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農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度化調(diào)整
[內(nèi)容提要] 直接公開的村民選舉制度的導(dǎo)入,使農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的變化,這就是從以黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)為特征的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向村委會(huì)與黨支部并列的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度化調(diào)整的目標(biāo),就是在促進(jìn)村民自治制度發(fā)展的同時(shí),完善村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制;其基本途徑就是通過“兩票制”和“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,把直接公開的競(jìng)選機(jī)制同時(shí)引入村委會(huì)與黨支部建設(shè),在共同的民意基礎(chǔ)上建立村委會(huì)與黨支部職能協(xié)調(diào)的制度化機(jī)制。 [關(guān)鍵詞] 村民選舉 農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu) 村委會(huì) 黨支部
村民選舉制度導(dǎo)入農(nóng)村之后,一個(gè)始料不及的效應(yīng),就是農(nóng)村權(quán)力關(guān)系普遍出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的矛盾,表現(xiàn)為村委會(huì)與黨支部(以下簡(jiǎn)稱村支兩委)權(quán)力之間的沖突與調(diào)適,斗爭(zhēng)與妥協(xié)。然而,矛盾的實(shí)質(zhì)是什么?根源在哪里?解決矛盾的基本途徑是什么?乃是一個(gè)亟待冷靜思考的重大問題。
本文試圖從二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論視野,結(jié)合中國農(nóng)村社會(huì)實(shí)際,對(duì)上述問題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性研究。
一、 農(nóng)村黨政關(guān)系問題的爭(zhēng)論及其意義
美國一位政治學(xué)家,叫柯丹青(Daniel Kelliher),1997年他在《中國學(xué)刊》(The China Journal)發(fā)表了一篇文章,專門論述中國國內(nèi)學(xué)者針對(duì)村民自治問題的爭(zhēng)論。這些爭(zhēng)論都是近10來年發(fā)生的事情?碌で喟l(fā)現(xiàn),盡管大家都不否定黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位,但村黨支部的法律地位卻是模糊的。國內(nèi)學(xué)者對(duì)村支兩委關(guān)系的看法存在很大的差異,這同人們對(duì)待村民自治的工具主義態(tài)度有很大的關(guān)系。[1]柯丹青指出,無論支持還是反對(duì)村民自治的觀點(diǎn),差不多都是工具性的,他們有關(guān)村民自治的那些討論,總是在選擇能人、落實(shí)政策、完成任務(wù)等具體事務(wù)上兜圈子,人們回避或者大而化之地談?wù)摯迕褡灾伪旧淼拿裰鲀r(jià)值問題。那些支持村民自治的人,花了很大的氣力去說服鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委相信村民自治同黨的利益不相矛盾。而反對(duì)村民自治的人,根本不信這套說教,他們的說法很直爽:“村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)存在直接的矛盾。如果讓村委會(huì)自主運(yùn)作,就必將削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。如果加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),那就不可能實(shí)現(xiàn)真正的村民自治。這兩者是相互排斥的。”[2]
