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土地發(fā)展權的理論基礎與制度前景
土地發(fā)展權的理論基礎與制度前景
陳柏峰
一、導論
自1990年代后期以來，中國進入了城市化快速發(fā)展期。城市化發(fā)展必然需要占用城郊農村土地，由此帶來了土地征收問題。按照我國憲法規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有”，農村土地轉為城市建設用地必須同時完成國有化，土地征收是其惟一合法途徑。然而，土地征收引發(fā)了大量地方政府與城郊農民之間的糾紛，[1]其原因主要有兩方面：
第一，部分失地農民得到的補償難以維持體面生活。他們未能得到法定補償，或得到的法定補償不足以維持長遠生計，從而成為“種田無地、就業(yè)無崗、保障無份、創(chuàng)業(yè)無錢”的群體，進而引發(fā)糾紛。
第二，部分失地農民得到了足夠補償卻仍不滿意。不可否認，一些失地農民得到了法定補償（甚至更高補償），數額可能是大田農民家庭種田、打工“辛苦幾十年都掙不到的”。目前，在農業(yè)種植區(qū)，土地的正常交易（30年土地承包經營權的流轉）價格只有每畝兩三千元；而在城郊農村，土地一旦被政府征收，失地農民獲得的補償至少可以達到每畝五萬元；如果涉及到房屋拆遷，失地農民得到的補償會高出更多，城中村拆遷改造更是如此。[2]部分失地農民因征地而變富有，[3]可以順利轉化為市民，此類現(xiàn)象甚至讓不少城市中產階級心生羨慕。盡管如此，這些失地農民中仍有人希望得到更多補償，其中，部分人是認為法定補償標準并不合理，部分人僅僅是試圖通過與政府博弈來獲取額外利益。
由此看來，征地糾紛既可能是失地農民依法維權，也可能是他們追求法外利益。無論何種情形，都會涉及權利的法律來源——征地補償標準，而征地補償標準不過是土地增值收益分配的具體規(guī)則，因此，征地糾紛的本質是各方對土地增值收益的爭奪。眾所周知，農村土地被征收后轉變成城市建設用地，其市場價格立即數十、數百倍上漲，巨大的土地增值收益開辟了各方爭奪的空間。那么，土地增值收益到底應當如何進行合理的分配？利益分配在法律上往往表現(xiàn)為權利配置。土地增值收益的分配，在法律規(guī)則上落實為征地補償標準，在法律理論上則關涉土地發(fā)展權的配置。土地發(fā)展權（Land Development Rights），即發(fā)展土地的權利，也就是土地用途改變或利用度提高的權利。這種權利到底應當屬于誰？在國家、土地所有權人或其他社會群體之間，應當如何進行合理的初始配置？
我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”；具體補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。該條同時規(guī)定了土地補償費、安置補助費的計算規(guī)則；雖然在特定情況下安置補助費可以有所增加，但“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。該條還規(guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定�！睂嵺`中，農村土地上的居住用房被當作地上附著物，以統(tǒng)拆統(tǒng)建、劃地自建等形式重建，或根據建筑重置成本進行貨幣補償。這種征地補償標準，基本上沒有考慮市場條件，如土地的區(qū)位、征收后的用途等，它主要根據土地被征收前的用途（農業(yè)用途）確定價值，相關安置、補償的法定根據是其成本價，國家實際上得到了土地發(fā)展增益�？梢哉f，法律雖未言明土地發(fā)展權，卻近乎采取了土地發(fā)展權國有模式，或者說，土地發(fā)展增益國有模式。
這種模式在實踐中導致一些失地農民不滿，并造成法定征地補償標準在有些地區(qū)落空——這些地區(qū)的政府給予失地農民超標準補償。這種模式在理論上也遭到詬病，有學者將土地發(fā)展權視為土地所有權的派生權利，主張失地農民應當得到土地發(fā)展增益，認為國家應當按照土地被征收后的用途和市場價來補償失地農民（農村集體）。[4]這種主張可稱之為土地發(fā)展權派生論。
本文擬從中國實踐出發(fā)，厘清土地發(fā)展增益的來源和土地發(fā)展權的法律屬性，分析土地發(fā)展權派生論和土地發(fā)展權國有模式的成敗得失，并試圖從西方國家的土地發(fā)展權制度模式中受到啟發(fā)，探討中國土地發(fā)展增益之公平合理分配的土地發(fā)展權制度前景。
二、土地發(fā)展增益的來源
正確認識土地發(fā)展增益的來源是對其進行合理分配的前提，合理的利益分配機制最終會在法律制度上落實為合理的權利配置。因此，探究土地發(fā)展權的公平合理配置，首先需要厘清土地發(fā)展增益的來源。
�。ㄒ唬┩恋匕l(fā)展增益的理論來源
在中國，孫中山先生很早就論及了土地發(fā)展增益的理論來源，并提出了相應的分配原則，這構成了其“平均地權”思想的重要組成部分。孫中山指出：“地價高漲，是由于社會改良和工商進步�！@種進步和改良的功勞，還是由眾人的力量經營而來的；所以由這種改良和進步之后，所漲高的地價，應該歸之大眾，不應該歸之私人所有�！盵5]“如果上海的人完全遷出上海，廣州的人完全遷出廣州，……試問上海、廣州的地價，還值不值現(xiàn)在這樣高的價錢呢？由此可見土地價值之能夠增加的理由，是由于眾人的功勞，眾人的力量；地主對于地價漲跌的功勞，是沒有一點關系的。”[6]“上海房產地價百年來增加了一萬倍。中國處在大規(guī)模的工業(yè)發(fā)展的前夜，商業(yè)也將大規(guī)模地發(fā)展起來，再過五十年我們將有許多上海。要能預見未來，我們必須是有遠見的人，而且要現(xiàn)在就作出決定，使地產價值的增值額，成為創(chuàng)造這一價值增值額的人民的財產，而不是成為那些僥幸成為土地私有者的個別資本家的財產�！盵7]
孫中山的思想在臺灣地區(qū)影響甚大。臺灣學者林英彥即依據“平均地權”思想指出：“站在人民的立場來說，土地被征收，當然是補償越多越受歡迎，但就平均地權的理論來說，以市價補償不見得合理”�！澳壳爸恋厥袃r，除了土地所有人申報而應歸其個人所有的地價以外，尚包含龐大的自然增值額，這是應當屬于社會全體的。所以，如果按照市價補償，那無異將自然增值部分也視為個人財產來予以補償，其不合理之情形至為明顯�！盵8]
其實，孫中山的“平均地權”思想，有其理論淵源。英國經濟學家約翰·穆勒早就主張，“應對自然增加的地租課以特別稅”，把土地自然增長的價值收歸社會所有，即凡不是由于土地改良而增加的價值一律歸公。他說：“社會的進步和財富的增加，使地主的收入無時無刻不在增長；……他們不干活兒，不冒風驗，不節(jié)省，就是睡大覺，也可以變得愈來愈富。依據社會正義的一般原則，他們究竟有什么權利獲得這種自然增加的財富？如果國家從一開始就保留有權利，可以根據財政上的需要對地租的自然增長額課稅，又有什么對不起地主的呢？”[9]美國經濟學家亨利·喬治則對這一思想有進一步的發(fā)展，他指出：“土地的價值（或者經濟學上的地租），如我們所知，完全不是勞動或資本這種要素制造的，表示的僅僅是占用土地得來的好處。土地價值不表示生產的報酬，……它在任何情況下都不是占有土地者個人創(chuàng)造的；而是由社會發(fā)展創(chuàng)造的。因此社會可以把它全部拿過來，而無論如何不會降低改良土地的刺激，或對財富生產有絲毫的影響�！盵10]英國城市學家、“田園城市”運動創(chuàng)始人埃比尼澤·霍華德也指出：“城鄉(xiāng)之間最顯著差別可能莫過于使用土地所支付的租金。……這種租金之間的巨大差別幾乎完全是一處有大量人口，另一處沒有大量人口；由于這不能歸功于某一個人的行動，它通常被稱為‘自然增值’，即不應歸于地產主的增值，較準確的名稱應該是‘集體所得的增值’。”“顯然向任何特定地區(qū)大規(guī)模遷移人口，肯定會導致所定居的土地相應地增值�！薄疤飯@城市屬于托管人，他們受全社區(qū)的委托掌管這些土地，因而逐漸上漲的全部增值就成為這座城市的財富。”[11]上述經典理論家的論述，從理論上說明了土地增值的來源和歸屬，明確了土地發(fā)展增益的社會屬性。
