宋朝政治體制的主要特點是專制主義中央集權的加強，體現(xiàn)在職官制度上，有五大特點，即中央集權、皇帝集權、百官權力分散、重文輕武和軍事上內重外輕。宋朝的政治體制演變，以元豐（宋神宗年號）改制為界限，改制前與后各為一階段，南宋又為一大階段。

（一）中樞機構的演變

宋朝中樞機構為“二府制”，即設中書和樞密院兩個機構“對持文武二柄，號為二府”。二府制的特點就是文武分權。

宋朝的“中書”，與唐朝的“中書門下”性質相同，是宰相辦公的地方。中書之外，尚書、門下兩省名號雖存，但已成外朝，不是宰相機構。

宋初，沿襲唐朝后期制度，以“同中書門下平章事（簡稱“同平章事”）為宰相，而以參知政事為副相。從尚書丞。郎到三師皆可加此等銜為宰相或副相。尚書令、侍中、中書令等三省長官，品高位重常“缺而不置”。

元豐改制，以尚書左仆射兼門下侍郎行侍中事，為首相；以尚書右仆射兼中書侍郎行中書令事，為次相。名義上恢復三省，實際上趨于一省，次相以兼中書侍郎因請旨而更接近皇帝。副相，包括門下侍郎、中書侍郎和尚書左、右丞�；兆跁r，一度將首相改為太宰，次相為少宰。

南宋初年，以尚書左、右仆射同中書門下平章事為宰相，門下侍郎。中書侍郎并改為參知政事為副相，廢尚書左、右丞官。從宰相官稱來看，三省已并為一省。孝宗時，索性將尚書左、右仆射同中書門下平章事改為左、右丞相，參知政事未變（左。右丞相，唐玄宗時為尚書省長官，宋為中書的長官）。

宋朝還有一些特殊宰相官稱。蔡京權勢最盛時曾任“太師總領三省事”，文彥博、呂公著曾以元老任“平章軍國重事”和“同平章軍國重事”。南宋韓侂胄當權時，曾任“平章軍國事”。他不用軍國“重”事稱號，因為加上“重”字測權力受限制，只能過問重事；用“同”則權力不專⑴。蔡、韓的稱號都是權臣耍弄權術的一種伎倆，并非宋朝常制。

樞密院的由來，也不一般。唐朝有左、右內樞密使，向由宦官擔任。唐朝后期的樞密院是在三省之外復有一省，內樞密使是在宰相之外復有宰相，是正常國家機構之外的多余機構，是君主專制制度下宦官擅權的產物。唐末朱溫在奪取政權之前，把掌握朝廷實權的宦官殺掉，改用文士為樞密使；同時使樞密使由全面掌權改變?yōu)閷９苘娛�。宋朝繼承了五代的制度，也設立了專管武事的樞密院這一機構和樞密使這一職官。二府制下樞密使的設置，分了宰相的權，形成文武分權；同時又侵奪了原來專管軍事的兵部的權力，宋朝樞密院長官自稱“本兵”。

樞密院長官的官稱，宋初為樞密使和樞密副使，或稱知樞密院事、同知樞密院事、簽書（署）和同簽書樞密院事。元豐改制，專用知樞密院事、同知樞密院事等官稱。改制時，曾討論樞密院機構是否繼續(xù)存在，有人建議把權力合并于兵部。神宗強調祖制，他說：“祖宗不以兵柄歸有司，故專命官統(tǒng)之，互相維制，何可廢也？”⑵因而元豐改制時唯獨把樞密院這一機構保留了下來。宋朝的樞密使、知樞密院事照例用文人充任，副職有時用武人，充分體現(xiàn)了重文輕武的政制特點。

宋朝有“宰執(zhí)”這一提法，是宰相和執(zhí)政的合稱。宰指宰相，只限于同平章事、尚書左仆射兼門下侍郎和尚書右仆射兼中書侍郎，以及南宋的尚書左、右仆射同中書門下平章事和左、右丞相等首相和次相。副相包括參知政事，門下侍郎，中書侍郎，尚書左、右丞，與樞密院正副長官，合稱“執(zhí)政”。

