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財產(chǎn)起源與村落邊界——征地拆遷補(bǔ)償分配和村改居中“集體資產(chǎn)”的分割
財產(chǎn)起源與村落邊界——征地拆遷補(bǔ)償分配和村改居中“集體資產(chǎn)”的分割劉玉照,上海大學(xué)社會學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
最近幾年,伴隨著大規(guī)模的城市化和征地拆遷,由征地拆遷補(bǔ)償分配和村改居過程中的“集體資產(chǎn)”分割而引發(fā)的矛盾和沖突越來越多,由此導(dǎo)致的大規(guī)模群體性事件也發(fā)生了多起,在輿論界和學(xué)術(shù)界引發(fā)了越來越多的關(guān)注。綜觀最近幾年相關(guān)的矛盾沖突和群體性事件,沖突各方的分歧主要集中在這樣一些問題上:因征地拆遷補(bǔ)償或村改居而產(chǎn)生的規(guī)模比較龐大的集體資產(chǎn)應(yīng)該如何分割?哪些人有權(quán)利分享這些資產(chǎn)?每個人分享的份額應(yīng)該如何確定?進(jìn)而言之,集體產(chǎn)權(quán)分割問題上的分歧,又主要聚焦在對兩個基本問題的認(rèn)識上:一個是村落共同體的邊界如何界定?二是村落集體資產(chǎn)是如何創(chuàng)造的?本文將對這兩個分歧的表現(xiàn)和原因做進(jìn)一步的分析,反思目前學(xué)術(shù)界在處理這個問題上存在的問題。
一、人口流動與村落共同體邊界的多元化
涉及到集體資產(chǎn)的分配,首先要明確的一個事情是村落共同體的邊界,即哪些成員有資格享受集體資產(chǎn)的收益,或者說有資格參與集體資產(chǎn)的分配。在一個傳統(tǒng)的村落當(dāng)中,除了自然的婚遷之外,村落成員往往比較穩(wěn)定,對于這些村落來講,確定村落共同體的邊界和集體成員的身份相對比較簡單。但是對于大部分面臨著大規(guī)模征地拆遷和村改居的城郊村落來講,由于大規(guī)模的人口流動,這個問題變得十分復(fù)雜。
首先,這些村落中往往都聚集了大量的外來人口,很多外來人口是舉家遷移,在這些村落中已經(jīng)生活了好多年,有些早期過來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的種糧大戶,可能已經(jīng)在當(dāng)?shù)厣盍私?0年,有些甚至已經(jīng)在當(dāng)?shù)亟朔孔,落了戶口。這些人雖然還被當(dāng)?shù)卮迕窨醋魇峭鈦砣丝,但事實上他們已?jīng)與原來的流出地社會失去了聯(lián)系,在當(dāng)?shù)厣鐣涞厣。?dāng)他們面對征地拆遷或者村改居,失去他們賴以生存的土地和長期居住的房屋時,他們雖然不能夠與當(dāng)?shù)鼐用裣碛型鹊臋?quán)益,但是否也應(yīng)該得到一定的補(bǔ)償?
其次,這些村落中原有的戶籍居民,在過去的幾十年中也發(fā)生了很大的變動。有些已經(jīng)舉家遷往城市或者周邊城鎮(zhèn),有的則在歷次的征地拆遷和城市化運動中改變了戶籍身份,變成了城鎮(zhèn)居民。按照一般的邏輯,這些舉家遷出的村民,尤其是已經(jīng)獲得城鎮(zhèn)居民身份的村民,不應(yīng)該再來分享征地拆遷和村改居集體資產(chǎn)分割的好處了。但是由于這些村民“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的時機(jī)不同,他們從“農(nóng)轉(zhuǎn)非”中獲得收益也不同。早期, “農(nóng)轉(zhuǎn)非”本身就可以帶來很大的收益,包括更好的收入和相關(guān)的福利待遇。但是后期, “農(nóng)轉(zhuǎn)非”的收益就十分有限了,尤其是一些幾乎沒有享受到一點好處的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員,他們不但沒有得到相應(yīng)的工作和福利待遇,而且還失去了賴以生存的農(nóng)村土地,這些人甚至在城市中找不到工作和住房,重新回到村落當(dāng)中居住和生活,成為長期生活在村落中的“城鎮(zhèn)居民”。對于這些人來講,他們哪些人可以享受征地拆遷補(bǔ)償和集體資產(chǎn)分割的收益,哪些人沒有資格參與分配,或者哪些人可以參與哪一部分集體資產(chǎn)收益的分配等,都成為棘手的問題。還有一些因參軍、上學(xué)和婚姻本應(yīng)該遷出而實際上并沒有遷出的戶籍人口,他們及其家屬又有沒有資格參與分配?