土地增值包括自力增值和外力增值。土地權利人改善土地的物理、化學、地質性狀，改善基礎設施，增加附屬物，由此帶來的土地增值，屬于自力增值。自力增值的成果，因土地權利人投資投勞獲得，當然應當由他們享有。土地的外力增值則是非因土地權利人直接投資投勞而獲得的增值，它通常由于社會性投資產生了外部性后果。社會性投資包括交通、通訊、環(huán)保、能源等基礎設施的建設，商場、銀行、工廠等工商業(yè)投資的發(fā)展，醫(yī)院、學校等公共事業(yè)設施的健全。土地用途改變帶來的增值，也屬于外力增值。[12]土地的外力增值基本上是國家、政府、公私單位長期投資積累的成果，是社會大眾共同努力的結果，而與土地權利人的努力關系甚微。外力增值對于農業(yè)生產的作用，通常微不足道；也就是說，農業(yè)用地的外力增值空間很小。
我國城郊農村的土地增值主要是外力增值。城郊農村的土地作為耕地時，社會性投資的作用微不足道，對土地價格的影響極其微弱。只有當土地被征收“農轉非”之后，社會性投資的作用凸顯，土地才有了巨大升值空間。這種升值屬于外力增值，其投資來源于整個社會，因此增值應當歸全社會所有，而不應當由原土地權利人獨占，[13]如此方符合“誰投資誰收益”原則。目前，一些地方立法界定了戶外廣告發(fā)布權，并將其劃定歸屬于政府，其理論依據即與此類似的“誰投資誰收益”原則：戶外廣告效應源于城市巨大的車流、人流，正是由于政府在道路、公園、體育場館等基礎設施的建設和維護上投入了大量前期成本，才有了現(xiàn)代城市車水馬龍的繁榮場面，從而為廣告效應和廣告價值的產生提供了基礎。[14]
�。ǘ┩恋匕l(fā)展增益的實踐來源
隨著中國城市化的快速發(fā)展，越來越多的農地被征收進入城市規(guī)劃區(qū)，由此產生巨大的土地發(fā)展增益。在一般意義上，影響土地發(fā)展增益的因素非常廣泛，從影響性質上看包括投資因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素，從影響空間上看包括一般因素（政治狀況、治安狀況、人口與家庭狀況、社會風尚、經濟形勢、城鎮(zhèn)建設狀況、不動產投資投機狀況、收入水平、物價水平、利率、城市規(guī)劃、土地供應政策、土地出讓方式、住宅政策、稅收政策等）、區(qū)域因素（地區(qū)差異、功能分區(qū)）、個別因素（土地本身、自然與生態(tài)環(huán)境、基礎設施、規(guī)劃制約等），從影響時間上看包括持久性因素、可變性因素。[15]在當前中國實踐中，具體地塊的土地發(fā)展增益主要受兩大方面的影響：一是土地的位置，它主要與國家發(fā)展戰(zhàn)略、城市規(guī)劃兩大要素相關；二是非農用地的供求關系，它同時受供應量和需求量的影響，主要與非農用地供應政策、城市化速度兩大要素相關。以上四個要素對土地發(fā)展增益的具體影響如下：
1、國家發(fā)展戰(zhàn)略。國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃優(yōu)先發(fā)展的地區(qū)，城市發(fā)展速度快，納入城市規(guī)劃區(qū)的農地面積就大，能夠分享到發(fā)展增益的農地就越多。改革開放以來，國家優(yōu)先發(fā)展的東部沿海地區(qū)，尤其是長三角、珠三角地區(qū)，相當多的農地已經開發(fā)，并得到了較多的發(fā)展增益�，F(xiàn)在，國家又將中西部一些城市和區(qū)域納入重點發(fā)展試驗區(qū)，如武漢“1+8”城市圈、湖南長株潭城市群等，這些試驗區(qū)內的農地會比其它區(qū)域更多更快地納入城市規(guī)劃區(qū)，因此可以更多更快地獲得發(fā)展增益。
2、城市規(guī)劃。在城市規(guī)劃的功能分區(qū)原則下，非農用地可以分享土地發(fā)展增益，而農業(yè)用地不能，用于不同非農用途的土地可以分享的發(fā)展增益也不相同。同樣在城市周邊，規(guī)劃的重點發(fā)展區(qū)域比其它區(qū)域更多更快地被開發(fā)使用，也會更多更快地得到土地發(fā)展增益。有時，土地發(fā)展增益甚至完全由城市規(guī)劃決定。比如，汶川地震后，新北川縣城規(guī)劃區(qū)內的土地獲得發(fā)展增益，就完全因為新縣城的規(guī)劃重建。由于土地位置具有不可移動性，因此在特定的城市規(guī)劃之下，不同地塊所可能獲得的發(fā)展增益在實踐中是不平等的。
3、非農用地供應政策。第二、三產業(yè)的發(fā)展需要非農用地供應，從政策上講，非農用地供應量是可變的，獲準入市的土地增多，單位面積的土地可以獲得的發(fā)展增益就會降低。如果非農用地的供應少于需求，入市地塊就可以獲得更多的發(fā)展增益；如果非農用地供給充分，入市地塊的發(fā)展增益相對較少；如果非農用地可以無限度地供應，土地發(fā)展增益也許不會高于農業(yè)種植收益。但是，過多土地非農使用會帶來不必要的浪費，故土地資源緊缺的中國有必要實行最嚴格的耕地保護政策。土地用途管制是現(xiàn)代國家的通則，這大概由于土地資源不可再生，一旦用于農業(yè)的土地不夠，糧食安全就不能有所保障，饑荒就可能發(fā)生。由于國家實行土地用途管制，嚴控農地轉化為非農用地，這決定了投入非農使用的特定地塊可以產生巨大的發(fā)展增益。
4、城市化速度。非農用地可以無限度供應，而需求不可能無限度增長，目前中國的非農用地需求主要取決于城市化的速度。如果城市化速度不夠快，非農用地需求量就不會大，地價就不會高，土地發(fā)展增益也就不會高。相反，城市化速度越快，需要納入城市規(guī)劃區(qū)的農地就越多，就有更多的農地變成非農用地，從而分享發(fā)展增益。由于土地發(fā)展增益與城市化速度相關，因此即使放棄土地用途管制政策，也并非所有農地都可以獲取高額發(fā)展增益。
在上述四個因素的共同作用下，處在特定位置的土地非農使用，才可能產生較高的發(fā)展增益。土地發(fā)展增益從本質上來源于社會發(fā)展，是社會大眾共同努力的成果，卻因政府對土地和市場經濟的干預而聚集于個別地塊之上。認為土地只要非農使用就可以產生發(fā)展增益的想法，顯然缺乏對實踐的全局性理解。忽視土地發(fā)展增益的影響因素，就很難認清土地發(fā)展增益的來源，因此可能提出錯誤的理論和制度意見。
從理論上講，如果國家占有土地發(fā)展增益，同時存在讓全民受益的具體制度安排，應該可以實現(xiàn)土地發(fā)展增益全社會共享。由此，土地發(fā)展權（益）國有模式具有其合理性基礎。當然，這既不表明中國目前的制度模式完全合理，也不必然表明土地發(fā)展權國有就是唯一合理的制度模式。
三、土地發(fā)展權的法律屬性
配置權利是為了保障利益，土地發(fā)展權是土地發(fā)展增益分配格局的法律保障。由于土地發(fā)展增益來源于全社會的共同努力，因此土地發(fā)展權的制度初衷應當是實現(xiàn)土地發(fā)展增益的社會共享。如果土地發(fā)展增益來源于土地所有權，那么將其完全分配給土地所有權人就是合理的，但事實上并非如此。因此，土地發(fā)展權不太可能是土地所有權的派生權利。這一點，還可以從法律理論上得以印證。
�。ㄒ唬┩恋匕l(fā)展權與土地所有權的關系
