承建方提供優(yōu)質(zhì)的維護服務、爭取在信息化建設領域占據(jù)有利位勢的宗旨斷然背離。鑒于這種情況，由業(yè)主和承建方共同分析國內(nèi)外電子政務項目建設的最新趨勢和經(jīng)驗，結(jié)合各自的業(yè)務特長和政府機構(gòu)改革的新要求，采用“包”、“留”結(jié)合的新路子，就顯得十分重要。具體可以嘗試：

——包電子，留政務。電子政務，電子是手段，政務是內(nèi)容。在電子政務的建設和運營中，政府部門最關注的始終是“政務”，硬要它們包“電子”，就如同套上枷鎖、捆住手腳，結(jié)果只能是低水平的開發(fā)和低層次的應用，既浪費資源，又影響效率，還會分散精力。IT人員最擅長的是“電子”，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，在規(guī)劃到實施、維護到升級的全過程中，以最適宜的手段、以最高的性能價格比提供電子技術方面的服務，才是其最重要的使命。電子政務工程建成運行后，政府部門只有外包電子、內(nèi)留政務，才能使后續(xù)維護、運營管理流程更加順暢。 “包”與“留”的結(jié)合點是彼此合作，即公務員要加深對項目效能的理解，增加對應用的想象力，細化業(yè)務處理的規(guī)則；而技術人員則要增強對應用目標的認識，熟悉業(yè)務流程的邏輯關系，逐步建立起人人管理到人機管理的過渡規(guī)則。

——包技術，留監(jiān)管。這是對包電子、留政務的遞進。在信息技術應用中揚長避短，是提高電子政務效益的一個關鍵。IT企業(yè)長期承擔技術工作，對網(wǎng)絡技術、存貯技術、遠程控制技術的操作細節(jié)和發(fā)展動態(tài)比較熟悉，對日常應用中出現(xiàn)的機器故障和軟件問題處理比較得當，往往能夠通過看似簡單的工作，解決實際困難，保證系統(tǒng)的正常運行。但是，負責運行、維護、升級服務的廣度和深度，又必須以政府業(yè)務的需求為依據(jù)，由政府部門界定和考核，而且技術人員也缺乏對應用目標的理解和效用價值的用戶評價標準。政府部門外包技術、內(nèi)留監(jiān)管，就能夠使業(yè)務需求與技術供給既對接又聯(lián)動。“包”與“留”的結(jié)合點是相互溝通，即公務員要深化對信息技術的認識、提出明確可行的服務需求，啟迪和提高技術人員從“電子”角度理解政府部門業(yè)務流程的能力；技術人員要從被動召喚服務轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃咏槿敕�務，把政府部門的業(yè)務當作“技術”來換位思考。

——包CEO，留CIO。這是對包技術、留監(jiān)管的深化。在電子信息工程的建設和運營中采用首席制，是世界各國在信息化建設中摸索出的一種科學的管理模式。政府部門外包CEO、內(nèi)留CIO，通過將政務部門的需求和IT人員的技術支撐各自集中到一個點上，進而實施點對點的溝通，就可以避免網(wǎng)絡運行過程中多頭銜接、互相扯皮的現(xiàn)象，提高電子政務的運營效率。“包”與“留”的結(jié)合點是共同推進，即由CIO負責篩選和歸納各個業(yè)務部門提出的服務訴求，結(jié)合對信息技術發(fā)展趨勢的把握，形成政府部門信息化及推行電子政務的整體戰(zhàn)略和發(fā)展要求，向“電子”方的CEO提出明晰的服務或支撐要求和目標；由CEO負責將這些要求和目標翻譯成“電子”語言，并匯集和提升IT部門設計的多種思路，選擇可行的技術手段，為政府部門提供完整的解決方案。

　　以項目竣工為界，之前進行信息資源建設的前置，之后采取“包”、“留”分開的運作模式，主要是因為：竣工之前，也就是項目的規(guī)劃、設計、施工、系統(tǒng)集成階段，業(yè)主單位對于項目建設的目標以及項目建成后的主要用途、效益等方面的理解和認識，正處在不斷深化和明晰的過程中，對于信息技術在業(yè)務領域如何應用、應用到什么程度，卻沒有確切的把握。承建方在實施技術工程的同時，適時、適度地推介和研制一些信息產(chǎn)品，用延伸服務的方式向業(yè)主單位展示電子政務的直觀效應，既是可行的、也是必需的。竣工之后，也就是系統(tǒng)的后續(xù)維護、升級換代階段，承建方限于專業(yè)知識，對政務領域入門尚可，進行流程優(yōu)化和再造就難以深入；而公務員這時候?qū)π?/p>

