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通過發(fā)展型社會(huì)管理應(yīng)對(duì)體制性風(fēng)險(xiǎn)
通過發(fā)展型社會(huì)管理應(yīng)對(duì)體制性風(fēng)險(xiǎn)馬西恒，中共上海市委黨校社會(huì)學(xué)教研部副主任、副教授、博士
社會(huì)管理在政府目標(biāo)職能中的浮現(xiàn)反映了中國社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)入矛盾多發(fā)期的基本現(xiàn)實(shí)，而當(dāng)下對(duì)社會(huì)和公共安全風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)烈關(guān)注，則意味著轉(zhuǎn)型社會(huì)內(nèi)蘊(yùn)的更多不確定性正在被人們明確感知。但是近年來不少地方連續(xù)出現(xiàn)政府“維穩(wěn)”與社會(huì)“維權(quán)”的對(duì)立，暴露出我們的社會(huì)管理機(jī)制在某些方面不僅難以有效化解既有的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，反而可能埋下新的風(fēng)險(xiǎn)因素。在這種局面下，政府超越法制的進(jìn)退失據(jù)與民眾超越理性的過激行為往往相互強(qiáng)化，既無法切近國家與社會(huì)共同期待的安全感，也使實(shí)現(xiàn)從規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)著手完善社會(huì)管理的設(shè)想并不成為必然。于是我們不得不追問，面對(duì)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化進(jìn)程中多發(fā)的社會(huì)矛盾和多方面的潛在風(fēng)險(xiǎn)，我們究竟需要什么樣的社會(huì)管理，它應(yīng)當(dāng)通過何種手段把社會(huì)導(dǎo)向何方？
警惕管制型社會(huì)管理潛藏的體制性風(fēng)險(xiǎn)
當(dāng)前中國社會(huì)管理體制的主體部分無疑仍然沿襲著高度集權(quán)的政府一元化模式，這就是所謂的管制型社會(huì)管理。其特點(diǎn)可以概括為四個(gè)方面：一是在管理理念上強(qiáng)調(diào)國家意志統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)意志；二是在目標(biāo)追求上強(qiáng)調(diào)高度組織化的社會(huì)秩序；三是在主體結(jié)構(gòu)上存在政府權(quán)威和社會(huì)依賴的互補(bǔ)；四是在操作方式上由政府承擔(dān)全能責(zé)任。管制型社會(huì)管理的核心顯然是國家權(quán)力本位，在國家看來，社會(huì)秩序既是實(shí)施社會(huì)管理的唯一目的，也是自身履行現(xiàn)代化建設(shè)使命的基本保障，因此任何對(duì)社會(huì)秩序的挑戰(zhàn)同時(shí)也是對(duì)國家權(quán)威的挑戰(zhàn)，社會(huì)秩序與政治秩序是緊密融合在一起的。
市場(chǎng)化改革激發(fā)了社會(huì)活力，人們?cè)诶娴恼T導(dǎo)下迅速流向城市，并且快速生成了一個(gè)多樣化、主體性的社會(huì)，這無疑造成了管制型社會(huì)管理模式的內(nèi)在矛盾。從國家方面看，一個(gè)具有主體性的社會(huì)已成順利施政的潛在風(fēng)險(xiǎn)，所以一旦社會(huì)矛盾發(fā)生，便必須介入，必須加強(qiáng)政府控制能力以維持穩(wěn)定。而從社會(huì)方面看，政府的控制傾向恰恰構(gòu)成了伸張權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)，所以一旦有所訴求，便必須強(qiáng)力提出，必須有一些過激言行以引起政府關(guān)注。正因?yàn)檎蜕鐣?huì)各自從自身角度去定義風(fēng)險(xiǎn)并采取措施，我們才常�？吹竭@樣的現(xiàn)象：一方面，面對(duì)社會(huì)的“個(gè)體化”、“原子化”、“疏離化”趨向，盡管中央多次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)的方針，相關(guān)公共政策的改進(jìn)卻明顯動(dòng)力不足。另一方面，政府在“維穩(wěn)”過程中缺乏社會(huì)協(xié)同，要么輕率動(dòng)用強(qiáng)制手段造成矛盾激化，要么花錢買穩(wěn)定造成群眾預(yù)期被誤導(dǎo)。公眾因此很容易產(chǎn)生“老實(shí)人吃虧”、“做刁民有利”的感受，進(jìn)而導(dǎo)致“越維越不穩(wěn)”的怪圈。在這個(gè)意義上，通過管制型社會(huì)管理應(yīng)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的主體性社會(huì)本身，已經(jīng)構(gòu)成了新一輪社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的體制根源。
