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民事行政檢察監(jiān)督方式研究要論（2）
下篇 民事行政檢察監(jiān)督的具體方式一、 抗訴
�。ㄒ唬┈F(xiàn)行抗訴制度的優(yōu)勢
抗訴，是現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定的唯一的檢察監(jiān)督方式。這種檢察監(jiān)督方式在50年代的檢察實(shí)踐中就有適用，不過在那個(gè)時(shí)候?qū)⒖乖V稱作抗議。1在90年代制訂《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的時(shí)候，參照《刑事訴訟法》的規(guī)定，將抗議統(tǒng)一稱作抗訴。
抗訴制度原始于《蘇俄民事訴訟法典》。在該法典中，對(duì)蘇俄檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的上訴程序中的抗訴權(quán)和審判監(jiān)督程序中的抗訴權(quán)，都作了完整的規(guī)定。其中第282條第二款規(guī)定：“檢察長，不管他是否參加過該案件審理，都可以對(duì)不合法或無根據(jù)的法院判決提出抗訴�！卑凑赵摲ǖ涞�319條和第320條規(guī)定，蘇聯(lián)總檢察長、副總檢察長、俄羅斯聯(lián)邦檢察長和副檢察長、自治共和國、邊疆區(qū)、州、自治州、民族州的檢察長，都有權(quán)按照監(jiān)督審程序提出抗訴。建國初期，中國司法制度借鑒了這些抗訴制度，取得了初步的成效。11982年制訂《民事訴訟法（試行）》，確立了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)；1990年制訂《行政訴訟法》，正式規(guī)定了行政訴訟中的抗訴制度；1991年修訂《民事訴訟法》，規(guī)定了民事訴訟中的抗訴制度，構(gòu)成了我國民事、行政訴訟審判監(jiān)督程序中的抗訴制度體系。
在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定了審判監(jiān)督程序的抗訴制度以后，檢察機(jī)關(guān)正式辦理民事行政抗訴案件，自1990年辦理第一件行政抗訴案件之后，每年辦理的民事行政抗訴案件逐步增多。至1999年底，全國檢察機(jī)關(guān)共辦理民事行政抗訴案件34821件。人民法院再審審結(jié)的民事行政抗訴案件為12482件，其中改判、撤銷原判發(fā)回重審和調(diào)解等改變?cè)袥Q的為10246件，占總數(shù)的82.09%，發(fā)揮了審判監(jiān)督的作用。
現(xiàn)行審判監(jiān)督程序的抗訴，從總體上說，是具有一定的優(yōu)勢的。其中最重要的，就是抗訴的必然后果是引起再審，法院對(duì)此沒有選擇的余地，不能依據(jù)自己的意愿決定是否再審。這就是抗訴的再審強(qiáng)行性原則。
（二）現(xiàn)行抗訴制度的局限性
但是，現(xiàn)行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中規(guī)定的抗訴程序是有嚴(yán)重局限性的。這些局限性表現(xiàn)在：
一是沒有規(guī)定上訴程序的抗訴程序。民事訴訟和行政訴訟與刑事訴訟是完全不同的，在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是訴訟參與人，是自始至終參加訴訟的國家司法機(jī)關(guān)。在這樣的訴訟中，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于行使審判活動(dòng)的監(jiān)督，并不是僅僅有一種審判監(jiān)督程序的抗訴權(quán)，還有上訴程序中的抗訴權(quán)，以及其他的監(jiān)督權(quán)。在民事訴訟和行政訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是在訴訟程序之外進(jìn)行監(jiān)督，在發(fā)現(xiàn)發(fā)生法律效力的判決、裁定確有錯(cuò)誤的時(shí)候，才能夠提出抗訴，使自己進(jìn)入訴訟程序，參與到訴訟中來，實(shí)施法律監(jiān)督。在龐大、復(fù)雜的民事訴訟和行政訴訟之中，僅僅依靠這樣簡單的、單一的監(jiān)督方式，是絕對(duì)不夠的。必須增加上訴程序的抗訴，以減少矛盾上交的程度，將糾紛解決在基層，同時(shí)，也能夠保證檢察監(jiān)督的效果。
二是缺少抗訴程序的具體規(guī)范。就是現(xiàn)行訴訟法規(guī)定的審判監(jiān)督程序的抗訴程序，也是不具體的，尤其是缺少具有可操作性的程序規(guī)范。在《民事訴訟法》中，對(duì)抗訴程序的規(guī)定算為最詳細(xì)的了，但是也僅僅只有分則的4個(gè)條文，只規(guī)定了抗訴條件、抗訴效果、抗訴書和抗訴再審。對(duì)于具體的抗訴應(yīng)當(dāng)怎樣操作，法院怎樣審理，法、檢怎樣配合，都是毫無規(guī)定，在實(shí)踐中無法操作。例如，檢察機(jī)關(guān)是否有權(quán)調(diào)閱人民法院的審判卷宗，就沒有類似《蘇俄民事訴訟法典》第322條關(guān)于“檢察長在其職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)從相應(yīng)的法院調(diào)閱民事案卷，以便解決是否有理由以審判監(jiān)督程序提出抗訴的問題”的規(guī)定，致使對(duì)這樣的問題在實(shí)踐中一直得不到解決，成為“老大難”問題，爭論了十年，至今還是沒有結(jié)果。