宋初，中書和樞密院對掌文武二柄，權力不能合在一起，因此無宰相兼樞密使的情況。后來因用兵西夏，宰相與樞密院長官不相通氣，對軍事指揮不利，于是在慶歷年間一度由宰相兼樞密使。西夏用兵結束，又恢復原狀，兼職沒有形成制度。到了南宋，一些權臣如秦檜、史彌遠、賈似道等都曾以宰相兼任樞密使，但還不是定制。寧宗以后，宰相兼樞密使才成為定制。宰相不能兼樞密使，是防止大臣權重威脅皇權。后來權臣兼任兩職，確實曾使皇權受到影響。

（二）中央行政機構的演變

唐朝后期，正常行政機構、職官之外另設機構、派官掌管的現(xiàn)象已很普遍。宋朝開國，太祖用趙普為相時以及太宗時期都沒有做整齊劃一、較大幅度的調整。因而宋初制度很亂，例如，兵部之外有樞密院侵奪了兵部的職權，并升為中樞機構；唐朝吏部、兵部分別主管文武官員的銓選，此時另設審官東院管文銓，審官西院管武選；戶部尚書、侍郎職權，已由三司使（五代時并戶部、鹽鐵、度支為三司，其長官為三司使）取代，被稱為“計相”，其權位僅次于二府，在六部之上；禮部之外有禮儀院；刑部之外有審刑院。元豐改制，一律恢復唐朝前期制度，以《大唐六典》為準，權歸六部。除樞密院保留外，其他機構、職官一律廢除。從此，結束了唐末到宋初官制上的混亂狀態(tài)。

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（三）臺諫制度的演變

宋朝的御史臺；分三院（臺院、殿院、察院），與唐相同。照例不除御史大夫，而以御史中丞為臺長。元豐改制前沿襲唐制，御史大夫為加官，改制時取消此制。宋朝規(guī)定，宰相親戚和由宰相推薦任用的官吏不得為臺長，以避免宰相與臺長勾結為禍。實際上宰執(zhí)仍能控制御史臺，并利用為工具以打擊政敵（宋朝習慣，御史中丞彈劾宰相，宰相必須辭職，由副相升任宰相，御史中丞則得以進身為執(zhí)政）。

宋朝的諫官制度，元豐改制前沿襲唐制，左、右省雖有諫官存在（左、右諫議大夫，左、右司諫——由補缺改，左、右正言——由拾遺改），但“非特旨供職亦不任諫凈”。另有“諫院”，命別官知諫院。元豐改制，廢諫院，恢復諫官職權，以左、右諫議大夫為諫長，仍隸左、右省。

門下省的給事中和中書省的中書舍人，地位比較重要。給事中正四品，品位在左諫議大夫（從四品）之上。分管門下后省，執(zhí)行門下省的封駁權。中書舍人級別也比右諫議大夫高，分管中書后省，對皇帝任命官吏所下的“詞頭”，若認為不當，可以封還。因此在宋朝，侍中、中書令不置，門下傳郎、中書侍郎又為宰相或執(zhí)政，給事中和中書舍人遂成為兩省的實際負責人。

（四）軍事制度的演變

宋朝軍事制度的特點之一是兵權由幾個機構分管，各部門權力分散，權力集中于皇帝。宋朝負責管理軍事有關事務的有四個部門。樞密院負責軍令、調動和高級軍官的任免；“三衙”統(tǒng)率禁軍；兵部負責后勤事務和管理地方的廂軍；吏部負責武官銓選（武選唐朝歸兵部管，宋朝元豐改制前由審官西院管，改制后權歸吏部）。

宋朝實行募兵制，士兵的來源有多種。其中一種，就是每逢有饑荒，從饑民中招募士兵，補本城。宋朝政府對從饑民中招募士兵的辦法很得意，說是“天下獷悍失職之徒，皆為良民之衛(wèi)”，也就是說把社會上的可能反抗者變?yōu)殒?zhèn)壓者，一舉兩得。宋朝還有個從后周時代遺留下來的傳統(tǒng)，就是從地方廂軍中選拔出強壯者充實到中央禁軍。這種作法被稱作“強干弱枝”，也是宋朝軍事制度的一個特點。