事實(shí)上，現(xiàn)階段的諸多社會(huì)沖突都可從國家控制與市場(chǎng)放開的共同作用中找到風(fēng)險(xiǎn)源頭。在市場(chǎng)化改革中，國家對(duì)不同地區(qū)和行業(yè)人群放權(quán)的先后、讓利的大小各不相同；在工業(yè)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)分割、戶籍制度、地方福利等制度設(shè)置繼續(xù)發(fā)揮著不平等賦權(quán)的作用：在城市化進(jìn)程中，政府更加深入地卷進(jìn)了土地制度衍生的利益糾纏，地方政府在強(qiáng)制拆遷、強(qiáng)制征地中往往成為與民爭(zhēng)利的一方。這些制度安排在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之外為不同人群賦予了不同的機(jī)會(huì)、資源、福利和權(quán)利，在城市社區(qū)形成了戶籍居民、非戶籍居民、外來居民的福利落差和身份隔離，2億農(nóng)民工因此處于漂泊的邊緣化狀態(tài)．4000多萬城郊失地農(nóng)民和大量的“上訪專業(yè)戶”因此積累下來。體制性的社會(huì)排斥和階層分化不僅阻礙著城市生活中不同人群的社會(huì)認(rèn)同與社會(huì)融合，而且促使弱勢(shì)人群和底層居民形成對(duì)自身地位的制度歸因，從而為被剝奪感的蔓延和反社會(huì)行為的發(fā)生埋下風(fēng)險(xiǎn)。
客觀地說，正是在國家的有效控制下，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域卓有成效的漸進(jìn)式改革才能得以有序進(jìn)行，但是必須認(rèn)識(shí)到管制型社會(huì)管理的效用已經(jīng)隨著市場(chǎng)化、社會(huì)化進(jìn)程而迅速遞減。從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的角度看，當(dāng)前應(yīng)該特別警惕管制型社會(huì)管理可能造成以下三類風(fēng)險(xiǎn)：一是因?yàn)檫^分強(qiáng)調(diào)社會(huì)秩序而成為維護(hù)既得利益的借口，從而阻礙改革的繼續(xù)深化：二是在控制社會(huì)矛盾中積累社會(huì)矛盾，從而激發(fā)更多的非理性情緒和行為：三是缺乏原則性和規(guī)范性，從而誤導(dǎo)公眾的是非觀和道德觀，加速社會(huì)價(jià)值體系的瓦解。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，由于政府資源的有限性和管制社會(huì)所需投入的巨大成本，由于容易激發(fā)政府和社會(huì)之間的對(duì)立，管制型社會(huì)管理自身也已面臨不可持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。
確立發(fā)展型社會(huì)管理的價(jià)值理念及模式取向
為了更加有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如今已有很多人運(yùn)用治理理論設(shè)計(jì)理想的社會(huì)管理模式，企望建構(gòu)一種可容納多樣化社會(huì)力量參與的新型社會(huì)管理體制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理從國家權(quán)力本位到社會(huì)權(quán)利本位的轉(zhuǎn)向。其無疑看到了現(xiàn)有社會(huì)管理體制所面臨的基本矛盾，然而，在我看來，真正的難題并不在于設(shè)計(jì)完美的治理框架，而在于治理如何才能達(dá)成。事實(shí)上，關(guān)于治理的諸多設(shè)想常常忽視了這個(gè)來自于西方的模式也有著西方的前提——例如公民社會(huì)、現(xiàn)代國家以及對(duì)法制權(quán)威的遵從。就此而言，我們需要認(rèn)真反思中國建構(gòu)治理模式的理性基礎(chǔ)在哪里。