不難看到,這樣的爭(zhēng)論還會(huì)繼續(xù)下去,因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)問題不僅沒有解決,而且日益暴露其普遍性和嚴(yán)重性。不過現(xiàn)在斷然拒絕村民自治的人怕是不多了,直截了當(dāng)?shù)胤穸ㄞr(nóng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)地位的言論更加稀少。最近一期《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》的一組專門討論村支兩委關(guān)系的文章引起了筆者的關(guān)注,因?yàn)檫@組文章比較集中地反映了國內(nèi)當(dāng)前對(duì)這個(gè)問題的爭(zhēng)論焦點(diǎn)。這個(gè)焦點(diǎn)就是還要不要黨政分開的原則,這個(gè)原則曾被認(rèn)為是中國政治體制改革的關(guān)鍵。[3]顯然,對(duì)這個(gè)問題的不同回答,構(gòu)成了兩個(gè)針鋒相對(duì)的陣營。
堅(jiān)持黨政分開原則的人,有的認(rèn)為,如果硬要搞村支書-村主任“一肩挑”,不僅很難保證村民選舉的公平與競(jìng)爭(zhēng)性,而且將導(dǎo)致黨的基礎(chǔ)力量的損失。[4]有的從理論上來看問題,認(rèn)為村主任與村支書,他們的權(quán)力合法性來源不同、性質(zhì)與職責(zé)不同、工作重點(diǎn)與工作方式不同、制約機(jī)制完全不同,如果兩個(gè)職務(wù)所肩負(fù)的使命發(fā)生沖突時(shí),會(huì)使“一肩挑”的人處于十分尷尬的境地。[5]還有的人強(qiáng)調(diào)法治原則,主張讓村主任依法履行職權(quán),并反問到:“全國農(nóng)民都在自己選出的村委會(huì)帶領(lǐng)下依法履行義務(wù)和行使權(quán)利,難道不正是我們黨的最大愿望嗎!盵6]
在贊成或支持黨政合一原則的陣容中,有人從實(shí)踐體會(huì)的好處羅列了“一肩挑”的優(yōu)越性,這些優(yōu)越性包括,既加強(qiáng)了黨的領(lǐng)導(dǎo),又提高了村委會(huì)的地位;既增強(qiáng)了村民選舉的競(jìng)爭(zhēng)性,又加強(qiáng)了村支兩委的團(tuán)結(jié);既化解了干群矛盾,又提高了村級(jí)組織的辦事效率,等等。[7]還有的人認(rèn)為,“黨政分開”是一定歷史條件下的產(chǎn)物,這個(gè)理念有必要改變,實(shí)行“兩委合一”為中國民主制度改革的深化探索了一條新路子,其潛臺(tái)詞就是拋棄黨政職能分開的原則。這種觀點(diǎn)的邏輯結(jié)論就是,最好的權(quán)力格局是村主任都由村支書兼任,村支兩委高度重合。[8]
顯然,這場(chǎng)有關(guān)村級(jí)黨政關(guān)系的爭(zhēng)論,是80年代政治體制改革爭(zhēng)論焦點(diǎn)——黨政能否及如何分開的繼續(xù)。既然有人提到“黨政合一”的重大意義,是因?yàn)樗鼮橹袊裰髦贫鹊纳罨搅艘粭l路子,這是不是意味著今天發(fā)生在村莊里的“一肩挑”故事,將會(huì)成為國家政治體制改革的摹本?無論答案是肯定的還是否定的,我們都不能小視目前的這場(chǎng)爭(zhēng)論對(duì)中國未來政治體制改革的影響。起碼,就目前的爭(zhēng)論來看,人們對(duì)黨政分開這個(gè)政改原則的態(tài)度似乎出現(xiàn)了動(dòng)搖。
二、 村民選舉后的農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)
在回應(yīng)上述爭(zhēng)論之前,有必要廓清村民選舉后中國農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)際狀況,以便從理論上把握農(nóng)村黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)。