另外，宋太祖趙匡胤“懲藩鎮(zhèn)之弊，分遣禁旅戍守邊城，立更戍法，使（士兵）往來道路，以習勤苦，均勞逸。故將不得專其兵，兵不至于驕墮”⑶。這種辦法可收到“兵不知將，將不知兵”的效果，免去將官專權的威脅，但對作戰(zhàn)十分不利。神宗即位知其弊，才廢除了這種辦法⑷。

南宋初，允許將領募兵，于是有了岳家軍、韓家軍的出現(xiàn)。這觸犯了宋王朝的大忌諱，有成為私人武裝的危險。因而南宋有收回張俊、韓世忠、岳飛三大將兵權的舉動。岳飛有大功于國，卻被以“莫須有”的罪名而殺害。

“三衙”，即侍衛(wèi)親軍殿前司、侍衛(wèi)親軍馬軍司和侍衛(wèi)親軍步軍司，是中央統(tǒng)率禁軍的三個機構。除殿前司單獨有最高級的軍事職官都點檢、副都檢點（后不置）外，各衙的長官是都指揮使、副都指揮使和都虞候。禁軍分布在各地駐防。統(tǒng)率軍隊的率臣，有都總管、總管、副總管（初名部署，后避英宗諱改稱總管）等軍事職官。宋朝制度，軍事正印官，一律由文官兼任，武人只能充當副職。

廂軍的長官亦稱都指揮使、副都指揮使。但廂軍均是老弱，無戰(zhàn)斗力，兵士地位甚為低下，有如“給役”（只是一種“聽差”）。

南宋置御營司，自收三大將兵權后，諸軍皆冠以“御前”二字，其將領為都統(tǒng)制、統(tǒng)制、副統(tǒng)制和統(tǒng)領。

（五）地方官制的特點

宋朝的地方行政區(qū)劃，基本上是兩級制，即府、州、軍、監(jiān)為一級，縣為一級。宋朝的地方官均以中央官吏派出任“知XX事”，高級官吏則稱“判XX事”。以州為標準單位，多稱“知X州軍州事”。知州照例兼廂軍正印職。除知州外，每州設“通判”一人，其地位類似隋朝通守。州一級發(fā)出文件，必須通判簽署，才能生效。目的就是要牽掣一下知州的權力。

縣一級的官吏，主要有知縣、縣丞、主簿和縣尉。知縣由中央派出的官吏擔任，也是一種差遣。

府州軍監(jiān)以上的大區(qū)稱“路”。路一級的機構和職官，有監(jiān)司和帥司。監(jiān)司包括：“漕司（即轉運司，長官稱轉運使），負責一路的財賦和監(jiān)察；憲司（即提點刑獄司，長官稱提點刑獄公事），負責一路刑獄；倉司（即提舉常平司，長官稱提舉常平公事）負責一路的倉儲。憲司和倉司也有監(jiān)察責任，因而路一級可視為監(jiān)察區(qū)。帥司，即安撫司（經略安撫司），長官為安撫使。安撫使照例兼任禁軍軍區(qū)的馬步軍都總管等軍事職官，同時兼任某州、某府的地方官知州或知府。因此，安撫使下設有管軍的幕職官和管地方事務的曹掾官。安撫使兼禁軍首領又兼地方長官，權限較寬。為防止安撫使權力過重造成危害，因而安撫使要受路一級監(jiān)司的監(jiān)察，同時要受到下屬的“走馬承受”的監(jiān)視，“走馬承受”可直接向朝廷匯報安撫使的情況。由于路一級的軍、政、財、監(jiān)四權分散，無統(tǒng)轄各權的職官，因而宋朝地方行政區(qū)劃和官員始終沒有正式形成三級制。