息技術應用的方式和途徑已經(jīng)有所了解、對如何利用信息技術改善政務環(huán)境也有了更加清晰的思路。政府部門及時外“包”、內(nèi)“留”，各司其職地負責各自的工作，更有利于電子與政務的融合，共同推進電子政務建設的新格局。服務創(chuàng)造價值，價值產(chǎn)生效益，無論是信息資源建設前置，還是“包”、“留”分開，都是為了更好地為業(yè)主服務，從而提高電子政務的效益。

六、基于更有效益，客觀科學評測

　　發(fā)展電子政務，從建設、實施到管理，都有投入和產(chǎn)出相比較的問題，也就是項目評測的問題。但與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項目不同的是，關于電子政務項目的建設，國家還沒有設立統(tǒng)一規(guī)范的評測指標及其體系，只在學術界、研究機構(gòu)和業(yè)內(nèi)人士的研究中時常出現(xiàn)不同的闡述。當然，評測標準不確定，并不意味著電子政務項目可以不做評測，或者不能做評測。事實上，沒有恰當、合理的評測，電子政務的效益就無法界定，電子政務的作用和意義也無從顯現(xiàn)，電子政務項目的優(yōu)劣程度更是難以評價。因此，即使在評測指標體系尚待完善的條件下，也有必要對電子政務項目進行客觀、科學的評測。所謂客觀，就是要依據(jù)用戶的價值取向，按照滿足用戶標準的接近程度進行衡量；所謂科學，就是要在滿足用戶需求基礎上實現(xiàn)技術的先進性、成本的節(jié)省性、業(yè)務的順暢性和管理的創(chuàng)新性，形成符合技術經(jīng)濟規(guī)范的量化結(jié)果或結(jié)論。

　　電子政務項目的效益一般體現(xiàn)在提高政府機關的辦公效率、推進政務信息的對外開放、改善信息資源管理水平并提高監(jiān)管質(zhì)量、提升公務員的網(wǎng)絡技術應用水平等4個方面。這些效益，有些是顯性的，有些是隱性的；有些是定性的，有些是定量的；有些是當前的，有些是長遠的。無論以何種形式表現(xiàn)，這些效益都是客觀存在、也是可以評判測量和得到廣泛認可的。同時，這些已經(jīng)體現(xiàn)出來的評測結(jié)果，還不是全部的最終效益。如果立足于已形成的網(wǎng)絡系統(tǒng)和硬、軟件配置，提出一些應該改進和能夠?qū)崿F(xiàn)的內(nèi)容，并逐步歸納到評測體系之中，電子政務項目爭取最大化效益的目標，就能夠更加順利地實現(xiàn)，使電子政務項目更有效益。比如：

——創(chuàng)建服務型政府。依托電子政務系統(tǒng)的網(wǎng)絡物理架構(gòu)，可做的事情很多，既可以隨著新一輪政府機構(gòu)改革的不斷深化，逐步提高政府部門信息披露和發(fā)布的頻度和密度；也可以積極試點，推進網(wǎng)上項目評估、項目審批，借助網(wǎng)絡平臺開展項目招投標活動；還可以更廣泛地吸納企業(yè)、公眾對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展進行評估，對政府指導全省經(jīng)濟活動的效果進行評議。

——形成持久的業(yè)務流。電子政務不能做成一次性的IT工程，而是要努力開拓出一些能夠長期運行下去的新型業(yè)務。新的、持久的業(yè)務流代表電子政務建設的質(zhì)量，而新業(yè)務流的夭折則代表著電子政務建設的失敗。圍繞電子政務的持久業(yè)務流能否形成，直接關系電子政務效益的體現(xiàn)。

——數(shù)據(jù)庫建設和更新。政府部門職能轉(zhuǎn)變以后，必須盡快建設一些能夠幫助領導提高查找資料和閱讀資料效率的實用數(shù)據(jù)庫。這些數(shù)據(jù)庫的信息收集辦法與以往有所不同，要盡可能利用遙感遙測、光電掃描、圖像通信等技術手段。數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容也不能僅限于自然經(jīng)濟資源，還應涵蓋到更多的信息資源。數(shù)據(jù)庫的形式，應該既便于領導決策使用，也可為公眾共享。按照這樣的思路建設數(shù)據(jù)庫，取得的成果就不容易被浪費，也能直接體現(xiàn)出電子政務的效益。

　　綜上所述，電子政務效益評測體系的建立，絕不能單純以項目用戶的即期目標為立足點，而是要將用戶的即期目標和遠期目標綜合起來考慮，這樣才能使電子政務項目更有效益。

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