土地發(fā)展權派生論的立論基礎是“所有權絕對”的觀念�！八袡嘟^對”觀念認為，土地是具有三維空間之物，地表上下能滿足權利人需要的一定空間都是土地權利人的當然支配范圍。古代羅馬法有“土地所有權及于土地之上下”的諺語，后來注釋法學家將其絕對化，解釋為土地所有權“上達天空、下及地心”。1804年《法國民法典》貫徹了“所有權絕對”觀念，它規(guī)定：“所有權是對于物有絕對無限制的使用、收益及處分的權利”（第544條），“土地所有權包含該地上及地下的所有權”（第552條）。“所有權絕對”意味著，土地的縱向范圍不受限制，可以延伸至地上及地下無限的空間；權利人對土地上下空間的支配權，可以包含在土地所有權或使用權之中，也可以分離出來作為獨立的物權�；诖耍r民（農村集體）應當擁有完整的土地所有權，包括占有、使用、收益、處分等權能。其中，土地的使用和收益，包括直接使用收益，如種植作物、養(yǎng)殖魚類；也包括間接使用收益，如保持水土、保護環(huán)境等；還包括選擇性使用收益，即權利人可以選擇未來使用收益；也包括存在性使用收益，如特定的自然資源的保留即可以獲取收益。
依據上述觀念，土地發(fā)展權就被認為是從土地所有權中分離出來的一種物權，是通過土地利用的縱深擴展或用途變更來謀取更大發(fā)展增益的權利，它是土地所有權的派生權利。因此，土地所有權人理所當然地擁有土地發(fā)展權。[16]這意味著，農地無論以何種方式轉變?yōu)榉寝r用地，原所有權人都應當獲取全部增值收益，只有這樣才稱得上“農民的土地產權完整”。從“所有權絕對”的觀念出發(fā)，認為土地發(fā)展權從土地所有權中派生而來，自然就會主張農民（農村集體）擁有土地發(fā)展權。
然而，即使不論土地發(fā)展增益的來源，上述思路的理論說服力也非常有限。二十世紀以來，所有權應當受到限制逐漸成為社會共識，并為各國立法所接受。在各國民法中，土地所有權都不是絕對的，而是受到了明確的限制，這一點首先體現(xiàn)在相鄰關系中。[17]我國民法也不例外，《物權法》第八十六條至第九十二條體現(xiàn)了這種對所有權的限制。根據這些條文的明確規(guī)定，土地所有權因相鄰權利人用水、排水、通行等受到限制，因相鄰權利人建造、修繕建筑物以及鋪設電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線等而負有必要的義務，因相鄰權利人的通風、采光、環(huán)境安全、不動產安全等而負有必要的義務。
土地所有權不僅受到私法的限制，還普遍受到公法的限制。在日本，土地所有權至少受到土地征收法、都市計劃法、都市再開發(fā)法、國土使用計劃法、自然公園法、自然環(huán)境保護法、都市綠地保全法、消防法、道路法、航空法、電波法、下水道法、河川法、森林法、漁業(yè)法、礦業(yè)法、采石法等的限制。[18]在德國，土地所有權至少受到建筑治安法、建設規(guī)劃法、跨地區(qū)規(guī)劃法、州規(guī)劃法、自然保護法、文物保護法、長途公路干線法、航空運輸法等的限制。[19]在美國，土地財產權至少受到水權、公共信托、航空、分區(qū)規(guī)劃等方面的判例和成文法的限制。[20]同樣，在中國，土地所有權也受到若干公法的限制，至少包括土地管理法、環(huán)境保護法、耕地保護法、航空法、漁業(yè)法、礦產資源法、森林法、文物保護法、防洪法等。
在公法和私法都對土地所有權作出廣泛限制的今天，依據“所有權絕對”的觀念，認為土地發(fā)展權派生于土地所有權，主張土地所有權人應當得到土地發(fā)展增益的全部，這在法律理論上缺乏足夠的說服力。
不過，土地發(fā)展權的實現(xiàn)畢竟需要高度依賴于土地所有權，需要依賴于土地上下空間，因此會牽涉到地上權（建設用地使用權）、空間權，而地上權、空間權被認為是土地所有權的派生權利，它們都是設定在土地所有權上的用益物權。隨著人類活動范圍的擴大，空間逐漸成為稀缺資源，“空間權”的法律規(guī)范也隨之產生，它對空間進行立體分割利用。日本、德國和臺灣地區(qū)民法都建立了空間權制度，[21]我國《物權法》第一百三十六條也規(guī)定：“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。”據此，土地發(fā)展權的實現(xiàn)，似乎是建設用地使用權、空間權的應有之意。不過，這只是一種誤解。因為土地發(fā)展權不僅涉及私法上的關系，還涉及公法中的土地規(guī)劃、用途管制等。土地建設、使用和空間分割的前提是權利人享有土地發(fā)展權，若公法對土地開發(fā)有所限制，土地建設、使用和空間分割并不具現(xiàn)實可能性。例如，根據《耕地保護法》、《土地管理法》和某市建設規(guī)劃，基本農田保護區(qū)內的某地塊不能用于非農建設，其建設用地使用權、空間權就不可能設立。所以，建設用地使用權、空間權設立的前提是權利人享有土地發(fā)展權�？梢哉f，土地發(fā)展權構成了對所有權、使用權、地上權、空間權等物權的限制。
�。ǘ┩恋匕l(fā)展權與國家管制權的關系
公法中的土地規(guī)劃、分區(qū)、用途管制等權力，在性質上屬于國家管制權（警察權，police power），它隸屬于國家主權。管制權是國家為了促進和維護公眾的健康、安全、道德和一般福利，而擴大立法范圍直至對個人進行干預的權力。[22]它是現(xiàn)代社會健康發(fā)展所不可缺少的，構成了立法保護公共衛(wèi)生、公共道德、公共安全和整體福利的內在權力基礎。土地規(guī)劃、分區(qū)控制、用途管制、地方建筑準則、建筑從業(yè)許可等，都是國家在土地利用方面行使管制權的體現(xiàn)。管制權的實施不會給國家?guī)碣r償土地所有人價值損失的義務。[23]早在1926年，美國聯(lián)邦最高法院在尤科里德村訴漫步者地產公司一案中，就穩(wěn)固地確立了國家管制權行使的合理性。薩瑟蘭大法官（Justice Sutherland）在撰寫多數意見時，強調人口增長和城市化產生的各種新問題，指出現(xiàn)代的環(huán)境使得過去認為無理、苛刻而被否定的管理規(guī)定變得有其存在的正當性；他還指出，政府對土地分區(qū)規(guī)劃的權力來源于管制權，把工業(yè)用途從居住用途中分開的條例規(guī)定可以保護住宅不受噪音、煙塵、異味以及其它類似侵犯物的干擾。[24]
土地發(fā)展權產生于國家管制權對土地開發(fā)利用的限制。土地利用若不受限制，就無需所謂土地發(fā)展權，古代的土地利用就自由而不受限制，到了近現(xiàn)代，基于對土地開發(fā)利用進行管制的需要，產生了土地發(fā)展權的觀念和制度。
近現(xiàn)代以來，經濟社會快速發(fā)展，由此產生了歷史古跡保護、環(huán)境保護、城市開敞空間、糧食安全、土地利益均衡等多方面的需求，進而產生了土地分區(qū)規(guī)劃和用途管制的需要。[25]經濟社會發(fā)展導致城市規(guī)模不斷擴展，建筑密度不斷提高，一些區(qū)域的土地可以通過變更用途或提高利用度來獲取高額增值收益。由于農業(yè)用地的收益遠遠不如非農用地，因此土地所有人有足夠動力將土地改作非農用途。在經濟利益刺激之下，人們有可能主動破壞歷史古跡和自然風景，而建造更有經濟利益的建筑設施。隨著建筑物的不斷增多，城市中心日益擁堵，這導致人們對開敞空間的需求不斷增長。因此，除非基本農田、歷史古跡、自然風景區(qū)、城市開敞空間等能得到法律的優(yōu)先保護，它們因土地發(fā)展增益刺激而被破壞的風險才會降低。這樣，就產生了土地規(guī)劃和用途管制的需要。
