公共性：公共管理研究的基礎(chǔ)與核心

其次，公民社會的日益成長，第三部門在公共管理中的作用越來越大，形成了強(qiáng)大的參與力量，這就要求公共部門在管理過程中更多地體現(xiàn)“公共性”，從而表現(xiàn)為某種程度上“公共性”的覺醒。譬如，一種成熟的理論認(rèn)為，公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都存在體現(xiàn)公共理性的力量，公共領(lǐng)域由于是公共權(quán)力活動的場所，因而天然地必須體現(xiàn)公共性。而私人領(lǐng)域是市民社會成熟基礎(chǔ)上的產(chǎn)物，它發(fā)揮社會批判功能，體現(xiàn)參與和監(jiān)督精神，因此它的存在有助于公共性的發(fā)揚(yáng)（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。許多國內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)的市場化或自由化推動著市民社會與政治國家分離開來而獲得獨(dú)立的存在和發(fā)展，在市民社會里，各種非官方的社團(tuán)組織及他們活動于其中的非官方的公共領(lǐng)域也逐漸活躍起來。一般而言，自治原則、法治原則、個人主義、多元主義、公開性、公共性等被人們認(rèn)為是市民社會特有的價(jià)值旨趣或規(guī)范基礎(chǔ)�！彪S著第三部門的成長壯大，它在政治生活中起到有效抑制公共權(quán)力對社會公眾的濫用，從而發(fā)揚(yáng)民主行政理念，使公共管理更能體現(xiàn)為公眾利益的本質(zhì)目標(biāo)（注：參見汪俊昌《我們今天應(yīng)當(dāng)怎樣談?wù)撌忻裆鐣�》，《浙江學(xué)刊》1999年第3期。）。由此看來，當(dāng)前對于“公共性”的研究，既是過去探索的延續(xù)，又具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。
　　　　二、“公共性”的由來及演變過程
　　根據(jù)《辭�！返慕忉�，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對�！抖Y記·禮運(yùn)》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意�！稘h語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用。也有人認(rèn)為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubes  or  maturity)，強(qiáng)調(diào)個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務(wù)的標(biāo)志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關(guān)心的一種狀態(tài)。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責(zé)是建立一些永久的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關(guān)聯(lián)。這也應(yīng)證了，隨著時代發(fā)展，當(dāng)代的“公共”概念已發(fā)生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點(diǎn)。
　　哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領(lǐng)域不是指行使公共權(quán)力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎(chǔ)之上的獨(dú)特概念，它誕生于成熟的資產(chǎn)階級私人領(lǐng)域基礎(chǔ)上，并具有獨(dú)特批判功能。關(guān)于公共性的演變，哈貝馬斯認(rèn)為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領(lǐng)域是公眾發(fā)表意見或進(jìn)行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領(lǐng)域。在中世紀(jì)，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權(quán)”。直到近代（17、18世紀(jì)）以來，在私人領(lǐng)域之中誕生了公共領(lǐng)域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
　　受到國外對這一問題研究的啟發(fā)，國內(nèi)也有學(xué)者從社會領(lǐng)域分化的角度分析公共性的產(chǎn)生。他們認(rèn)為，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域，國家與市民社會，政治生活與經(jīng)濟(jì)活動具有對應(yīng)的相關(guān)性。整個近代社會發(fā)展史的客觀進(jìn)程，都在于使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的整合體。在社會分化為公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現(xiàn)了國家職能的多樣化趨勢，其中統(tǒng)治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統(tǒng)治職能是在統(tǒng)治集團(tuán)和被統(tǒng)治集團(tuán)的關(guān)系中實(shí)現(xiàn)的，所以，雖然它表現(xiàn)出一定的現(xiàn)代公共性的內(nèi)容，但本質(zhì)上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領(lǐng)域。因此，社會領(lǐng)域的分化引發(fā)國家職能的分解，從而導(dǎo)致公共性的彰顯。
　　在論及公共性在近代的演變時，國內(nèi)外學(xué)者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在近代功利哲學(xué)和市場經(jīng)濟(jì)的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進(jìn)一步喪失，現(xiàn)時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計(jì)算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實(shí)踐中已是私有的福利(private  well-being)。我們憑借官僚、技術(shù)和科學(xué)的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實(shí)現(xiàn)公共性有過幾種理論，包括以利益集團(tuán)形式表現(xiàn)出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現(xiàn)出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現(xiàn)出來的公共（立法的視角）；以消費(fèi)者形式表現(xiàn)出來的公共（提供服務(wù)的視角）；以公民權(quán)形式表現(xiàn)出來的公共（公民權(quán)視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構(gòu)應(yīng)是以憲法為基礎(chǔ)，公共概念必須建立在公民權(quán)、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統(tǒng)和程序的保持及發(fā)展，及對集體公共群體和弱勢群體的關(guān)懷，等等。