鄒讜用“全能主義”(totalism)這個(gè)概念來揭示當(dāng)代中國宏觀政治社會(huì)的基本特征。全能主義政治就是建立在一個(gè)總體性社會(huì)基礎(chǔ)之上的、以黨為核心的政治同心圓結(jié)構(gòu)。[9]“黨核心”具有縱橫穿透力,在這種政治穿透的作用下,中國的各級(jí)權(quán)力組織都具有同構(gòu)性,即所謂“組織對(duì)口設(shè)置”、“上下碗口一般粗”等等狀況。在全能主義模式的影響下,農(nóng)村所有正式組織,包括黨支部、村委會(huì)、民兵營、婦女會(huì)、青年團(tuán)等,都是國家自上而下建立并納入了國家控制范圍的組織形態(tài)?梢哉f,農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)是國家制度框架在農(nóng)村的延伸,農(nóng)村黨政關(guān)系是政權(quán)層面的黨政關(guān)系的縮影。因此,農(nóng)村黨政關(guān)系的重建無疑對(duì)宏觀政治結(jié)構(gòu)的重構(gòu)具有深遠(yuǎn)的影響。
不難發(fā)現(xiàn),在實(shí)行村民選舉以前,農(nóng)村權(quán)力關(guān)系是以黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)為特征的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)。而村民選舉制度的導(dǎo)入,改變了村委會(huì)權(quán)力來源的基礎(chǔ),村委會(huì)權(quán)力的合法性渠道與黨支部出現(xiàn)了分野。如果黨支部的權(quán)力仍然保持自上而下的性質(zhì),那么村委會(huì)的權(quán)力依賴于村民自下而上的村民授權(quán),村民選舉就是這種授權(quán)的制度化渠道。這就從根本上促使農(nóng)村公共權(quán)力轉(zhuǎn)向黨政二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。
說到權(quán)力結(jié)構(gòu),必須考察權(quán)力的四個(gè)基本要素及其結(jié)構(gòu),即權(quán)力的資源配置模式、來源渠道、運(yùn)行規(guī)范、支配力的強(qiáng)弱對(duì)比。[10]從這些要素結(jié)構(gòu)分析來看,村委會(huì)與黨支部是性質(zhì)、職能以及運(yùn)作機(jī)制都有不同的特征,不能混為一談。
第一,農(nóng)村權(quán)力資源配置的變化:從集體壟斷到多元配置
傳統(tǒng)的“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)”體制之所以得以鞏固,根本的原因是權(quán)力資源特別是經(jīng)濟(jì)資源的集體壟斷。在全盤集體化中生活的農(nóng)民,在經(jīng)濟(jì)上沒有自主權(quán),在政治上也就談不上自治權(quán)了。
以包產(chǎn)到戶為發(fā)端的農(nóng)村非集體化改革,實(shí)質(zhì)上是打破經(jīng)濟(jì)資源集體壟斷的過程。非集體化的過程,無論是美其名曰“藏富于民”也好,還是惡其名為“集體空殼”也罷,必然是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源從單一的集體控制向多經(jīng)濟(jì)主體控制模式的轉(zhuǎn)型。對(duì)于農(nóng)民來說,他們掌握了土地使用權(quán)、糧食和現(xiàn)金的處置權(quán),也就意味著他不再如從前那樣依附于村集體或村干部。反過來,村集體或者村干部要靠從村民手中提留統(tǒng)籌才能運(yùn)轉(zhuǎn)或生存。村莊權(quán)力資源配置模式的變