然而，土地規(guī)劃和用途管制會限制某些土地的發(fā)展（非農利用或高強度利用），限制其對土地發(fā)展增益的分享，這樣反過來增加了另一些土地（可以非農利用或高強度利用的土地）所能分享的發(fā)展增益。具體地塊能否分享以及可以分享多少發(fā)展增益，與土地的自然屬性無關，而與政府管制行為密切相關，政府的管制可以使社會發(fā)展的成果剛好集中在特定地塊。土地發(fā)展權的制度初衷，就是政府為了貫徹土地利用規(guī)劃，而對土地發(fā)展增益分配進行干預，以平衡并重構土地利益結構。如果賦予城郊農村土地無限制的發(fā)展權，就違背了土地發(fā)展權的制度初衷，它會使土地分區(qū)規(guī)劃、用途管制所造成的土地利益落差缺乏平衡補救機制。因此，土地發(fā)展權與國家管制權的“限制”相伴而生，它力圖平衡和解決土地發(fā)展增益的分配，以促進土地資源的有效利用，最終達到保護歷史古跡、環(huán)境、城市開敞空間、糧食安全等目的。
中國在土地利用方面行使國家管制權，體現(xiàn)在土地上，包括規(guī)定土地用途、編制用地規(guī)劃、進行開發(fā)管理控制等多方面。我國城市土地歸國家所有，農村土地歸村集體所有。城市土地經審批后可以開發(fā)建設；農村土地要開發(fā)用于非農建設，需要先進行征收，轉變?yōu)閲薪ㄔO用地。國家壟斷了土地開發(fā)一級市場，政府或其授權委托的企業(yè)，對農村集體土地進行統(tǒng)一的征收、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，然后在土地二級市場上進行有償出讓或轉讓。在土地二級市場中獲得土地使用權的主體，要進行非農建設，還需要城市規(guī)劃部門核發(fā)“一書兩證”（建設項目選址意見書、建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證）。
在國家管制權的作用下，我國法律雖未言明土地發(fā)展權，卻近乎采取了土地發(fā)展權（益）國有模式。這至少意味著，農村集體土地的發(fā)展權（益）與土地所有權是分離的。英國、美國等西方國家則明確規(guī)定，土地發(fā)展權可以與土地所有權分離，土地發(fā)展增益的獨立性，得到了普遍承認（下節(jié)有詳細介紹）。英國、美國及我國的法律制度都不認為：土地發(fā)展權是土地所有權的派生權利，土地所有權人應當享有土地發(fā)展增益。也就是說，土地發(fā)展權（益）是一項獨立于土地所有權的權利（利益）。隨著法學理論和司法實踐的發(fā)展，特定的利益上升為權利的現(xiàn)象不斷增多，且不斷被法律規(guī)范所認可。[26]因此，我國法律明確以土地發(fā)展權的形式調整土地發(fā)展增益，這可能是大勢所趨。
總結來說，土地發(fā)展權因國家管制權的行使而成為獨立于土地所有權的權利，它可以構成對土地所有權的限制。因此，土地發(fā)展權派生論在法律理論上也缺乏正確依據和基礎。
四、英美兩國的土地發(fā)展權制度及其啟示
理論解析可以為制度建構奠定理論基礎，但代替不了制度建構。土地發(fā)展權的具體配置，需要擁有更廣闊的視野。目前，不少國家已經有了成熟的土地發(fā)展權制度，其中以英國和美國最為典型，我們可以從中汲取經驗，受到啟發(fā)。
�。ㄒ唬┯耐恋匕l(fā)展權國有制度
土地發(fā)展權的觀念和制度始于英國。英國最早構想對從規(guī)劃控制中得益的土地所有人收取改善金，以對受損失的土地所有人進行補償。1662年法案首次將此構想付諸現(xiàn)實，它授權向倫敦街道拓寬后地產得到“改善”的所有人征收一筆資金。相似的規(guī)定也存在于倫敦大火后的重建法案中。1909年和1932年的規(guī)劃法修改和拓寬了這一原則，允許地方規(guī)劃當局對因規(guī)劃方案實施而引起地產的任何增值征收改善金，稅率從起初的50%上升到后來的75%。不過，這些規(guī)定在實踐中幾乎沒有實效，因為很難確定地產增值多大程度上是規(guī)劃方案的結果，以及多大程度上歸因于其它因素。1942年，國會成立的厄思沃特委員會注意到，只有3個在規(guī)劃法責令下支付了改善金的案例。[27]在此背景下，厄思沃特委員會認為必須改革土地所有制，并聲稱如果“私有”制繼續(xù)存在，任何一種新的評估補償金或改善金都不能滿足需要；因為“私有”體系具有內在的“引起私人和公共利益沖突，并阻止規(guī)劃機制良好運作”的特性；因此需要一種新的避免矛盾的體系來一統(tǒng)現(xiàn)有的土地發(fā)展權，它“在所有制不變的情況下，能夠實現(xiàn)土地的價值轉移”。[28]厄思沃特委員會建議把未開發(fā)土地的發(fā)展權國有化。
于是，英國1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》設立了土地發(fā)展權制度，并使發(fā)展權及相關利益實現(xiàn)了國有化。該法規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權移轉歸國家所有，私有土地也只能在原用途的范圍內進行利用。若私人想變更土地用途，必須向規(guī)劃當局申請許可。如果許可被批準，任何由此引起的土地增值都需要支付開發(fā)捐（Development Charge），其具體數額按變更用途后土地自然增漲的價值計算，根據預先評估數額支付，這相當于向國家購得土地發(fā)展權；如果許可被否決，就不能得到補償（除了有限范圍內的特殊案例以外）。該法明確表明：“所有因本法實施而損失的開發(fā)價值將不被計入到補償的范圍之內�！边@使得之前收取改善金所面臨的增值確定難題迎刃而解。在該法規(guī)定下，政府僅以現(xiàn)有用途的價值對土地進行征購。如果嚴密遵循1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的邏輯，土地發(fā)展權向國家的轉移根本不存在賠償的問題，但這會在個案中產生難以想象的困難。為此，國家設立了一個3億英鎊的基金對業(yè)主進行“支付”（payments）（并非“補償”，compensation），前提是業(yè)主能夠證明，在轉移發(fā)展權的法律條款生效時，他們的土地具有某些開發(fā)價值。不過，與人們的期待相比，這筆基金太少了。
土地發(fā)展權國有化的法律頒布之后，并沒有像預料的那樣順利實施，而是產生了一些消極效果。它完全否定土地所有人參與分享土地發(fā)展增益，造成了地產市場萎縮。[29]因此，英國保守黨政府執(zhí)政后，開發(fā)捐的支付額度變成了土地增值的60%-80%，1954年又取消了開發(fā)捐。但為了減少政府公共支出，仍然以現(xiàn)有用途的價值對土地進行征購。這實際上造就了一個“土地二元市場”，那些被迫向公共機構出賣土地的人覺得受到了不公平待遇，而未來公共收購的不確定性也導致這種差別非常隨意和不公。最終，在公眾的壓力下，1959年修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將“公平的市場價格”恢復為強制收購的補償標準。取消開發(fā)捐后的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》仍然堅持土地發(fā)展權國有的原則，并規(guī)定如果規(guī)劃許可受到否決，土地發(fā)展增益損失不會得到補償。但這仍然可能導致不公平，因為這實際上使一些人可以不支付費用而從國家那里將發(fā)展權要回，而另一些人卻不能。因此，1964年重新上臺的工黨提出了《土地委員會法》，該法通過對開發(fā)價值增收改善金，來保證“由社會創(chuàng)造的開發(fā)價值中的相當部分可以物歸原主”。[30]改善金的稅率最初是40%，后來漲到45%，乃至50%。與1947年的開發(fā)捐相比，改善金不會帶走所有的開發(fā)價值。1960年代后期到1970年代初期，土地價格不斷上漲，保守黨還針對土地出售收益開征了開發(fā)收益稅。