　　哈貝馬斯也認(rèn)為，隨著資產(chǎn)階級社會的發(fā)展變化，出現(xiàn)了公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領(lǐng)域，二者沒有實(shí)質(zhì)差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領(lǐng)域指稱社會層面�！�—筆者注），由此導(dǎo)致公共性喪失�！皟煞N相關(guān)的辯證趨勢表明公共性已經(jīng)瓦解：它越來越深入社會領(lǐng)域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實(shí)接受具有批判意識的公眾監(jiān)督的政治功能�！痹谶@里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
　　在我看來，關(guān)于“公共性”本源及演變，其實(shí)離不開整個社會環(huán)境的變化背景，這一背景包括社會的、經(jīng)濟(jì)的和政治的因素。首先，最早意義上產(chǎn)生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領(lǐng)域劃分，在政治領(lǐng)域，代表國家權(quán)力的“公”吞沒了“私”，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，表現(xiàn)為國家對經(jīng)濟(jì)生活的全面控制，因而公共性等同于國家權(quán)力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨(dú)有領(lǐng)域，與此同時，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域盛行自由主義和市場經(jīng)濟(jì)理論，在政治領(lǐng)域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術(shù)和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價(jià)值的沖擊，于是就有新公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現(xiàn)代社會“公”與“私”出現(xiàn)相互融合的趨勢，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域表現(xiàn)為國家干預(yù)與自由經(jīng)濟(jì)并存，而在政治領(lǐng)域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發(fā)大規(guī)模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內(nèi)

在要求，同時也是公民社會外力推動的結(jié)果。
　　　　三、公共管理的“公共性”內(nèi)涵
　　在對國內(nèi)外關(guān)于“公共性”起源和演變問題的相關(guān)論述做一番考察之后，我們?nèi)匀徊坏貌幻媾R一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發(fā)現(xiàn)，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學(xué)科也有不同的認(rèn)可。僅從公共行政與哲學(xué)等角度對“公共性”的內(nèi)涵進(jìn)行闡述的觀點(diǎn)，就可以歸納為以下六個方面：
　　1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認(rèn)為，“公共性”是用于描述現(xiàn)代政府活動基本性質(zhì)和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權(quán)力的授予者和委托權(quán)力的執(zhí)行者，應(yīng)按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點(diǎn)出發(fā)，制定與執(zhí)行公共政策。具體表現(xiàn)為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應(yīng)著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達(dá)到公共性的基本標(biāo)準(zhǔn)是，公共政策及其執(zhí)行是否堅(jiān)持和維護(hù)了公民的基本權(quán)利，是否在輿論中充分體現(xiàn)和表達(dá)了公民的意志，政策與執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠(yuǎn)利益等。在道德層面上，“公共性”應(yīng)是每一個政府公職人員的職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務(wù)，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執(zhí)行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅(qū)動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機(jī)制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導(dǎo)向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執(zhí)行是否具有開發(fā)性，以使公民能夠充分了解有關(guān)政策的信息，并能夠與政策制定者進(jìn)行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達(dá)與整合；公民依靠怎樣一組規(guī)則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務(wù)的提供等。在政府的財(cái)政活動中，評價(jià)“公共性”價(jià)值是否滿足的核心要素，應(yīng)是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關(guān)的政府收支行為的基本取向和政策目標(biāo)，以及相關(guān)的財(cái)政制度和規(guī)則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財(cái)政活動的價(jià)值基礎(chǔ)》，《中國行政管理》2001年第1期。）。
　　2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共行政的“公共性”內(nèi)涵可以歸結(jié)為公共精神�，F(xiàn)代公共行政的公共精神應(yīng)包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應(yīng)受到預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則制約；公正的精神，即承認(rèn)社會公民應(yīng)具有平等的權(quán)利并不受公共權(quán)力所侵害；公共服務(wù)的精神，即政府的公共服務(wù)應(yīng)盡可能公平分配，政府的施政過程應(yīng)平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)是：逐步實(shí)現(xiàn)政府與公民平等化；行政權(quán)力既受到保護(hù)又受到制約；行政活動既有效率又有責(zé)任；公共行政是由民眾驅(qū)動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。
