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風(fēng)險社會中的大城市治理與社會政策的發(fā)展
風(fēng)險社會中的大城市治理與社會政策的發(fā)展熊躍根，北京大學(xué)社會學(xué)系教授、教育部人文社科重點研究基地北京大學(xué)社會與發(fā)展研究中心研究員、博士
在2010年世博會之后討論城市的風(fēng)險問題與社會政策發(fā)展的問題，對探索“十二五”和更長一段時期內(nèi)中國的城市經(jīng)濟與社會發(fā)展道路具有非同尋常的意義。一方面世界日益了解中國，而中國正在加快融人世界：另一方面作為一個發(fā)展中的大國，中國的發(fā)展經(jīng)驗也具有固有的政治、經(jīng)濟與社會意義．、在經(jīng)歷快速的經(jīng)濟發(fā)展后，目前中國的城市尤其是大城市面臨諸多問題和風(fēng)險，大規(guī)模的流動人口及其社會安全問題、農(nóng)民丁的社會保護與就業(yè)問題、不斷涌現(xiàn)的城市社會風(fēng)險等都在考驗城市的治理策略。在我們?yōu)槌鞘械男旅婷残老驳耐瑫r，我們也在為失去的寧靜平和與曾經(jīng)夢回縈繞的社區(qū)生活而感到憂慮不堪。按照U．Beck的話，城市作為風(fēng)險社會的一部分，不僅在形塑公民的日常生活，也在影響社會經(jīng)濟發(fā)展的進程。中國城市的快速發(fā)展和變化，基本上反映了過去20—30年里市場經(jīng)濟發(fā)展的成果，同時也折射出在政府主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略中千篇一律的城市規(guī)劃思路和大同小異的城市發(fā)展問題。
經(jīng)濟發(fā)展主導(dǎo)下的中國城市發(fā)展與滯后的社會規(guī)劃
在傳統(tǒng)的社會主義經(jīng)濟體制下，城市毫無疑問占據(jù)了經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的主導(dǎo)地位，“重視城市輕視農(nóng)村、重視工業(yè)輕視農(nóng)業(yè)”曾經(jīng)左右了國家發(fā)展的基本思路和戰(zhàn)略布局。城市的發(fā)展通過單位制、區(qū)域工業(yè)布局和戶籍限制政策等建立了一種封閉與半封閉式的城市經(jīng)濟圈，農(nóng)村成為城市經(jīng)濟發(fā)展的資源供給鏈，城市的社會保障與社會規(guī)劃基本就以就業(yè)為基礎(chǔ)、以單位為格局建立起來。由于外來人口與城市居民的社會流動性較小，城市管理者基本上無須考慮并設(shè)計整體與系統(tǒng)的社會規(guī)劃，民政部門基本上能應(yīng)對在一個封閉的城市生活體系中出現(xiàn)的幫扶貧弱等社會需要。但隨著改革開放進程的加快和人口流動性的增強，以計劃經(jīng)濟體系和單位制為基礎(chǔ)的社會保障體制日益面臨困難和挑戰(zhàn)，社會服務(wù)的不足、社區(qū)設(shè)施的落后、社會保障制度的缺陷，越來越難以滿足不斷增加的、不同人口的社會需要。
同時，由于長期以來中國城市的發(fā)展是在強調(diào)經(jīng)濟增長的前提下實現(xiàn)其快速擴張的，城市工業(yè)對資源、土地等消耗與依賴日漸增強，隨之而來的問題（諸如水資源緊張、環(huán)境污染、能源供應(yīng)困難等）對城市的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了制約。此外，中國的城市發(fā)展在很長一段時期內(nèi)，雖然在一定程度上注重了對基礎(chǔ)設(shè)施的投入，但基本上沒有按照理性的城市規(guī)劃模式來實現(xiàn)城市的發(fā)展格局，其中政府官員對績效的考慮與建設(shè)開發(fā)商對自我利益的顧及，使得真正意義上的社會規(guī)劃屢遭延滯。