三是規(guī)定終審法院的上級(jí)檢察院才有權(quán)抗訴，就將大量的民事糾紛和行政爭議集中在省級(jí)和中央的司法機(jī)關(guān)，這不符合“將矛盾消滅在基層”的原則。
正是由于這些原因，司法機(jī)關(guān)在具體執(zhí)行抗訴的程序上，不能不存在不同的看法，激烈的爭執(zhí)和紛爭由此而生。至于其他的一些不同看法，更是比比皆是。這些問題不解決，民事行政檢察監(jiān)督就無法正常進(jìn)行。
�。ㄈ┛乖V制度的改革
無論是在審判監(jiān)督程序改革作單軌制監(jiān)督模式，還是作雙軌制的監(jiān)督模式，抗訴制度都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行改革�？梢赃x擇的方法：其一，繼續(xù)堅(jiān)持審判監(jiān)督程序的抗訴，但是將抗訴的權(quán)力下放到做出發(fā)生法律效力判決、裁定的法院的同級(jí)檢察院，由同級(jí)檢察院提出抗訴。其二，在現(xiàn)有審判監(jiān)督程序的抗訴制度的基礎(chǔ)上，增加上訴程序的抗訴，使檢察機(jī)關(guān)在一審判決作出以后，檢察機(jī)關(guān)就有權(quán)進(jìn)行抗訴，發(fā)生提起上訴審的法律效力。
我們的意見是選擇第二種方法：
首先，現(xiàn)行的審判監(jiān)督程序的抗訴，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步堅(jiān)持和完善。這就是，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民檢察院有權(quán)抗訴。在具體的抗訴程序上，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善，在檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問題上，制定統(tǒng)一的規(guī)范，防止任意解釋。例如，在調(diào)卷、審級(jí)、審限、再審程序、檢察機(jī)關(guān)在再審法庭上的職責(zé)等，都應(yīng)當(dāng)規(guī)定清楚。
第二，增加上訴程序的抗訴權(quán)。
現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)司法權(quán)的不正當(dāng)行使，造成錯(cuò)案，是法律賦予檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)的基礎(chǔ)�，F(xiàn)行法律將檢察機(jī)關(guān)的抗訴對(duì)象限定在生效裁判的范圍之內(nèi)，大大地影響了司法公正的實(shí)現(xiàn)。法律沒有將未生效裁判列入抗訴的范圍，大致基于以下理由：法律已經(jīng)將上訴權(quán)賦予訴訟當(dāng)事人；未生效裁判尚未取得執(zhí)行力，對(duì)其抗訴沒有實(shí)際意義。但是，這種理由并不具有說服力：
一是，盡管現(xiàn)行法律已經(jīng)將上訴的權(quán)利賦予訴訟當(dāng)事人，但是，在法院的裁判涉及的公共利益與當(dāng)事人的自身利益沒有直接的關(guān)系時(shí)，當(dāng)事人往往不提出上訴。即使存在富有正義感的人，由于當(dāng)事人資格的限制，他也難以依據(jù)現(xiàn)行法律找到可行的途徑。
二是，法律已經(jīng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效民事、行政裁判的抗訴權(quán)，不能成為否定將未生效裁判列入抗訴對(duì)象的理由。雖然，民事、行政裁判的執(zhí)行不會(huì)造成錯(cuò)殺無辜、冤獄等人身損害后果，但是，錯(cuò)誤的民事、行政裁判和錯(cuò)誤的刑事判決一樣，一旦生效并付諸執(zhí)行，都會(huì)造成一定的損害后果。法律應(yīng)當(dāng)盡可能防止錯(cuò)誤裁判付諸執(zhí)行，據(jù)此，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)未生效裁判的抗訴權(quán)，可以避免社會(huì)財(cái)富的浪費(fèi)，減少當(dāng)事人的訟累，穩(wěn)定社會(huì)，因而是十分必要的。對(duì)此，俄羅斯聯(lián)邦檢察院的做法是值得借鑒的。俄羅斯聯(lián)邦新的仲裁訴訟法規(guī)定，對(duì)仲裁法院裁決，檢察院可以提出上訴。1
第三，如果不能建立上訴程序的抗訴制度，則應(yīng)
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