　　3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強(qiáng)調(diào)了為公眾服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)；它明確了管理的范圍是那些公共事務(wù)，揭示了管理所依據(jù)的權(quán)力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現(xiàn)著行政過程中的責(zé)任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔(dān)責(zé)任；它強(qiáng)調(diào)了行政過程中必須有公民參與，強(qiáng)調(diào)注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強(qiáng)調(diào)公共行政的結(jié)果必須取得公民的認(rèn)可，這就要求有向公民報(bào)告的制度，工作一定周期后，政府應(yīng)按程序向公民報(bào)告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機(jī)構(gòu)改革面臨的三個轉(zhuǎn)變》，《人民論壇》2000年第7期。）。
　　4.作為一種價(jià)值基礎(chǔ)的“公共性”。該理論認(rèn)為，由于行政體系的價(jià)值基礎(chǔ)是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價(jià)值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達(dá)存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機(jī)構(gòu)、行為方式、運(yùn)行機(jī)制、政策規(guī)范等，都無條件地體現(xiàn)出其公共性。政府組織是掌握公共權(quán)力的實(shí)體，但這個實(shí)體卻沒有自己的獨(dú)立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現(xiàn)出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價(jià)值公共性最直接的表現(xiàn)是政府的規(guī)范體系和行政行為系統(tǒng)的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機(jī)制之中的，有法律法規(guī)和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。
　　5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統(tǒng)公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強(qiáng)調(diào)所有公民平等的政治和社會機(jī)會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，以及對公共部門經(jīng)決策和實(shí)施項(xiàng)目負(fù)責(zé)。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權(quán)力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價(jià)值觀的積極參與。(3)響應(yīng)性。主張政府需要更多地響應(yīng)公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務(wù)中廣泛程度的公民與公務(wù)員參與。(5)社會責(zé)任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創(chuàng)造高效率同時又是平等的服務(wù)（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價(jià)值》，《公共行政》2001年第3期。）。
　　6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點(diǎn)探討的資產(chǎn)階級公共性的本質(zhì)。他認(rèn)為，“公共性應(yīng)當(dāng)貫徹一種建立在理性基礎(chǔ)上的立法”，從而“公共性成為國家機(jī)構(gòu)本身的組織原則”。他進(jìn)一步提出，在資產(chǎn)階級哲學(xué)那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達(dá)出來。而在法哲學(xué)那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據(jù)18世紀(jì)的范型把公共性的功能界定為統(tǒng)治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨(dú)立領(lǐng)域的批判力量和促進(jìn)資產(chǎn)階級統(tǒng)治合法化的獻(xiàn)身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛(wèi)東等譯：《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》，學(xué)林出版社1999年版。）。
　　綜合起來，有關(guān)“公共性”內(nèi)涵的觀點(diǎn)主要集中在以下方面：首先，在倫理價(jià)值層面上，“公共性”必須體現(xiàn)公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權(quán)力的運(yùn)用上，“公共性”要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性。第三，在公共部門運(yùn)作過程中，“公共性”體現(xiàn)為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達(dá)上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監(jiān)督作用（哈貝馬斯）�？傊�，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價(jià)值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責(zé)任等一系列價(jià)值體系。
　　盡管在公共性問題上