宋朝的節(jié)度使、觀察使，名存而實廢，兩使下的幕職官、曹掾官與唐代不同，僅是閑差。

宋朝很重視總結前朝政制利弊，并加以改革和調整，以加強專制主義中央集權，收到一定的效果。但去掉一些舊隱患，又生長出一些新弊端，影響著宋王朝國力的發(fā)展。

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  二、優(yōu)待士大夫的特殊制度

“重文輕武”是宋朝職官制度的一個顯著特點，優(yōu)待士大夫的某些特殊制度更充分地體現(xiàn)了這一點。

（一）取得入仕資格的途徑

“入仕”（即開始作官）資格的取得，有三個主要途徑，即科舉（包括進士、諸科及武舉為常選）、制舉（特舉）和蔭補。

1．廣泛吸收士人的“特奏名”制度。

宋朝制度，禮部貢舉設進士及諸科。諸科包括九經、五經、開元禮、三史、三禮、三傳、學究、明經、明法等科。鄉(xiāng)貢，“諸州判官試進士，錄事參軍試諸科，不通經義，則別選官考核，而判官監(jiān)之”。合格者“第其甲乙”，監(jiān)官、試官署名其下，然后舉送。禮部試后有廷試（殿試）。禮部舉年份初無規(guī)定，英宗時“詔禮部三歲一貢舉”。宋朝科舉制度更加嚴密。宋太祖廢除“公薦”，以避免請托�！肮�薦”是唐代陋習，影響科舉的公正程度。宋朝加強了考試的管理：現(xiàn)任官應進士舉有鎖廳試，驗證身份和德行。應舉之人，要“什伍相保，不許有大逆人緦麻以上親，及諸不孝、不梯、隱匿工商異類、僧道歸俗之徒”⑸。試卷有彌封制度，糊名，使考官不知舉子姓名；有謄錄制度，將試卷重新抄寫一過，以免考官認得舉子筆跡，上下其手�？脊倥c舉子有姻親、師生關系，有回避制度。宋太宗時，對達官子弟中禮部貢舉者要復試。

宋朝科舉等第最初只分甲乙，后來進士分三甲。考第之制分五等，上二等為一甲，賜進士及第；三等為二甲，賜進士出身；四、五等為三甲，賜同進士出身，中進士舉者才能稱“進士”。凡“及第即命以官”，不須經吏部試，此點與唐制不同。

宋朝有允許“附試”的“特奏名”制度。凡士人“貢于鄉(xiāng)而屢絀于禮部，或廷試所不錄者”，遇皇帝“親策士則籍其名以奏，徑許附試，故曰‘特奏名’”。例如咸平三年（1000年），親試陳堯咨等八百四十人，特奏名者九百余人，共一千七百余人⑹。

宋朝科舉考試，制度日趨嚴密，不受門第影響，較少請托，錄取名額又較多，向社會各階層士子開放，因而擴大了宋朝的統(tǒng)治基礎。

2．允許士人自薦的“制舉”制度。

“制舉”又稱制科，習稱大科或賢良。制科非常選，必待皇帝下詔才舉行。具體科目和舉罷時間均不固定，屢有變動。應試人的資格，初無限制，現(xiàn)任官員和一般士人均可應考，并準自薦。后限制逐漸增多，自薦改為要公卿推薦；布衣要經過地方官審查；御試前又加“閣試”（試場在秘閣，及格為“過閣”）。御試即殿試，內容要求更嚴（試策一道，三千字以上，當日完成），考試成績分五等，上二等向來不授人，第三等與進士科第一名相當。有官人均升轉或蒙拔擢。制科非常選，但它給士人提供了一個重要的入仕機會。

3．照顧高級官吏子弟的蔭補制度。

宋朝對官吏子弟的照顧，另有蔭補制度，蔭補的范圍比前朝擴大。高級官吏，文臣自太師至開府儀同三司，可蔭子、孫、期親、大功以下及異姓親，而且可以蔭及門客；武臣自樞密使至觀察使、通侍大夫，可蔭子、孫、期親、大功以下及異姓親。遇國家大禮，臣僚亦可蔭補。一般官吏可蔭及子孫，宰相、執(zhí)政則可蔭“本宗、異姓、門客、醫(yī)人各一人”⑺ 。高級官吏致仕，“曾任宰相及現(xiàn)任三少、使相：（蔭）三人”⑻，曾任尚書、侍郎等官以上也可蔭一人。大臣病故，據(jù)所留遺表也可蔭補，“曾任宰相及見任三少、使相”⑼ ，可多至五人。由于官吏蔭補機會多，名額擴大，最高記錄曾達到同時蔭補子弟四千人，致使孤寒之士十年不得一任。宋朝優(yōu)待大臣的這些作法，對鞏固統(tǒng)治階級隊伍固然有一定益處，但也是促成宋代官吏冗濫的原因之一。