由于英國工黨和保守黨關于經濟政策的基本觀點不同，也由于土地發(fā)展權國有制度在實施過程中遭遇諸多具體問題，該制度幾經變化。但總的來說，通過設立土地發(fā)展權制度，控制土地開發(fā)利用，確保因開發(fā)而引起的土地自然增值（部分）國有的基本制度未變。[31]
（二）美國的土地發(fā)展權轉讓制度
1960 年代，土地發(fā)展權觀念被引入美國；1968 年，紐約市首次在其標志性建筑保護法案中引入土地發(fā)展權轉讓機制。[32]1970 年代，美國不少州開始啟動土地發(fā)展權轉讓項目，到 2007 年已至少有 181 個項目在 33 個州實施。[33]在美國，土地發(fā)展權與土地分區(qū)管制有著天然的密切聯(lián)系，分區(qū)管制中的土地開發(fā)利用要求與條件是設定土地發(fā)展權的依據，而土地發(fā)展權轉讓是實施土地分區(qū)管制的一項有效的、靈活的制度手段。在土地分區(qū)管制下，法律賦予所有的土地平等的定額發(fā)展權，但開發(fā)建設工作只能在建設規(guī)劃區(qū)內進行，建設規(guī)劃區(qū)之外的土地發(fā)展權只能通過轉讓來實現(xiàn)。 土地發(fā)展權轉讓的法律依據在于，土地產權是一個權利束，由不同的權利組成，它們可以分離而單獨在市場上交易。[34]市場機制下的土地發(fā)展權轉讓，可以實現(xiàn)土地發(fā)展增益與土地所有權分離，從而將土地開發(fā)引向更適合的地區(qū)，以達到保護高農業(yè)價值的土地、環(huán)境敏感區(qū)以及戰(zhàn)略性的開敞空間等目標。
土地發(fā)展權轉讓制度中，先對土地進行分區(qū)，然后將“發(fā)送區(qū)”（Sending Areas）的土地發(fā)展權轉讓給“接受區(qū)”（Receiving Areas）。一旦“發(fā)送區(qū)”地塊的土地發(fā)展權被買走，該地塊將永遠不能被開發(fā)，而“接受區(qū)”地塊上可建造的建筑面積是兩個地塊的土地發(fā)展權所含建筑面積之和。[35]“發(fā)送區(qū)”和“接受區(qū)”有明確的地理范圍�！鞍l(fā)送區(qū)”是土地保護區(qū)，一般依據環(huán)境、生態(tài)、文化和農業(yè)發(fā)展等確定�！敖邮軈^(qū)”是被引導的城市發(fā)展區(qū)，其地理空間范圍一般根據城市發(fā)展方向、城市基礎設施建設、城市經濟空間聚集等劃定，它的土地開發(fā)密度和強度因土地發(fā)展權的“接受”而變得更高。[36]“發(fā)送區(qū)”只能轉讓土地發(fā)展權，不能受讓，這樣就通過避免或減少地塊的開發(fā)來達到土地保護的目的；“接受區(qū)”則相反，只能受讓土地發(fā)展權，不能跨區(qū)域出讓，因為它是政策引導的未來城市發(fā)展方向。
開發(fā)商只能在“接受區(qū)”從事土地開發(fā)投資，而且必須與“發(fā)送區(qū)”的土地所有人進行土地發(fā)展權交易，政府一般不會干預發(fā)展權交易的具體過程。有的州、市建立發(fā)展權市場，通過中介商公開買賣。政府有時也會向土地所有人購買發(fā)展權，或接受土地所有人的發(fā)展權捐贈。當政府為了保護農地、開敞空間、環(huán)境敏感地帶和歷史古跡，在土地所有人自愿的前提下，可以按照市場價購買特定地區(qū)的土地發(fā)展權。有的州、市規(guī)定必須以政府部門為中介，如芝加哥由市政當局建立發(fā)展權市場，用征收或購買的方式取得發(fā)展權，再轉售給準予高強度開發(fā)的地塊所有人。新澤西州于1993年設立土地發(fā)展權轉讓銀行，將發(fā)展權證券化，該證券需要登記并可以在市場上自由買賣。(325224.com)紐約市柏林頓郡的“松林發(fā)展權銀行”也是如此。[37]政府在支付土地發(fā)展權價款后，土地仍歸原所有人所有，但其開發(fā)利用受到了限制。如果土地所有人改變主意，想進行非農開發(fā)建設，則需要向政府買回其土地發(fā)展權。如此，通過國家購買土地發(fā)展權，農地、開敞空間、環(huán)境敏感區(qū)和歷史古跡得到了永久性保護。
（三）英美土地發(fā)展權制度的啟示
從英美兩國的實踐來看，法律設立土地發(fā)展權是基于限制土地任意、無拘束開發(fā)的現(xiàn)實需要。如果土地開發(fā)沒有任何限制，則無需土地發(fā)展權制度。土地規(guī)劃、分區(qū)控制、用途管制、土地征收都是對土地自由開發(fā)的限制。在這些制度產生之前，土地用途改變或利用度提高直接取決于土地所有權人的主觀意愿，其發(fā)展增益也當然地歸屬土地所有權人。為了適應土地用途管制和多元化立體開發(fā)利用的需要，英美兩國從對土地用途改變、土地利用度改變的控制中，逐漸發(fā)展出土地發(fā)展權制度。由于英美兩國實行土地私有制，私權觀念占絕對優(yōu)勢，國家公權力直接進行土地開發(fā)控制比較困難，因此土地發(fā)展權成為很好的手段和機制。
在土地私有制條件下，英國和美國都將土地發(fā)展權當作一種獨立權利，它既可以歸國家所有，也可以定額配置歸土地所有人所有。這也表明，土地發(fā)展權不是土地所有權的派生權利，土地發(fā)展權的初始配置主體與土地所有權人并不必然同一。英國堅持土地發(fā)展增益（部分）歸公原則，土地發(fā)展權歸國家（部分）所有，它更類似于公共性和社會性的資產，不能像一般商品那樣在市場中自由交易。土地開發(fā)利用作為公權由政府掌握，需要服從城市規(guī)劃，任何人如想變更土地用途，必須先向政府購買土地發(fā)展權。而按照美國的土地發(fā)展權轉讓制度，土地發(fā)展權定額配置歸土地所有權人所有，堅持土地發(fā)展增益定額歸私原則。土地發(fā)展權作為一項私權，充分依賴市場手段進行調整，土地所有權人可以就發(fā)展權進行自由交易，其收益也歸私人所有，國家一般并不干預。
英美兩國的土地發(fā)展權制度看起來有很大差異，但就保障社會公平來說，殊途同歸。兩個國家的制度都能防止少數人獲取土地發(fā)展增益，也即防止剛好位于特定位置的土地所有權人獨享土地發(fā)展增益。
英國法律規(guī)定土地發(fā)展權歸國家（部分）所有，這大體是公平的，防止了因土地區(qū)位、城市規(guī)劃而造成巨大不公平。具體而言，條件相同、價值相當、用于種植農作物產出一樣的兩塊農地，若其中一塊被納入城市發(fā)展規(guī)劃區(qū)，可以變成建設用地，其地價立刻飛漲，而這僅僅取決于政府的城市發(fā)展規(guī)劃。少數土地的非農使用能夠實現(xiàn)巨額暴利，這等于賦予了土地所有人額外的經濟特權，而他們對土地升值并沒有任何貢獻，因此會鼓勵不勞而獲，違反了公平原則。英國將土地發(fā)展權與所有權分割處理，發(fā)展權（部分）屬于國家，大體上能消除土地所有人之間的不公平。
在美國土地發(fā)展權制度下，同一區(qū)域內相同面積的不同地塊，其土地發(fā)展權配額是相同的，因此對所有的土地也是公平的。一般來說，土地被規(guī)劃為不同利用類型和強度（高度、密度、容積率）后，就會造成價值的巨大差異；規(guī)劃改變利用強度后，土地價值也會改變。通常，商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、工業(yè)區(qū)、農業(yè)區(qū)的土地價值依次下降。在此背景下，土地發(fā)展權定額配置和轉讓制度可以平衡政府規(guī)劃對土地價值的影響，減少或避免土地法規(guī)帶來的市場扭曲，更正政府規(guī)劃帶來的利益分配不公平現(xiàn)象。 按規(guī)劃高強度發(fā)展的土地所有人，必須向限定為低強度發(fā)展的土地所有人購買發(fā)展權，從而將受規(guī)劃限制而不能直接行使的發(fā)展權轉移至可開發(fā)的土地上，進而達到利益均衡。在項目區(qū)內，每一塊土地都平等地擁有土地發(fā)展權配額；如果規(guī)劃使一些土地的實際開發(fā)受到限制，便應當由獲得實際發(fā)展權的土地所有人給予補償。這保證了不同位置的相同面積土地的發(fā)展機會和所得利益均等。