革,從根本上改變了農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。 當(dāng)然,潛在的權(quán)力資源要轉(zhuǎn)變成權(quán)力者可以動(dòng)用的資源,需要有一個(gè)資源提取的過程。就權(quán)力資源提取的合法性來看,村委會(huì)有資格從集體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)以及公私混合經(jīng)濟(jì)中提取經(jīng)濟(jì)資源,而黨支部只能依托集體經(jīng)濟(jì)。[11]也就是說,集體經(jīng)濟(jì)是黨支部權(quán)力的經(jīng)濟(jì)資源的唯一來源。因此,集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱與黨支部權(quán)力資源的多寡有直接的關(guān)聯(lián)。顯然,弱集體-強(qiáng)私營的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使村委會(huì)占有的權(quán)力資源有可能優(yōu)于黨支部,導(dǎo)致“黨弱村強(qiáng)”格局的出現(xiàn)。然而,在農(nóng)戶家庭私營經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的村莊,村支書也有可能利用政治手段(或權(quán)威性資源)來控制村委會(huì)提取的經(jīng)濟(jì)資源。這樣的案例不勝枚舉。[12]因此,僅僅從資源配置及其提取方式? 飧齜矯媯?共荒莧?嬡鮮杜┐宥????峁溝淖純觶?剮枰?疾烊??叢椿蛘呷?Φ暮戲ㄐ暈侍狻?/P>
第二,權(quán)力來源及合法性問題:“自上而下”還是“自下而上”
權(quán)力來源是指權(quán)力合法性或認(rèn)受性的來源或渠道。就程序民主來說,治者之權(quán)必經(jīng)被治者認(rèn)可才具有合法效力。治者的權(quán)力主要有兩種來源渠道,一是自上而下的委任,二是自下而上的選舉。實(shí)行村民直選以后,村支部與村委會(huì)的權(quán)力來源出現(xiàn)了分野。村支部的權(quán)力來源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命與支部推選,而村委會(huì)的權(quán)力只能來自村民選舉。
權(quán)力的合法性問題,不僅僅是一個(gè)理論問題或者觀念問題,農(nóng)民在用自己的語言提出了這個(gè)問題。當(dāng)農(nóng)民認(rèn)為“上千村民選舉的村主任自然比幾十名甚至幾名黨員選出的村支書要有權(quán)威”的時(shí)候,他接受的其實(shí)是上述的程序民主原則。當(dāng)村民發(fā)出“為什么由多數(shù)村民選舉的村委會(huì)必須接受由少數(shù)黨員選出來的黨支部領(lǐng)導(dǎo)?”的詰問時(shí),他其實(shí)是質(zhì)問黨支部權(quán)力的合法性來源問題。當(dāng)他們的疑問得不到滿意的答復(fù)時(shí),他們就會(huì)質(zhì)疑村民選舉的意義,于是就發(fā)出了這樣的感嘆:“如果村支書是鐵定的‘第一把手’,那么選舉村主任這個(gè)‘第二把手’又有什么實(shí)際意義?”[13]
其實(shí),村黨支部權(quán)力的合法性,不僅要從程序政治的角度來看,還要從規(guī)范政治的合法性來衡量。黨支部的基本政治職能是保證黨的路線、方針和政策的貫徹執(zhí)行,村黨支部的權(quán)力并不取決于選舉(無論是黨內(nèi)選舉還是擴(kuò)大的支部選舉如“兩票制”),而是取決于它的政治正確,也就是保證黨的方針政策在本村范圍得以正確地執(zhí)行。因此,黨支部選舉是“選人”而不是“選政策”(村委會(huì)選舉也還沒有發(fā)展到選政策的高度)。[14]因此,村委會(huì)對(duì)黨支部領(lǐng)導(dǎo)的服從,實(shí)質(zhì)上是對(duì)黨的路線方針的服從,而不是聽命于村支書的個(gè)人意志。如果一個(gè)黨支部背離了黨的路線、方針和政策,那么它既缺乏程序合法性,也失去了規(guī)范合法性。那些蛻化變質(zhì)的村支書,盡管成天把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”掛在嘴上,其實(shí)是利用“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這個(gè)金字招牌來掩蓋其貪樁妄法的行經(jīng)。嚴(yán)重的是,這些蛻化變質(zhì)的村支書所耗損的正是執(zhí)政黨的合法性基礎(chǔ)。
第三,權(quán)力影響力及其變化