（二）“職”，宋朝官僚士大夫的特殊職稱

元豐改制以前，一般官吏多有三個頭銜，即官、職和差遣�！肮僖栽⒌撝�、敘位著，職以待文學之選，而別為差遣以治內外之事�！雹翁魄捌诘穆毷鹿伲�到唐后期已變成官吏品階的標志，宋初沿襲了這種情況。官吏的實際職務，要看所分派的差遣。《宋史·職官志》講，“故仕人以登臺閣、升禁從為顯宦，而不以官之迅速為榮滯；以差遣要劇為貴途，而不以階、勛、爵邑有無為輕重”⑾。例如真宗朝寇準曾為虞部郎中、樞密直學士，判吏部東銓。郎中是官，直學士是職，判吏部東銓是差遣，才是實際職責。元豐改制，定階官以寄祿（文散官有二十四階；武散官有五十二階。五品以上為大夫，六品以下為郎。凡進士、諸科及武舉等科舉出身者為有出身，此外為無出身），將知、判等差遣變?yōu)槁毷隆?o:p>

宋朝的職名甚多，分若干等級。就以“學士”名號來說，按其性質大致可以分為三類。

第一類學士為翰林學士、知制浩與翰林侍讀學士。

學士院，即翰林學士院。其職務為“掌制、誥、詔、令撰述之事”。其職官為翰林學士、知制誥。長官為“翰林學士承旨”�！俺兄�，不常置，以學士久次者為之。凡他官人院未除學士，謂之直院；學士俱缺，他官暫行院中文書，謂之權直。自國初至元豐官制行，百司事失其實，多所厘正，獨學士院承唐舊典不改”⑿

宋朝有專門給皇帝講讀經文的經筵官，也稱講讀官。講讀官有翰林侍讀學士、侍講學士、侍讀、侍講�！霸�豐改制，廢除翰林侍讀、侍講學士不置，但以為兼官。然必侍從以上，乃得兼之，其秩卑資淺則為說書”⒀。程頤（北宋）、朱熹（南宋），均曾任崇政殿說書。

知制法，原為差遣，即起草詔令文書、是中書舍人的本職。唐代開元以后，設翰林學士加知制誥銜，負責起草“內命”詔令文書，稱“內制”；中書舍人只負責起草“外命”詔令文書，稱“外制”，于是有內外兩制，簡稱“兩制”。宋代翰林學士人院前須經考試合格始得任命，入院例加“知制法”銜。中書合人不帶“知制誥”銜，入學士院者免試。元豐改制前，宋朝政府中許多職務必須由兩制或兩制以上官員充任。因此，是否具有“兩制”資格遂成為文職官員升遷的重要依據(jù)。“知制誥”也演變成一種職名。

第二類學士為館。殿學士。

宋初沿襲唐制，設三館。三館長官昭文館大學士、監(jiān)修國史（史館長官）與集賢院（殿）大學士為宰相兼職。元豐改制，昭文館、集賢院不置，史館并入秘書省，于是取消了宰相三館兼職的職名。秘閣，是三館藏書的皇家圖書館。館、院專任職官直館、直院稱“館職”，以他官兼任則稱“貼職”。內外職事官帶貼職，稱“帶職”，免去所帶職名則稱“落職”。元豐改制“罷直館、直院之名，獨以直秘閣為貼職”，而且不須考試。