當然，英美兩國的土地發(fā)展權制度也存在一些差異，這主要體現(xiàn)在限制開發(fā)土地的發(fā)展增益問題上。在英國制度模式下，土地發(fā)展增益主要由國家與開發(fā)土地的所有人分享，限制開發(fā)土地的所有人很難得到補償。雖然為了貫徹1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，英國曾設立基金對發(fā)展增益受到限制的所有人進行“支付”，但這種支付遠遠不夠，而且它也只是維持了很短一段時間。從理論上說，作為公共權力機構，英國政府最終會將其所獲取的土地發(fā)展增益用于全體人民；即便如此，限制開發(fā)土地畢竟缺乏直接的制度渠道來獲取發(fā)展增益。而在美國制度模式下，限制開發(fā)土地的發(fā)展增益可以通過發(fā)展權交易市場來實現(xiàn)，土地發(fā)展增益由所有的土地所有人共享。美國制度模式對中國的重要啟示在于，土地發(fā)展權配置（利益分配）還應當考慮到一個群體，即根據土地規(guī)劃管理沒有被征地機會的土地所有權人——大田農民（農村集體）。他們雖然沒有公開表達權益訴求，是“沉默的大多數”，但理論上也應當享有土地發(fā)展權，分享土地發(fā)展增益。
目前中國的相關制度與英國的土地發(fā)展權國有制度接近，土地發(fā)展增益幾乎全部國有，制度未能明確保障被征地農民對土地發(fā)展增益的分享，也未考慮并無被征地機會的大田農民對土地發(fā)展增益的分享。這種模式曾經在英國遭遇失敗，目前在中國實踐中也遇到了一些挑戰(zhàn)，故有學者持土地發(fā)展權派生論，主張按照土地征收后的用途和市場價補償農民。這種“農民利益立場”的主張，其本質是失地農民獨享土地發(fā)展增益，國家不能參與分享。這與美國的土地發(fā)展權定額私有明顯不同，它缺乏美國制度中不同地塊上發(fā)展增益的平衡機制，以及所有的土地所有權人對土地發(fā)展增益的共享機制。土地發(fā)展權派生論顯然更不合理，它幾乎剝奪了大田農民的土地發(fā)展權，使他們無法分享土地發(fā)展增益；而在土地發(fā)展權（益）國有模式下，大田農民還可能通過某種具體機制來實際分享土地發(fā)展增益。
英美兩國的土地發(fā)展權制度，雖然不一定可以直接被中國借鑒，但它們仍然有著相當重要的意義。這主要體現(xiàn)在兩個方面，一是有助于從法律理論上理解土地發(fā)展權及中國相關制度實踐，二是有助于從具體立法和制度上完善土地發(fā)展增益的分配機制。
五、中國有關制度的土地發(fā)展增益意涵
我國近乎采取土地發(fā)展權（益）國有模式，土地用途管制、征地補償、國有土地使用權二級市場交易等制度都是土地發(fā)展權（益）的實現(xiàn)機制。這些土地發(fā)展的有關制度，有助于對土地發(fā)展權配置（土地發(fā)展增益分配）進行理論層面的理解和制度層面的完善。
（一）土地發(fā)展有關制度及其變遷
目前，我國土地開發(fā)由國家控制，土地發(fā)展增益也由國家占有。首先，國家控制著農村土地的用途及其轉變�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定：“國家實行土地用途管制制度”，“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”，“嚴格限制農用地轉為建設用地”（第四條），并對農用地轉為建設用地作了嚴格的程序規(guī)定。其次，國家對農村集體土地的使用權流轉作了嚴格的限制�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”，只在極個別情況下例外（第六十三條）。“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，只有個別情況下例外（第四十三條）。第三，國家通過土地征收補償制度來占有土地發(fā)展增益�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第二條）法律沒有對“公共利益”的進行明確界定，實踐中地方政府有擴大“公共利益”進行征地的傾向。[38]
在土地發(fā)展有關制度下，目前農村自身的發(fā)展和建設也不能隨意利用土地。現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施、公益事業(yè)、農村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設，應當按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設；建設用地，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，并依法辦理農用地轉用審批手續(xù)（第五十九條）。根據具體情形，需要國務院、省級人民政府批準或市、縣人民政府批準（第四十四條）。這些規(guī)定在1986年頒行的《土地管理法》中（第三十九條、第四十條）就已成型。而在1986年之前，鄉(xiāng)村兩級可以自主利用土地，土地非農使用的管制并不嚴格。1982年頒行的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》規(guī)定，在村鎮(zhèn)內，個人建房和社隊企業(yè)、事業(yè)單位建設用地，都應按照規(guī)定，辦理申請、審查、批準的手續(xù)（第五條）。審批村鎮(zhèn)建房用地，以村鎮(zhèn)規(guī)劃和用地標準為基本依據（第十三條）。村莊規(guī)劃由生產大隊制訂，集鎮(zhèn)規(guī)劃由公社制訂，經社員代表大會或社員大會討論通過后，分別報公社管理委員會或縣級人民政府批準（第八條）。
《土地管理法》的頒行固然是以保護耕地、有效規(guī)劃、合理利用土地為目的，但客觀上卻對農民的土地發(fā)展增益進行了限制、剝奪和重構。1986年之前，所有農民（農村集體）享有土地非農使用的自由，它被視為土地使用的范疇，即農民在事實上享有土地發(fā)展權（益）；1986年《土地管理法》頒行后，農民的土地發(fā)展權（益）就開始受到限制，土地的非農使用需要縣級以上政府審批；1998年修訂的《土地管理法》，對土地管理和利用方式進行了重大變革，實現(xiàn)了從分級限額審批到用途管制的轉變，土地的非農使用權利完全掌握在政府手中。可以說，上述制度的變遷，是廣大農民（農村集體）逐漸喪失土地發(fā)展權（益），政府逐漸壟斷土地發(fā)展權（益）的過程。政府壟斷土地開發(fā)一級市場，并通過土地開發(fā)二級市場來實現(xiàn)土地發(fā)展權（益）。
《土地管理法》將土地發(fā)展權（益）國有化，這是國家管制權行使的附屬產物�，F(xiàn)代社會中，國家管制權行使有充分的正當理由，但這并不表明相應的土地發(fā)展權（益）國有化的初始配置就一定完全合理。無論何種情形，將國有土地的發(fā)展權初始配置給國家，這大概不會有爭議。在計劃經濟體制下，將農村集體土地的發(fā)展權配置給國家，也不會有很大爭議。因為在計劃經濟體制下，不同群體的利益分歧可以通過國家的指令性計劃來加以協(xié)調。隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，不同群體的利益已有很大分化，人們的權利意識也大大增強，利益分配主要通過法律上的權利配置來解決。這種背景下，國家、城郊村集體、農業(yè)村集體、個體農民的土地發(fā)展增益分配，很難通過行政指令進行協(xié)調，因此需要法律賦權機制。