權(quán)力影響力是權(quán)力強(qiáng)弱的綜合體現(xiàn)。對(duì)這種影響力的衡量,需要經(jīng)驗(yàn)觀察才能判斷。從政治分析的角度來看,權(quán)力影響力的要素主要包括:1)組織吸納能力,即吐故納新、容納社會(huì)精英的能力;2)社會(huì)動(dòng)員能力,即宣傳、發(fā)動(dòng)、取得民眾支持的能力;3)制度監(jiān)督與組織自控能力。
從現(xiàn)實(shí)觀察來看,農(nóng)村非集體化改革以來,不少農(nóng)村黨支部特別是村支書在村落中的影響力削弱了,一是黨員的先鋒模范作用削弱了;二是村里青年人的入黨積極性下降了;[15]三是作為黨支部的外圍組織或者“助手”,如共青團(tuán)、村婦聯(lián)等也幾乎名存實(shí)亡。[16]據(jù)有關(guān)部門于1995年的調(diào)查估計(jì),全國大約有10%的農(nóng)村黨支部處于這種狀況。[17]這意味著農(nóng)村基層黨組織失去了對(duì)1億左右農(nóng)民群眾的政治影響!村黨支部特別是村支書能力弱化的原因,固然同權(quán)力資源的減少有直接的關(guān)系,但根源是黨支部組織建設(shè)沒有根本解決“四個(gè)化”的問題。所謂“四個(gè)化”,就是農(nóng)村黨員隊(duì)伍的老化、黨性觀念的淡化、思想觀念的僵化和部分黨員干部的蛻化。在近期全國農(nóng)村學(xué)習(xí)貫徹江澤民“三代表”思想的活動(dòng)中,應(yīng)該把解決這個(gè)問題擺在突出的位置。 國內(nèi)外許多研究村民選舉、村民自治問題的學(xué)者,大多認(rèn)為村民選舉加強(qiáng)了村委會(huì)的權(quán)力,提高了村委會(huì)的影響力。[18]就筆者的經(jīng)驗(yàn)觀察來看,這個(gè)判斷符合事實(shí)。原因在于,定期的村民選舉使村里的各種精英可以通過競(jìng)爭(zhēng)而進(jìn)入村委會(huì)。起碼,我們?cè)诶碚撋峡梢哉f,村民選舉制度既提高了村委會(huì)吐故納新的活力,也能夠通過預(yù)期選舉或啟動(dòng)罷免程序來保證村民對(duì)村委會(huì)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。這種動(dòng)力機(jī)制無疑有助于村委會(huì)影響力的提高和鞏固。 圖1是筆者對(duì)村民選舉后農(nóng)村黨政關(guān)系類型的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)分析框架:
黨支部影響力
強(qiáng) 弱
村
委 強(qiáng)
會(huì)
影
響 弱
力
A型:
黨強(qiáng)村強(qiáng)
民主合作型
B型:
黨弱村強(qiáng)
村委會(huì)主導(dǎo)型
C型:
黨強(qiáng)村弱
黨支部主導(dǎo)型
D型:
黨弱村弱
軟弱渙散型
圖1:農(nóng)村黨政關(guān)系類型
先看“黨強(qiáng)村強(qiáng)”的A型結(jié)構(gòu),就是村黨支部與村委會(huì)在明確分工的基礎(chǔ)上,建立了民主合作的制度機(jī)制。這種黨村共強(qiáng)的結(jié)構(gòu)可以說是一個(gè)理想模型。第二,“黨弱村強(qiáng)”的B型結(jié)構(gòu),就是村委會(huì)主導(dǎo)村政事務(wù),成為事實(shí)上的權(quán)力中心。其基本特征是,村委會(huì)控制了村莊大部分權(quán)力資源,村主任是村政事務(wù)的實(shí)際責(zé)任人,也是上級(jí)任務(wù)的主要承當(dāng)者。黨支部軟弱渙散的根本原則在于“自毀長城”。第三,“黨強(qiáng)村弱”的C型結(jié)構(gòu),就是黨支部的組織吸納力、社會(huì)動(dòng)員力和政治監(jiān)控力都比較強(qiáng),黨支部的群眾威信較高,受黨支部支配的村委會(huì)只是個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。這種權(quán)力結(jié)構(gòu)一般具有“行政化”的特征。[19]這種結(jié)構(gòu)又同鄉(xiāng)鎮(zhèn)“黨政一體化”的權(quán)力結(jié)構(gòu)具有很強(qiáng)的相關(guān)性。最后,“黨弱村弱”的D類型,就是黨支部與村委會(huì)同時(shí)軟弱渙散,都不能按照制度規(guī)范發(fā)揮應(yīng)有的作用,這樣的村往往既是組織“癱瘓村”,又是經(jīng)濟(jì)“空殼村”。