宋朝最高級職名為觀文殿大學士、觀文殷學士，資政殿大學士、資政殿學士及端明殿學士�！皩W士之職，資望極峻，無吏守。無職掌，惟出入待從備顧問而已”。⒁  觀文殿大學士須曾任宰相，觀文殿學士亦“非曾任執(zhí)政者弗除”。⒂ 資政殿大學士、學士也是宰相、執(zhí)政的榮譽職名。端明殿（后改延康殿）學士五代已有，元豐以后“以現(xiàn)執(zhí)政為之”。⒃

    第三類學士為閣學士。

宋朝有一種特殊的閣學士職名，簡稱“閣職”。有學士、直學士、待制和直閣四級。宋朝制度，每一位皇帝去世后，必敕建一閣，以奉藏先帝遺留的文物。例如龍圖閣，就奉藏著“太宗御書、御制文集及典籍、圖畫、寶瑞之物，及宗正寺所進書籍、世譜”。⒄其后，又建有天章閣、寶文閣、顯謨閣、徽猷閣、敷文閣及南宋的煥章、華文、寶謨、寶章、顯文等閣。

諸閣學士之外，尚有一樞密直學士（后改述古殿直學士），亦是貼職，其班位在龍圖閣直學士之上。

宋朝官員對職名很重視。入館閣者, 必須是進士出身，“一經此職，遂為名流”。凡有職名的官員，可享有一些特殊待遇。實際上，授予館閣職稱是宋王朝籠絡士大夫的一種重要手段。

（三）請郡及宮觀祠祿官制度

宋朝對宰執(zhí)等高級官吏有一種特殊優(yōu)待辦法，就是“請郡”制度。宰相因任職過繁或與同僚政見抵觸，可以請求出任外藩，叫做“請郡”。如以節(jié)度使帶宰相原銜出任，為“使相”。

宮觀祠祿官，為宋朝特有的職官制度。宋朝皇帝崇尚道教，于京城內外建立許多宮觀。在京者為京詞，在外者為外祠。宋真宗命首相王旦充玉清昭應宮使，為宰相兼宮觀使的開始。隨后，外戚、宗室和宰執(zhí)罷官留京師，多任宮觀官。疲老不任事而又未致仕的官員也多任此職。于是形成制度：凡大臣罷現(xiàn)任，令管理道教宮觀以示優(yōu)禮，無職事，但借名“以食其祿”，稱為“祠祿”。先時，任宮觀使者員額絕少。熙寧時，王安石執(zhí)政，為安排反對變法者，規(guī)定宮觀官不限名額，知州資序以上官即可派遣，并規(guī)定了任宮觀祠祿官按不同級別應得的俸給和任期⒅。

此制施行以來，員額不斷擴大。政和年間，祠祿官近百員。欽宗靖康元年曾下詔罷去一批宮觀官，渡江以后，宮觀不復置，只保留醴泉觀使、萬壽宮使及佑神觀使三種宮觀使。紹興時，士大夫流離失所，朝廷無官缺安置，于是許“承務郎以上權差宮觀一次”；又有選入（幕職、州等低級文職官員的合稱）眾多，無官缺可補，也破格給予岳廟祠祿⒆。 宋朝還有一種傳統(tǒng)，凡年六十以上（南宋為年及七十），不能理事的知州資序官員應自己陳請罷現(xiàn)任，為宮觀。非自陳而朝廷特差宮觀者，則屬于黜降；但吏部仍可按“自陳宮觀”處理，以示優(yōu)禮。

對官僚士大夫的種種優(yōu)待，其實質是什么？北宋名臣文彥博揭示得最清楚。他說：“為與士大夫治天下，非與百姓治天下也�！雹� 應當說，宋王朝的這些舉措，確實激勵了士大夫“以天下為己任”的報國之心，有一定的積極意義。

注釋：

  ⑴⑽⑾《宋史》職官志一。

  ⑵⑿⒀⒁⒂⒃⒄《宋史》職官志二。

  ⑶⑷《宋史》兵志二。

  ⑸⑹《宋史》選舉志一。

  ⑺⑻⑼《宋史》職官志十。

  ⒅⒆《宋史》職官志十。

  ⒇《續(xù)資治通鑒長編》卷二二一。