，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內(nèi)涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構(gòu)成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現(xiàn)在組織的代表性、行為的公務(wù)性、宗旨的公益性、權(quán)力的法定性等方面。二是公共管理價(jià)值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經(jīng)濟(jì)地和富有效率地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)不同，公共管理的價(jià)值觀更主要體現(xiàn)在平等、正義、公平、民主、倫理以及責(zé)任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質(zhì)之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標(biāo)取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實(shí)現(xiàn)公眾的高度參與、社會公平以及承擔(dān)為公眾謀求福利的責(zé)任。三是公共管理手段的公共性。權(quán)力是政治社會的基石，是理解一切政治現(xiàn)象的基礎(chǔ)。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認(rèn)為，國家本質(zhì)上是同人民大眾相分離的公共權(quán)力。公共管理是管理主體運(yùn)用公共權(quán)利實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的社會活動，因此，公共權(quán)力是公共管理活動的后盾和基礎(chǔ)，公共力的公共性充分體現(xiàn)了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標(biāo)的公共性。公共管理的客體或?qū)ο笫枪�共事�?wù)，即國家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會公共事務(wù)，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務(wù)的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點(diǎn)。同時，由于對公共事務(wù)的管理，最終要達(dá)到的目標(biāo)或宗旨是實(shí)現(xiàn)社會公眾的公共利益，因此，公共事務(wù)、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應(yīng)有之意。
　　　　四、公共管理的公共性與社會性的異同
　　“公共性”作為公共管理的一種基礎(chǔ)性內(nèi)涵，與公共管理在本質(zhì)上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯(lián)系，這是個至關(guān)重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價(jià)值取向，即它是實(shí)證的過程還是規(guī)范的研究，或是兩者兼而有之。
　　我們認(rèn)為，就總體而言，作為公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵，公共性與社會性既有區(qū)別又有聯(lián)系。在階級與國家產(chǎn)生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領(lǐng)域是重合的；隨著階級與國家的產(chǎn)生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領(lǐng)域中凸顯并獨(dú)立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產(chǎn)生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發(fā)展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎(chǔ)，公共性則是社會性的特殊體現(xiàn)；社會性具有量的規(guī)定性，公共性則有質(zhì)的規(guī)定性。隨著人類社會不斷發(fā)展，公共性將不斷擴(kuò)張與壯大，最后發(fā)展成為社會性。
　　　　1.公共性與社會性的區(qū)別
　　首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現(xiàn)代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑構(gòu)成的整體；二是泛指由于共同物質(zhì)條件而互相聯(lián)系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務(wù)，如與人們生活息息相關(guān)的教育、文化、衛(wèi)生等事務(wù)。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。馬克思主義認(rèn)為，物質(zhì)實(shí)踐創(chuàng)造了社會，社會本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，“生產(chǎn)關(guān)系總和起來就構(gòu)成所謂社會關(guān)系，構(gòu)成所謂社會，并且是構(gòu)成一個處于一定歷史發(fā)展階段上的社會，具有獨(dú)特的特征的社會�！保ㄗⅲ簩O曉莉：《中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的國家與社會》，中國社會科學(xué)出版社2001年版，第9頁。）
　　政治科學(xué)常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀(jì)以后，大多數(shù)資產(chǎn)階級理論家才開始把社會當(dāng)作與國家對立的社會領(lǐng)域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態(tài)都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學(xué)意義而言。這兩種方式的基礎(chǔ)有根本的區(qū)別。按時間順序說，先出現(xiàn)的第一種方式以人身、以純?nèi)松黻P(guān)系為基礎(chǔ)，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財(cái)產(chǎn)為基礎(chǔ)，我們可以名之為國家。這種組織的基礎(chǔ)或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉(xiāng)或區(qū)及其所轄之財(cái)產(chǎn)，政治社會即由此而產(chǎn)生�！保ㄗⅲ海�美）摩爾根：《古代社會》，楊東莼等譯，商務(wù)印書館1995年版，第6頁。）馬克思主義把社會性看成是人的本質(zhì)屬性，并認(rèn)為社會的產(chǎn)生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認(rèn)為的那樣可以等同或渾然一體。
　　其次，在公共管理實(shí)踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區(qū)分政府所代表的“公共性”與社會性的實(shí)際體現(xiàn)，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關(guān)系的狀況。一般而言，公共性表示一種權(quán)力或權(quán)威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。