土地發(fā)展權（益）的法律配置，需要全面和仔細地考量。在保護耕地、有效規(guī)劃、合理利用土地等公共目的下，一些土地可以非農開發(fā)，另一些則沒有開發(fā)機會，它們之間的發(fā)展增益需要平衡，因此需要思考沒有被征地機會的大田農民的土地發(fā)展權（益）問題；土地發(fā)展增益的實現(xiàn)，有賴于失地農民的土地所有權，而且會極大改變失地農民的生存環(huán)境，因此需要思考失地農民的土地發(fā)展權（益）問題。
（二）大田農民的土地發(fā)展增益
1980年代，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，在近十年的時間里，農民創(chuàng)造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占國民經濟半壁河山的奇跡，也創(chuàng)造了農村居民收入增長快于城市居民的奇跡。其重要原因之一，就是農民擁有用集體土地發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)的權利，即在事實上享有土地發(fā)展權。農民可以獨占土地發(fā)展增益，土地可以成為發(fā)展非農產業(yè)的資本，[39]這是華西村、南街村、大寨村等工業(yè)化的集體化村莊經濟越來越壯大、村民福利持續(xù)增長的基礎。[40]享有土地發(fā)展權，能夠分享土地發(fā)展增益、實現(xiàn)土地資本化是這些村莊在市場經濟條件下成功的重要原因。只要這種土地發(fā)展增益格局不變，這些村莊就能持續(xù)欣欣向榮�？梢哉f，所有的城郊村莊，只要能遏制村莊內部的離心力，解決內部的利益分配問題，都可能成功建立集體化運作模式。
與南街村等村莊相比，其它村莊就沒有抓住“歷史機遇”。1986年《土地管理法》頒布后，大田農民分享土地發(fā)展增益的權利被國家剝奪，他們“依法”喪失了土地發(fā)展權。在當前的土地用途管制、土地規(guī)劃制度下，城市規(guī)劃區(qū)之外的土地喪失了發(fā)展機會，其發(fā)展增益聚集在規(guī)劃區(qū)之內的土地上。也就是說，城市規(guī)劃區(qū)的土地發(fā)展增益“聚集”了廣大大田農民所“依法”喪失的土地發(fā)展增益。因此，土地發(fā)展增益不應該僅僅由剛好處在規(guī)劃區(qū)的被征地農民獨享；那些沒有區(qū)位優(yōu)勢、無地可征的偏遠農村地區(qū)的大田農民，也應該分享規(guī)劃區(qū)內的土地發(fā)展增益。[41]這樣，既可以保護大田農民的土地發(fā)展增益，也可以避免城市規(guī)劃區(qū)內出現(xiàn)土地食利者階層。
在英國，通過土地發(fā)展權的國有化，國家獲取了大部分土地發(fā)展增益，從理論上講，這些利益可以通過公共財政來實現(xiàn)社會共享。在美國，通過土地發(fā)展權配置，土地發(fā)展增益被強制分配到所有地塊上，從而實現(xiàn)社會共享。英美兩國通過不同的方式，實現(xiàn)廣大公眾土地發(fā)展增益的分享。我國的土地用途管制和征地補償的制度設計初衷也是如此。國家壟斷了土地開發(fā)一級市場（發(fā)行市場），政府或其授權委托的企業(yè)，對城市國有土地（毛地）或鄉(xiāng)村集體土地（生地）進行統(tǒng)一的征收、拆遷、安置、補償，并進行適當的市政配套設施建設，使其成為熟地，然后在土地開發(fā)二級市場中有償出讓或轉讓，交易收益歸國家所有，進而通過公共財政將這些收益用于全體人民。這一制度初衷如能實現(xiàn)，也可以避免土地發(fā)展增益被少數人壟斷。
然而，目前我國的制度實踐卻不如人意，大田農民與土地發(fā)展權（益）缺乏制度上的聯(lián)系。與美國土地發(fā)展權制度相比，中國征地補償制度存在的一個問題是，那些偏遠農村大田農民的土地發(fā)展權（益）一直被忽略，不但被媒體和社會忽略，而且被國家忽略。在理論上，全國的每一塊土地都天然地擁有土地發(fā)展權；實際上，土地用途管制和土地征收制度將土地發(fā)展權收歸國有，并由政府進行發(fā)展增益分配。雖然土地發(fā)展增益確實有相當部分通過公共財政用于偏遠農村，但是目前國家以城市為主要發(fā)展重心，大田農民能夠分享到的土地發(fā)展增益非常有限。而且，公共財政開支與大田農民的土地發(fā)展增益缺乏明確的制度聯(lián)系。大田農民的土地缺乏被征收的機會，他們不會、也不懂得爭取發(fā)展增益，他們是“沉默的大多數”。
（三）失地農民的土地發(fā)展增益
我國的征地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。根據《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍；每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍；征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，以及被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定（第四十七條）。這種土地補償費的法定計算方式雖然不盡科學，但其計算結果與征收前農地純收入資本化的“影子價格”，大體上是相當的。[42]根據這一標準計算出來的征地補償費用，遠遠低于土地征收后的非農用地市場價格。這意味著，我國的土地征收制度未能明確保障失地農民對土地發(fā)展增益的分享，失地農民并不享有土地發(fā)展權（益）。這種模式存在諸多問題：
第一，在理論上不能自圓其說。前已闡述，從理論上講，土地發(fā)展增益來源于全體人民的努力，應當屬于全體人民。失地農民雖然不能獨享土地發(fā)展增益，但他們至少可以參與分享一定的發(fā)展增益，甚至在其中應當享有優(yōu)先地位，畢竟土地發(fā)展增益的實現(xiàn)有賴于他們的土地所有權。而且，中國農民不為城鎮(zhèn)社會保障體系所覆蓋，土地因此構成農民農業(yè)就業(yè)權和社會保障權的載體。[43]農民失去土地，就會同時失去就業(yè)和社會保障，因此理應讓他們參與分享土地發(fā)展增益。
第二，在實踐中可能導致失地農民生活水平的實際下降。由于中國存在著城鄉(xiāng)二元結構，城鄉(xiāng)生活成本有著巨大的差異。一個農村家庭如果有十畝土地，年收入雖然不多，卻可以維持全家溫飽。土地被征收后，失地農民如果不能在城市獲得穩(wěn)定就業(yè)，得到的補償費用很難維持整個家庭在城市的長遠生活。如果土地被征收前主要用于種植經濟作物或經營高效農業(yè)，則失地后農民的生活水平會下降得更加明顯。近二十年來的土地征收，制造了一個完全失去土地同時又無法在城市穩(wěn)定就業(yè)的失地農民群體，他們在失地后生活水平下降，心理上的被剝奪感很強，這帶來了諸多社會問題。
第三，可能剝奪失地農民的習慣利益，從而導致激烈的對抗。在城郊農村，土地被征收之前，農民就享有了一些不合法的習慣利益。他們在土地上從事一些經營活動，占有了土地非農使用的發(fā)展增益，例如，將村里的“四荒地”出租給企業(yè)，建停車場、農貿市場，大量建造出租房屋。這些經營行為也許并不合法，但國家限于執(zhí)法能力未能及時查處，因此這些農民長期享受非法的習慣利益。一旦國家正式征收事實上得以開發(fā)的土地，并僅僅按照目前的法定標準進行補償，農民因習慣利益喪失，就可能產生嚴重的被剝奪感，進而引發(fā)激烈的抵抗，導致群體性事件甚至惡性事件的發(fā)生。