第四,權(quán)力制度規(guī)范的差異:法與政策
黨支部與村委會(huì)的制度規(guī)范各有特點(diǎn)!洞逦瘯(huì)組織法》是村委會(huì)權(quán)力運(yùn)作的基本法律規(guī)范,其他相關(guān)法律也是村委會(huì)組織行為規(guī)范的來源。其次,各地農(nóng)村制定的村規(guī)民約、村民自治章程、村委會(huì)辦事制度、村民代表會(huì)議議事規(guī)則等等,既對(duì)村民有一定的約束力,也是村委會(huì)的具體行為規(guī)范。而農(nóng)村黨支部主要依據(jù)《黨章》和《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基
層組織工作條例》運(yùn)作。在實(shí)際政治生活中,黨支部的行為規(guī)范主要來自不同時(shí)期的黨的政策,它的工作任務(wù)和工作方式也因政策的變化而變化。
法的相對(duì)穩(wěn)定性同政策的相對(duì)靈活性,這兩者之間可能出現(xiàn)的矛盾和沖突,既導(dǎo)致了村支兩委的規(guī)范差異,也導(dǎo)致了村支兩委工作方式的矛盾和沖突。應(yīng)該說,村支兩委及其負(fù)責(zé)人角色協(xié)調(diào)的制度條件,是黨的政策和國家法律的內(nèi)在一致。如果政策與法律打架,投射到村支兩委的關(guān)系上,就不可避免地導(dǎo)致關(guān)系緊張。這時(shí),村支兩委的權(quán)力沖突,反映了法與政策的內(nèi)在矛盾。
三、 農(nóng)村黨政關(guān)系的制度化調(diào)整
無論是堅(jiān)持“黨政合一”的立場(chǎng),還是堅(jiān)持“黨政分開”的觀點(diǎn),似乎都不否定這樣一個(gè)潛在的假設(shè),這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)同村民自治或者說村支兩委之間不存在根本利益沖突。堅(jiān)持“黨政合一”或者“一肩挑”的人,相信村支兩委由此能夠更加協(xié)調(diào)一致;而堅(jiān)持“黨政分開”的人,則認(rèn)為更多地發(fā)揮村委會(huì)的作用,對(duì)加強(qiáng)黨支部的自身建設(shè)有利。如果黨支部不陷入具體事務(wù),就可以騰出手來抓大事。
筆者以為,農(nóng)村的二元權(quán)力結(jié)構(gòu)是宏觀黨政二元權(quán)力格局在農(nóng)村社會(huì)的延伸。在這種政治背景下,既不能以黨代政,使得村民自治如同虛設(shè);也不能以政代黨,把黨的領(lǐng)導(dǎo)迷失在繁雜的事務(wù)工作之中。然而,無論進(jìn)行何種制度設(shè)計(jì),都必須在解決村委會(huì)權(quán)力合法性的同時(shí),解決黨支部權(quán)力的合法性問題。而把村民直接選舉的制度機(jī)制一同納入黨支部和村委會(huì),就是解決這個(gè)問題的制度化途徑。
讓我們先來看一看村民選舉的實(shí)際情況。民政部黨組對(duì)1999年全國的村委會(huì)換屆選舉結(jié)果有個(gè)評(píng)價(jià):村委會(huì)成員的構(gòu)成比例出現(xiàn)了“三高一低”現(xiàn)象(黨員比例高、致富能手高、文化程度高、平均年齡低)。[20]廣東民政部門的一份總結(jié)報(bào)告說,全省10多萬當(dāng)選村干部中,中共黨員占77%,黨支部書記成功競(jìng)選為村委會(huì)主任的占53%。[21]這兩個(gè)數(shù)據(jù)說明,農(nóng)村基層黨員干部的主體獲得了村民群眾的信任投票,村民選舉的黨員和非黨員村干部,都有責(zé)任、有能力貫徹落實(shí)黨的路線方針政策和國家法定任務(wù)。各地“一肩挑”的比例并不平衡,比較高的如廣東的順德、高州和郁南等市縣,“一肩挑”的比例高達(dá)90%,[22]在山東省威海市,村支書當(dāng)選為村主任的比例是65%。[23]在河北省隆化縣,在村委會(huì)第五屆換屆選舉中,村主任是村支書的比例為4.7%,而村主任是黨員的占57.2%。[24]