再次,最近幾年,由于大規(guī)模的房產(chǎn)開發(fā),有些村落中還住進(jìn)了大量的商品房住戶和從城市中心地區(qū)遷出的城鎮(zhèn)居民。(社會學(xué)論文 325224.com)他們雖然沒有當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的戶籍身份,并且很多居民也并不把他們的戶籍遷入到目前居住的小區(qū)。但是根據(jù)屬地管理的原則,他們在現(xiàn)在或者不久的將來,都將實實在在地成為這個村落物理范圍內(nèi)擁有合法居留權(quán)的居民。他們中的絕大部分雖然很少對分割村落“集體資產(chǎn)”抱有幻想,但是他們對于相關(guān)公共設(shè)施和公共服務(wù)的需求并不低,如何在集體資產(chǎn)分割中對于他們的集體訴求給予回應(yīng),也是一個令人頭疼的問題
總體來講,目前的城郊村落,一方面是外來人口的大規(guī)模遷入,另一方面是本村年輕居民的大規(guī)模遷出;導(dǎo)致在原有村落的地區(qū)范圍內(nèi),很多村落的外來人口已經(jīng)數(shù)倍、甚至數(shù)十倍于本地戶籍人口。在這種情況下,當(dāng)他們共同賴以生存或生活的土地被征用,或者整個村落即將消逝之際,哪些人可以在這豐盛的最后的晚餐中分得一杯羹,成為大家爭執(zhí)和沖突的焦點。畢竟,動輒幾十萬甚至上百萬的收益,會讓任何一個利益相關(guān)者都怦然心動,甚至不擇手段。
二、“資本創(chuàng)造”、“勞動創(chuàng)造”與“天賦村籍”——關(guān)于集體資產(chǎn)起源和分配的意識形態(tài)之爭
除了村落共同體成員的邊界難以確定之外,關(guān)于集體資產(chǎn)合法性的來源也是一個爭論的焦點。根據(jù)初步的調(diào)研,在“村改居”過程中關(guān)于集體資產(chǎn)起源和分配問題上,大概有三個基本的邏輯:一是基于傳統(tǒng)的“成員權(quán)”邏輯,即以不同時期形成的“天賦村籍”為邊界,相信集體資產(chǎn)是老祖宗留下來的,應(yīng)該按人頭平均分配集體資產(chǎn)。這個邏輯大部分發(fā)生在集體邊界比較穩(wěn)定、人員流動還不是很大的村莊。二是“勞動創(chuàng)造”的邏輯,即承認(rèn)集體資產(chǎn)主要是集體成員的勞動創(chuàng)造的,因此從上個世紀(jì)50年代入社到80年代集體經(jīng)濟(jì)解體,按照集體成員參與集體勞動的份額來進(jìn)行分配,這個邏輯大部分發(fā)生在社會主義意識形態(tài)比較濃厚、集體資產(chǎn)更多以廠房設(shè)備等非土地資產(chǎn)為主的地區(qū)。三是“資本創(chuàng)造”的邏輯,即承認(rèn)集體資產(chǎn)主要是由原始資本創(chuàng)造的,即集體資產(chǎn)的分配主要按照當(dāng)年入社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)辦時期的原始投入來分配,這個邏輯大部分發(fā)生在商業(yè)傳統(tǒng)比較濃厚的江浙地區(qū)。當(dāng)然,更多的村落采取的是以上三種邏輯的混合模式。
“資本創(chuàng)造”和“勞動創(chuàng)造”的差異,曾經(jīng)是過去一個世紀(jì)以來,資本主義和社會主義兩大意識形態(tài)爭論當(dāng)中關(guān)于資本創(chuàng)造合法性理論的一個基本分歧所在,而“天賦村籍”也曾經(jīng)是中國傳統(tǒng)村落共同體保持穩(wěn)定和良好秩序的基礎(chǔ)。在當(dāng)前的社會狀況下,雖然單純的意識形態(tài)合法性爭論已經(jīng)沒有太大的意義,并且在短短100年中,經(jīng)歷了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會到社會主義的改造,以及30年改革開放發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)實踐的中國農(nóng)村,多樣化的意識形態(tài)合法性已經(jīng)形成,依靠一個簡單的權(quán)威界定已經(jīng)不能有效地發(fā)揮作用。但是,最后的分配方案是否與大部分利益相關(guān)群體的主觀認(rèn)知相一致,無疑是減少分歧和爭執(zhí)的決定性的因素。