也就是說，在社會主義的經(jīng)濟體制下，包括城市發(fā)展的規(guī)劃更多只是經(jīng)濟層面的，并不強調(diào)社會規(guī)劃（對社會發(fā)展、社會服務(wù)以及社區(qū)服務(wù)等的總體規(guī)劃與布局）。直到近些年，在政府開始意識到城市發(fā)展中的問題與經(jīng)濟一社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性后，才對社會規(guī)劃重視起來。人們也才逐漸認(rèn)識到一個好的城市并非完全由經(jīng)濟規(guī)模與效益來主導(dǎo)，城市發(fā)展更多地要以人以及人的需要為中心來考慮，建設(shè)有利于生存、生活與發(fā)展的環(huán)境才是創(chuàng)造城市活力的重要源頭。中國傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式，由于過于強調(diào)空間布局而忽視社會規(guī)劃和人的社會需要，給日后的城市發(fā)展埋下了很多隱患，一旦城市人口規(guī)模達到一定水平，諸如人口、資源與環(huán)境的矛盾關(guān)系就會變得異常尖銳。對這些問題我們必須保持足夠的警醒和適時的反思。
轉(zhuǎn)型時期城市發(fā)展進程中的社會風(fēng)險及其治理
過去半個多世紀(jì)以來，中國的城市化水平有了明顯的提高，其中一個顯著的方面是城市人口規(guī)模的增加，以及大中城市數(shù)目的快速上升。但城市發(fā)展過程中的社會風(fēng)險及其治理卻面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。就城市發(fā)展而言，中國快速的社會轉(zhuǎn)型和城市擴張，導(dǎo)致了一系列新的社會風(fēng)險，其中對城市管理者來說，最主要的風(fēng)險包括三個方面：流動人口導(dǎo)致的公共衛(wèi)生與社會安全、農(nóng)民工的社會保障、環(huán)境問題導(dǎo)致的潛在社會風(fēng)險。基于一個以管理和控制為主導(dǎo)思想的治理體制，中國地方政府長期以來要不斷面對日益增加的流動人口、城市中困難群體被壓抑的利益訴求和農(nóng)民工的社會保障需要，以及快速城市擴張進程中導(dǎo)致的群體性事件給城市管理帶來的壓力。因此，政府對這些風(fēng)險的有效控制與治理，不僅反映了城市經(jīng)濟社會發(fā)展的正當(dāng)性，也反映了新時代公民對城市生活與城市發(fā)展模式的新期望。
當(dāng)代社會的一個顯著特征是個體化意識的增強，同時社會中公民的流動性與家庭的不穩(wěn)定性增強。在中國快速的城市化過程中，大城市中日益增加的新生代農(nóng)民工和就業(yè)不穩(wěn)定的城市青年群體，他們在就業(yè)、住房和社會保障等方面正面臨諸多的困難與挑戰(zhàn)。他們的主體意識較強，利益訴求渠道更加多元化，他們積聚的社會問題如果長期得不到正視和化解，極可能率先凝結(jié)為社會風(fēng)險。不僅如此，快速的城市化還使得城市和周邊環(huán)境質(zhì)量不斷惡化，城市空氣、水資源和交通系統(tǒng)的問題正在逐步蠶食城市發(fā)展的成果。
針對上述城市發(fā)展中的社會風(fēng)險，我們應(yīng)盡快通過一系列社會政策和社會服務(wù)的安排，重新定下城市發(fā)展的基調(diào)，重新塑造新型的城市社會契約關(guān)系，從而恢復(fù)和建立良好的國家一市民或國家一社會關(guān)系，實現(xiàn)基本的公平正義，確保公民基本的社會權(quán)利。最近，針對“十二五”規(guī)劃和未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展藍圖，中國執(zhí)政黨和政府提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和促進包容性增長的戰(zhàn)略，這將對未來城市發(fā)展的方向與格局產(chǎn)生積極的影響。