其實(shí),村支兩委交叉兼職很普遍,導(dǎo)致這種狀況的原因并不是堅(jiān)持了“黨政合一”的原則,而是村級(jí)干部職數(shù)的限制,不得不實(shí)行“一套人馬、兩塊牌子”的結(jié)構(gòu)。說交叉兼職減少了干部職數(shù)的論點(diǎn)也不成立,因?yàn)橛纱遑?cái)政負(fù)擔(dān)的干部職數(shù)基本上是不變的,維持在5-7人左右。實(shí)質(zhì)的問題是,“村支兩委”的人馬如何產(chǎn)生的,是村民選舉的人占多數(shù),還是上級(jí)任命的人占多數(shù)?更為關(guān)鍵的是,村級(jí)混合班子的“班長”是選舉出來的還是上級(jí)任命出來的?這就涉及到“一肩挑”的問題了。
如果我們把村民選舉的制度同時(shí)導(dǎo)入村委會(huì)與黨支部的干部選擇,那么“一肩挑”是結(jié)果,而不是出發(fā)點(diǎn)。如果把“一肩挑”作為出發(fā)點(diǎn),就有可能硬性推廣這種模式,導(dǎo)致操選、霸選、逃選等不合法或不當(dāng)行為的出現(xiàn)。目前,全國各地許多農(nóng)村在推行村民自治的實(shí)踐中,已經(jīng)意識(shí)到把村民選舉的制度機(jī)制納入黨支部建設(shè)的重要性,并采取了一些制度措施。具體的做法可概括為二種模式,一是“兩票制”選村支部,二是“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,[25]即“從村支書到村主任”與“從村主任到村支書”這兩種聯(lián)動(dòng)形式。例如,在廣東省首次實(shí)行村民選舉的實(shí)踐中,估計(jì)以“二選聯(lián)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)村支書-村主任“一肩挑”及交叉兼職的農(nóng)村,占全省農(nóng)村的50%以上。[26]這種建立在直接選舉基礎(chǔ)上的交叉兼職結(jié)構(gòu),使村支兩委避免了權(quán)力沖突,增強(qiáng)了村級(jí)組織的整體能力。
“兩票制”發(fā)端于山西省河曲縣。這個(gè)縣在1991年初實(shí)行“兩票制”的動(dòng)機(jī)就是為了解決農(nóng)村黨支部權(quán)威不足或者說權(quán)力的合法性危機(jī)問題。經(jīng)過不斷完善,“兩票制”對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村黨支部建設(shè)發(fā)揮了預(yù)期作用,山東、福建、江西、河北、湖北和湖南、廣東等省市正在結(jié)合本地情況借鑒推廣這一經(jīng)驗(yàn)。[27]1998-1999年,深圳龍崗區(qū)在廣東率先引入兩票制選村黨支部,也收到了明顯的效果,[28]并把“兩票制”提升到鎮(zhèn)長選舉的制度改革上來。[29] “兩票制”的實(shí)質(zhì),在于支部建設(shè)中導(dǎo)入村民選舉的制度機(jī)制,從而擴(kuò)大黨內(nèi)民主,使村民群眾在支書和支委的人選上開始擁有發(fā)言權(quán)。如果說這是一種制度創(chuàng)新,那么其本質(zhì)就是在農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的框架中,在保持黨支部權(quán)力自上而下性質(zhì)的同時(shí),為黨支部提供了一個(gè)自下而上提取權(quán)力的信任資源的渠道,從而鞏固和維新了農(nóng)村基層黨組織的合法性基礎(chǔ)。而村民信任投票的多寡就是這種合法性的量化形式。因此,在推行兩票制的過程中,越能提高和保證村民信任投票過程的競(jìng)爭(zhēng)性和公正性,也就越能提高黨支部權(quán)力的合法性。這就是河曲“兩票制”經(jīng)驗(yàn)被許多省市認(rèn)同的根本原因。
“兩票制”使村黨支部權(quán)力基礎(chǔ)發(fā)生了變化,簡(jiǎn)單地說就是有助于解決黨支部的權(quán)力合法性問題。[30]這種制度化途徑也讓村民有了監(jiān)督村支書和支委成員的權(quán)力,即如果憑借村民信任投票上臺(tái)的村支書不為民謀利甚至蛻化變質(zhì),那么村民在下一次的信任投票中就能把他趕下臺(tái)。