總之,集體資產(chǎn)的多樣化存在形式,以及不同意識形態(tài)對集體資產(chǎn)形成的多樣化認(rèn)知,為各個成員從自己的切身利益出發(fā)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)訴求,提供了多樣化的意識形態(tài)工具。這與日益復(fù)雜多樣的共同體成員身份一起,成為征地拆遷補(bǔ)償分配和村改居“集體財產(chǎn)”分割中分歧、矛盾和沖突最主要的來源。畢竟面對不菲的征地拆遷補(bǔ)償費或村改居中用于分割的“集體資產(chǎn)”,是否有資格參與集體資產(chǎn)的分配,以及按照何種原則進(jìn)行分配,將直接影響到某些成員及其家庭涉及幾十萬元甚至數(shù)百萬元的收入。
三、規(guī)則應(yīng)該由誰來制定:立憲選擇與村民“自治”之殤
在這種情況下,共同體成員的身份應(yīng)該由誰來界定、集體資產(chǎn)的分割應(yīng)該遵循什么樣的原則等對于當(dāng)事者利益攸關(guān)的大事,到底應(yīng)該由誰來決定?按照目前學(xué)術(shù)界比較流行的說法,集體資產(chǎn)的分割應(yīng)該遵循村民自治的原則,由廣大集體成員通過“民主”的方式來決定。但是現(xiàn)實中的“民主”實踐遇到了兩個方面的難題:一個是集體的邊界多樣化對民主實踐的運作提出了挑戰(zhàn),自治往往會成為少數(shù)戶籍居民分割集體資產(chǎn),對其他利益相關(guān)群體實施剝奪的合法性程序。二是意識形態(tài)的多樣化,使得意識形態(tài)成為利益訴求的工具,在缺乏“無知之幕”的情況下,可以達(dá)成一致同意的布坎南意義的“立憲選擇”成為鄉(xiāng)村民主實踐的“奢求”。在這種情況下,大部分基于“少數(shù)服從多數(shù)”原則實施的民主決策反而成為矛盾和沖突的制造者。正是這些方面原因的存在,很多基于“民主”和“自治”原則而實施的集體資產(chǎn)分割,反而引發(fā)了無休止的上訪和訴訟;同時,也有大量的村居因為憚于可能引發(fā)的矛盾和沖突,而不得不一再延遲村改居和集體資產(chǎn)分割的實施進(jìn)程。
四、可能的出路
改革開放以來,隨著大規(guī)模的城市化進(jìn)程,越來越多的農(nóng)村實現(xiàn)了“村改居”,在這個過程中,關(guān)于集體資產(chǎn)的分配問題往往是關(guān)鍵。在2000年之前,農(nóng)村土地升值還不算太快,各地農(nóng)村集體資產(chǎn)的規(guī)模也不是很大,因此,在“村改居”過程中,集體資產(chǎn)的分配所遇到的困難也不是很大。但是隨著各地城市化進(jìn)程的加快,農(nóng)村土地尤其是城郊土地,升值的潛力越來越大,集體資產(chǎn)數(shù)千萬甚至數(shù)億元、數(shù)十億元的村莊越來越多, “村改居”過程中因為集體資產(chǎn)分割所引發(fā)的矛盾和沖突也越來越尖銳和激烈。那么,如何分配這些資產(chǎn),才能避免產(chǎn)生更多的矛盾和沖突呢?
首先,要對村落邊界多樣化以及村落成員身份多樣化的事實進(jìn)行比較充分的調(diào)研,了解廣大村民對這些事實的認(rèn)知,以及他們對于集體資產(chǎn)來源多樣化的認(rèn)知,充分了解當(dāng)事者認(rèn)知中的意識形態(tài)和合法性標(biāo)準(zhǔn)是什么。
其次,基于對事實和認(rèn)知的調(diào)研,在超越村落的市或省級層面,至少是在縣級以上層面(避免太多的利益關(guān)聯(lián))制定關(guān)于村落成員邊界的標(biāo)準(zhǔn),以及對不同類型的集體資產(chǎn)來源進(jìn)行界定,并以法令或行政法規(guī)的形式頒布實施。
這樣做一方面可以照顧到不同地區(qū)的差異性,使得相關(guān)的界定在最大程度上符合廣大村民對村民身份和財產(chǎn)來源的認(rèn)知,避免更多不公平感的產(chǎn)生;另一方面可以避免人們單純從自身利益出發(fā),運用意識形態(tài)工具來進(jìn)行無休止的爭執(zhí)和沖突,減少征地拆遷補(bǔ)償分配和村改居中“集體資產(chǎn)”分割所導(dǎo)致的矛盾和沖突。
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