社會政策在城市發(fā)展中的意義和作用
在政府開始注重可持續(xù)發(fā)展與包容性增長的重要性后，城市管理者特別要清醒認(rèn)識社會發(fā)展與社會政策的價值與重要性。社會政策對城市發(fā)展的意義和作用主要表現(xiàn)在三個方面：第一，社會需要的評估對城市發(fā)展的意義，主要包括城市規(guī)劃中對社會需要的評估，即公共服務(wù)的均等化和強調(diào)社會服務(wù)的包容性。第二，社會規(guī)劃對城市發(fā)展的意義，主要包括住房政策與公共住房的規(guī)劃、區(qū)域不平等與社區(qū)發(fā)展規(guī)劃和公民參與。第三，社會政策對城市發(fā)展的作用，主要包括建立城市發(fā)展的社會指標(biāo)體系、農(nóng)民工等脆弱人群的城市融入、城市居民對城市公共問題的意識和政策倡導(dǎo)、通過收入再分配和社會福利政策改變社會不平等。
快速和不均衡的城市發(fā)展是地方經(jīng)濟發(fā)展模式的真實寫照，也是城市社會問題堆積的重要原因。同時，過分的消費主義文化色彩、功利主義和缺乏人性的都市規(guī)劃，讓我們的城市變得日益陌生。最可悲的是，資本和財富邏輯幾乎主導(dǎo)了整個城市人的精神世界。正如DavidHarvey所言，城市空間正在進一步被資本所割裂和分化，而城市商品化文化泛濫和爆炸式增長不斷促成城市的系統(tǒng)性危機。中國的城市發(fā)展需要從發(fā)展理念、城市規(guī)劃思路和社會政策等多個面向進行反思，需要批判性地總結(jié)過去10—20年間城市擴張的經(jīng)驗與教訓(xùn)。對很多人來說，“城市讓生活變得更美好”仍然是一個遙遠的夢想。瘋狂上漲的房價和不斷上升的生活指數(shù)，讓許多年輕人失去了夢想，不少人選擇“逃離北上廣（北京、上海、廣州）”，這是城市發(fā)展的悲哀。
中國是一個其文化、制度和社會基礎(chǔ)具有獨特性的發(fā)展中國家，中國的發(fā)展是在學(xué)習(xí)、適應(yīng)及不斷調(diào)整的策略下重新尋找強國道路的結(jié)果。過去30多年中國的發(fā)展模式是社會主義體制遺產(chǎn)和市場經(jīng)濟相結(jié)合的產(chǎn)物，城市發(fā)展則是自由主義經(jīng)濟哲學(xué)大行其道的一種突出表現(xiàn)形式。未來，無所限制的城市發(fā)展是危險的，對“資本”和“貪婪”沒有底線的縱容將不斷引發(fā)人類社會的災(zāi)難。對政策決策者和城市規(guī)劃者而言，他們要警惕自己正變成罪惡堡壘的制造者和反自然生活方式的倡導(dǎo)者，因為今天的城市既不是烏托邦，也不是資本可以任意妄為的屠宰場。城市應(yīng)該成為滿足公民生活需要、活躍公民參與、提升精神境界和追求理想的平等空間，而城市發(fā)展應(yīng)該為這樣的要求提供條件�！坝幸稽c毫無疑問，那就是，單調(diào)、缺乏活力的城市只能是孕育自我毀滅的種子。但是，充滿活力、多樣化和用途集中的城市孕育的則是自我再生的種子，即使有些問題和需求超出了城市的限度，它們也有足夠的力量延續(xù)這種再生能力并最終解決那些問題和需求�！�
(JaneJacobs,TheDeathandLifeofGreatAmericanCities,1961)
【本文為教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“中國特色社會工作制度和模式研究”09JZD0026階段性成果�！�
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