第四，可能給失地農民的帶來巨大心理沖擊�，F(xiàn)行征地補償標準基本上沒有考慮市場條件，如土地的區(qū)位、征收后的用途等，這可能導致失地農民心理不平衡，尤其是對房屋的補償，主要考慮重置成本，這與城市房屋拆遷按照市場價進行補償形成了強烈的反差。《國有土地上房屋征收與補償條例》第十九條規(guī)定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。”城郊村、城中村的房屋與城市國有土地上的房屋比鄰而立、犬牙交錯，補償標準差距甚大，失地農民比照城市土地和房屋的市場價格，從心理上就難以接受法定征地補償標準。
第五，可能使法定征地補償標準難以執(zhí)行�？紤]到種種現(xiàn)實挑戰(zhàn)，政府可能因嚴格執(zhí)法成本過高而放棄執(zhí)法，向失地農民妥協(xié)，也可能因“維穩(wěn)”壓力而給予失地農民更多的補償。一些地方政府甚至開始傾向于以非農用地市場價補償失地農民，這在城中村改造中最為明顯，它事實上造就了一個土地食利者群體。這些做法無疑在消解法定補償標準的權威性，且損害了法律的權威。
上述問題應當得到積極解決。法律應當賦予失地農民足夠而恰當的土地發(fā)展權（益），既維護失地農民的土地發(fā)展增益，也平衡失地農民與大田農民之間的利益分配。這樣，可以從理論和制度上對“維護農民的土地產權完整”的土地發(fā)展權派生論主張作出正確回應。
六、中國土地發(fā)展權的制度前景
�。ㄒ唬┎灰私梃b美國制度模式
美國的土地發(fā)展權制度有很多優(yōu)點，它能夠消除非個人努力而導致的土地增值，補償因分區(qū)政策而開發(fā)受限的土地所有人，從而保證公平；能夠減緩政治壓力，特別是來自試圖把土地賣給開發(fā)商的土地所有人的壓力；能夠促使土地所有人避免利益分裂，聯(lián)合成統(tǒng)一的群體；能夠大大減少因土地分區(qū)規(guī)劃所帶來的申訴和爭議及相應的成本；能夠更低成本地保護農地、開敞空間、歷史遺跡、環(huán)境敏感區(qū)；能夠促進城市的理性發(fā)展和擴張；能夠在技術上避免征收土地，減少社會矛盾。[44]
倘若中國借鑒美國的土地發(fā)展權制度，且這一制度能在實踐中有效運作，上述優(yōu)點應該也可以體現(xiàn)出來。然而，土地發(fā)展權制度的成功運作依賴于嚴格的外部條件，包括法律制度對權利的明確界定、科學合理的分區(qū)規(guī)劃政策、公眾對發(fā)展權制度的充分認可、政府對市場的高效監(jiān)管等。在美國，這些背景性條件在一些地區(qū)也很難全部具備，土地發(fā)展權轉讓制度的實際運作效果因此往往難符預期。[45]目前中國的多數地區(qū)，很難在短時間內達到美國式土地發(fā)展權制度成功運作的背景性條件，因此全面借鑒美國制度模式的時機并不成熟。當然，具備條件的地區(qū)，可以嘗試以項目的形式進行土地發(fā)展權改革實驗，然后根據實驗的成效謹慎決定是否應當在更大范圍內推行這一制度。
一些中國學者基于美國土地發(fā)展權制度的優(yōu)點，而主張在中國全面借鑒這一制度，[46]這顯然不夠嚴肅謹慎。[47]美國的土地發(fā)展權制度，與中國相關制度有著相當不同的基礎，全面借鑒會涉及一連串的制度變動，帶來的弊端可能多于得到的優(yōu)勢。目前中國近乎采取土地發(fā)展權國有模式，要轉換為美國土地發(fā)展權定額私有模式，制度轉換的成本會非常高。尤其不能不考慮的是，全面賦予所有土地以發(fā)展權，國家要限制農民開發(fā)就必須買斷其土地發(fā)展權，這會讓中西部地方政府有限的財政能力雪上加霜；倘若國家無力買斷農民的土地發(fā)展權，就很難阻止農民低度開發(fā)土地，從而造成土地浪費，并使嚴格的耕地保護政策落空、土地用途管制制度虛化。
�。ǘ﹫猿植⑼晟仆恋匕l(fā)展權國有模式
當前中國征地糾紛頻發(fā)，矛盾較為尖銳，一些地方的征地補償未能依法進行，基層政府的執(zhí)法也存在一些問題，土地發(fā)展權派生論因此批判現(xiàn)有土地發(fā)展權國家模式，主張將土地發(fā)展權完全賦予城市規(guī)劃區(qū)內的土地所有權人。如果這種主張付諸實施，土地發(fā)展增益將主要由占有特殊位置土地的城郊農民享有，這必將催生土地食利者群體，加劇社會不公。因為在土地用途管制政策下，城市規(guī)劃區(qū)以外的土地不能轉變用途、開發(fā)利用，根本無法享有土地發(fā)展增益。目前中國近乎采取土地發(fā)展權國有模式，國家通過征地補償制度壟斷土地一級市場，獲得了幾乎全部土地發(fā)展增益。從原則和大方向上講，這種制度模式大體能體現(xiàn)社會公平，應當得到堅持。不能因為土地征收補償過程中存在個別腐敗官員，就認為國家獲得的土地發(fā)展增益全部被腐敗官員獲取，這不符合事實。從理論上講，政府獲得的土地發(fā)展增益，最終會通過公共財政用于全體人民。
然而，目前的制度未能明確保障失地農民的土地發(fā)展增益，這存在一些偏差，應當加以改正完善。失地農民得到的補償太少，失地后生活質量有所下降，這反過來使得法定征地補償標準難以得到嚴格實施，又因此有部分失地農民獲得過多補償。這些偏差并不構成否定土地發(fā)展權國有的充分理由，只是意味著過于嚴格的土地發(fā)展權國有制度，執(zhí)行效果并不理想，執(zhí)行成本卻過高。對此，周誠教授曾提出“私公兼顧論”和“農地全面產權觀”，指出在農地自然增值的公平分配應當全面顧及失地農民和國家。[48]這種認識既堅持了土地發(fā)展權國有，也保障了失地農民的權益，盡管對大田農民的權益關注不夠。事實上，完全嚴格的土地發(fā)展權國有制度很難存續(xù)。(325224.com)目前臺灣地區(qū)明確宣示土地發(fā)展權國有，但政府并沒有獲取全部土地發(fā)展增益，農地所有權人在土地開發(fā)中可以分享不菲的發(fā)展增益。我國法律需要在土地發(fā)展權國有的基本制度下，適當考慮失地農民分享土地發(fā)展增益，以保證他們過上小康生活。這需要適當提高征地補償標準，同時嚴格執(zhí)行補償標準。政府不能因為“土地財政”需要而剝奪失地農民，也不能因為“釘子戶”抗爭而支付超出法定標準的補償費用。
目前有關制度忽視大田農民的土地發(fā)展權，對其土地發(fā)展增益缺乏明確保障，這應當加以完善。在大體堅持土地發(fā)展權國有的同時，需要在公共財政和預算方面進行具體制度建設，保障大田農民的土地發(fā)展權（益）的實現(xiàn)�？梢钥紤]建立專門的制度，從已開發(fā)土地的發(fā)展增益中拿出適當的份額進行再分配，用于補償那些沒有征地機會的大田農民，正是他們的農業(yè)耕作為社會提供了糧食安全、生態(tài)效益、良好環(huán)境等公共品。可以考慮在現(xiàn)有的農業(yè)補貼之外，專門增加一項“土地發(fā)展權補貼”，按土地面積進行發(fā)放；國家可以從全國“土地財政”收入中提取一定比例的經費，作為“土地發(fā)展權補貼”的資金來源。還可以考慮從“土地財政”收入中提取一定的經費，作為農村社會風險基金，用來資助遭遇疾病、災害、事故等亟需幫助的農民家庭。特別需要說明的是，上述具體制度需要突破行政區(qū)劃，在全國層面建立。因為中國是中央集權程度較高的單一制國家，國家發(fā)展戰(zhàn)略已經導致各地發(fā)展狀況差異很大，聚集資源的能力相當不同，可以分享的土地發(fā)展增益有很大差別，只有全國性的制度才能保障各地農民公平享受土地發(fā)展增益。當然，這涉及到復雜的中央地方關系及省際財政關系協(xié)調。
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