歷史地看，管制型社會(huì)管理模式的形成與近代中國社會(huì)變遷密切相關(guān)。在國力積貧積弱、社會(huì)動(dòng)蕩失序的近代中國，追求發(fā)展首先需要重建秩序，重建秩序則首先需要建設(shè)國家。當(dāng)代中國的公民社會(huì)秩序仍然離不開國家的動(dòng)員、培育和組織，但國家的進(jìn)步也需要公民社會(huì)的參與、牽引和支持。因此一個(gè)習(xí)慣于管制型社會(huì)管理的國家和一個(gè)雖有主體性發(fā)育但尚缺乏理性共識(shí)的“原子化”社會(huì)，如何在良性互動(dòng)中共同發(fā)展、實(shí)現(xiàn)雙贏，是我們不得不面對(duì)的一個(gè)根本問題。在這個(gè)意義上，現(xiàn)階段我們需要建構(gòu)一種發(fā)展型的社會(huì)管理模式。發(fā)展型社會(huì)管理遵循一種有活力的秩序觀，尋求國家與社會(huì)在協(xié)同管理過程中實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。在這種觀念看來，社會(huì)秩序不是國家單方面的需求，而是國家穩(wěn)定發(fā)展與公民自我發(fā)展的共同需要，社會(huì)管理的目標(biāo)固然要以社會(huì)秩序?yàn)楦�，但必須同時(shí)維護(hù)公民權(quán)益以保障社會(huì)活力．，因此必須充分發(fā)揮社會(huì)管理的建設(shè)性作用，一方面充分發(fā)揮政府在社會(huì)管理中的主導(dǎo)作用，同時(shí)為社會(huì)力量和群眾的參與提供足夠空間，保持政府與社會(huì)的良好合作：另一方面不斷反思現(xiàn)有社會(huì)管理的體制、方式、手段對(duì)各類社會(huì)人群所產(chǎn)生的價(jià)值導(dǎo)向作用，著力重建社會(huì)公平正義觀念和法制原則，維護(hù)社會(huì)公德和恭序良俗。
建構(gòu)發(fā)展型社會(huì)管理模式要求政府遵重民主、人本理念，嚴(yán)格區(qū)分政治秩序與社會(huì)秩序，以利益協(xié)調(diào)、公平公正為主導(dǎo)處理社會(huì)穩(wěn)定問題．由此為社會(huì)化主體的參與和協(xié)同打開通道。在這種格局中，公民、社會(huì)組織、企業(yè)等多元主體在協(xié)同、自治、自律與互律中培養(yǎng)公民社會(huì)的權(quán)利和責(zé)任意識(shí)，積累公民社會(huì)的新傳統(tǒng)。通過這種格局，避免不當(dāng)社會(huì)管理的負(fù)功能和可能風(fēng)險(xiǎn)，利用正常利益沖突的正功能疏導(dǎo)情緒、暴露問題、化解風(fēng)險(xiǎn)，使社會(huì)管理真正回到制度創(chuàng)新的社會(huì)軌道上來。這就是說，發(fā)展型社會(huì)管理模式主張政府通過維護(hù)公民權(quán)益、促進(jìn)機(jī)會(huì)公平、改善民生質(zhì)量維護(hù)國家權(quán)威。這要求政府的社會(huì)管理更多地通過公共服務(wù)來體現(xiàn)，增強(qiáng)政府處理社會(huì)利益問題的超越性，善于利用法制和協(xié)商手段應(yīng)對(duì)利益沖突，強(qiáng)化政府作為規(guī)則和程序制定者以及矛盾調(diào)節(jié)和仲裁者的角色。
建構(gòu)發(fā)展型社會(huì)管理，可以分別從宏觀、中觀、微觀三個(gè)層面展開。一是宏觀層面的法制和政策建設(shè)，更加重視社會(huì)管理和社會(huì)政策頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，加強(qiáng)社會(huì)政策制定與管理立法的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，避免“部門利益法制化”。同時(shí)，通過制定科學(xué)合理的社會(huì)管理目標(biāo)，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，破除過度的維穩(wěn)壓力。二是中觀層面的社會(huì)力量整合，依托基層政府的職能轉(zhuǎn)變，完善基層社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)體系，建立調(diào)處化解矛盾糾紛的綜合平臺(tái)，形成基層社會(huì)管理和服務(wù)的合力。三是微觀層面的機(jī)制搞活，在管理主體上，從重政府作用、輕多方參與向政府主導(dǎo)型的社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變；在管理方式上，從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)向更加重視協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變；在管理環(huán)節(jié)上，從重事后處置、輕源頭治理向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變：在管理手段上，從重行政手段、輕法律道德向多種手段綜合運(yùn)用轉(zhuǎn)變。
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