而“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”似乎更為直接有效。說它直接,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面,一是鼓勵(lì)在職的村支書競(jìng)選村主任,如果當(dāng)選了,在獲得群眾投票的基礎(chǔ)上一身二任,有助于解決村支兩委的權(quán)力爭(zhēng)端。二是如果當(dāng)選的是一個(gè)普通黨員,那么由于他的民意基礎(chǔ)強(qiáng)于在職的村支書,他也就有理由出任村支書,實(shí)現(xiàn)“一肩挑”,這樣的制度安排也有助于解決村支兩委“兩張皮”的問題。我們似乎已經(jīng)看到,無論是村支書競(jìng)選成為村主任的“一肩挑”,還是當(dāng)選村主任被推選為村支書的“一肩挑”,都是村民直接選舉的結(jié)果。如果顛倒過來,預(yù)先圈定在職村支書為村主任,就不可避免會(huì)滋生操縱選舉等違法行為。
這樣看來,解決農(nóng)村黨政關(guān)系問題有三種制度化途徑,即“兩票制”、“從村支書到村主任”,“從村主任到村支書”。這三種制度化途徑的實(shí)質(zhì)就是把村民直選的制度機(jī)制納入了村支兩委的組織建設(shè)。那么該如何運(yùn)用這三種制度化機(jī)制呢?按照簡(jiǎn)便有效的標(biāo)準(zhǔn),這三機(jī)制的啟動(dòng)次序是:首先啟動(dòng)“從支書到村主任”的機(jī)制。這就要求村支書參與村主任競(jìng)選,競(jìng)選成功者繼續(xù)保留村支書職位,對(duì)于那些不敢參與村民選舉的村支書,黨內(nèi)應(yīng)該撤換。其次啟動(dòng)“從村主任到村支書”的機(jī)制,這就要求全體黨員大膽參與村委會(huì)選舉,當(dāng)選的村主任以其得票最多,既成為村委會(huì)主任,也成為村黨支部改選的首位候選人。第三是啟動(dòng)“兩票制”,假如當(dāng)選的不是黨員,那么就應(yīng)該隨后實(shí)行“兩票制”選村支書和村支部,把無能的村支書選下來。為配合這樣的制度機(jī)制,黨支部和村委會(huì)的任期應(yīng)該基本保持一致。
總之,村委會(huì)與黨支部不存在根本的利益沖突,在維護(hù)村民權(quán)利方面可以齊心協(xié)力,這就有條件也有動(dòng)力以村民選舉的制度化機(jī)制來協(xié)調(diào)、改善村支兩委的關(guān)系。
四、結(jié)論
農(nóng)
村的黨政關(guān)系實(shí)質(zhì)上是二元權(quán)力結(jié)構(gòu),村支兩委在權(quán)力資源配置模式、權(quán)力合法性來源渠道、權(quán)力的制度規(guī)范、權(quán)力的影響力這四個(gè)方面都有不同的特征,但通過引入直接選舉的制度化機(jī)制,能夠協(xié)調(diào)兩者的權(quán)力關(guān)系。
村民直選制度強(qiáng)化了村委會(huì)的權(quán)力地位,為村委會(huì)自上而下地提取民意支持(民主授權(quán))提供了合法渠道。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委及村黨支部有辦法控制甚至操縱村民選舉,但這種做法已經(jīng)失去合法性。在村民選舉制度逐步完善的微觀背景下,黨支部的權(quán)力來源也迫切需要建構(gòu)制度化的渠道,由此能夠從村民群眾中提取信任資源,“兩票制”、“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”就是提升黨支部權(quán)威、協(xié)調(diào)村支兩委關(guān)系的制度化機(jī)制。
在農(nóng)村政治實(shí)踐中摸索出來的協(xié)調(diào)黨政關(guān)系的制度化機(jī)制,既有助于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo),也有助于促進(jìn)基層民主政治的發(fā)展。這樣雙贏的游戲規(guī)則,對(duì)中國政治體制改革,無疑具有啟發(fā)意義。確實(shí),我們似乎還看到,一個(gè)與人民群眾有魚水關(guān)系傳統(tǒng)的黨,也有必要著手建構(gòu)這樣的制度渠道,使人民群眾清晰地表達(dá)對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)同,從而鞏固黨在農(nóng)村社會(huì)的政治基礎(chǔ)。
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