　　　　2.公共性與社會性的聯(lián)系
　　其主要表現(xiàn)在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實(shí)際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現(xiàn)出公共管理區(qū)別于其他管理的本質(zhì)特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯(lián)系具體表現(xiàn)在：
　　首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認(rèn)為等同的，表現(xiàn)在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認(rèn)為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達(dá)到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結(jié)合，因?yàn)檫�沒有出現(xiàn)與人民相分立的公共權(quán)力（注：鄒永賢主編：《國家學(xué)說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區(qū)分了國家與社會，認(rèn)為國家起源于社會，是社會自然發(fā)展的結(jié)果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內(nèi)部發(fā)展起來的階級斗爭中產(chǎn)生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認(rèn)為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產(chǎn)生的異時性的。
　　其次，從哲學(xué)意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關(guān)系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）”（注：夏書章：《現(xiàn)代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構(gòu)成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達(dá)，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團(tuán)體的集中意志。還應(yīng)看到，在發(fā)展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統(tǒng)治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達(dá)到終級目標(biāo)的社會性，實(shí)現(xiàn)古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運(yùn)》所說，“大道之行也，天下為公。選賢

與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同�！惫�共性與社會性由混沌統(tǒng)一到分離對立，再到在新的社會領(lǐng)域內(nèi)的統(tǒng)一，體現(xiàn)了公共性與社會性及其相互關(guān)系具體的和歷史的辯證演進(jìn)過程。
　　再次，在具體實(shí)踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標(biāo)。表現(xiàn)為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠(yuǎn)離社會，其公共性越弱。如公共管理從權(quán)力中心向社會中心轉(zhuǎn)變，從管理中心向服務(wù)中心轉(zhuǎn)變，管理原則從對上負(fù)責(zé)向?qū)ο仑?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，如此等等，其結(jié)果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。
　　　　五、公共管理的公共性及其與社會性關(guān)系問題研究的現(xiàn)實(shí)意義
　　公共性與社會性是各有其特定內(nèi)涵的復(fù)雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現(xiàn)出國家（政府）與社會之間的相互關(guān)系，由此我們可以用它們作為分析現(xiàn)實(shí)問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實(shí)踐上的方法論意義。
　　首先，馬克思主義認(rèn)為，人類社會生活中的問題或現(xiàn)象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項(xiàng)主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，因此我們在分析這一現(xiàn)象時，就必須既看到它自然發(fā)展的演變過程，又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性，人們的態(tài)度、方法不是企圖超越或跨過它，而應(yīng)該是在承認(rèn)它的前提下，不斷根據(jù)時代發(fā)展和環(huán)境變化的需要，探索公共管理不同的運(yùn)行模式。
　　其次，僅就公共管理的社會性來說，它包含“公”與“私”兩個不同領(lǐng)域，前者是公共權(quán)利的活動范圍，后者是指狹義的社會領(lǐng)域，包括各種盈利組織、第二部門及公民個體的活動范圍。盡管在理論上，社會歷史發(fā)展的趨勢是廢除公、私界限，逐步走向大同。然而，在每一個具體的歷史時期，同一社會內(nèi)部的公與私關(guān)系可以有不同的表達(dá)形式，即在一定時期里，公共權(quán)力活動范圍遠(yuǎn)大于社會力量的活動范圍，甚至取代后者；而在另一特定時期，社會力量可以很強(qiáng)大，能夠取代公共權(quán)力的管理（治理）作用。所以，公共性與社會性的相互關(guān)系，有其客觀的發(fā)展過程，取決于客觀環(huán)境而非主觀的意念。
　　再次，政府與社會的關(guān)系曾是困擾當(dāng)前我國行政改革的核心問題之一，解決這一問題也可以從公共性與社會性的關(guān)系中獲得啟示。改革開放前，我國曾長期實(shí)行政社合一體制，根端的情形是公共權(quán)力無所不在，政府行為無所不包。改革開放后，我們經(jīng)歷了從“大政府、小社會”到“小政府、大社會”的轉(zhuǎn)型，這一過程使得國家、政府活動范圍受到一定限制，社會力量獲得發(fā)展機(jī)會，并隨著改革進(jìn)程不斷增長。在公共管理（行政）領(lǐng)域，表現(xiàn)為政府職能社會化、管理主體多元化及公民社會的成長壯大等。然而，盡管社會化是遏制公共權(quán)力或權(quán)威泛濫的有效途徑，卻不代表可以在現(xiàn)階段過分夸大社會化的作用，原因是從上面對公共性與社會性的分析中，我們已經(jīng)明確了二者關(guān)系演變過程的客觀性。或許結(jié)論應(yīng)當(dāng)是：當(dāng)前，我國公共管理（行政）改革與發(fā)展必須做到，在努力體現(xiàn)公共性的同時，積極走政府職能社會化的道路。

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