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關(guān)于反壟斷法中“總則”的立法爭(zhēng)鳴
關(guān)于反壟斷法中“總則”的立法爭(zhēng)鳴王巍
為健全我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律制度，加快反壟斷法的立法進(jìn)程，法學(xué)理論界和法律實(shí)務(wù)界人士圍繞《反壟斷法》（送審稿）集思廣益，針對(duì)第一章“總則”的7條內(nèi)容各抒己見(jiàn)，對(duì)一系列總括性和原則性的問(wèn)題進(jìn)行了澄清和厘定�，F(xiàn)將專(zhuān)家學(xué)者們的觀(guān)點(diǎn)加以簡(jiǎn)要梳理和評(píng)析，以求拋磚引玉。
一、《反壟斷法》（送審稿）第一章“總則”的條文
第一條（立法目的）
為制止壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。
第二條（適用范圍）
在中華人民共和國(guó)境內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的壟斷行為，適用本法。
在中華人民共和國(guó)境外從事對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制或影響的壟斷行為，適用本法。
第三條（壟斷行為的定義）
本法所稱(chēng)壟斷行為，是指排除或限制競(jìng)爭(zhēng)，損害消費(fèi)者權(quán)益，危害社會(huì)公共利益的行為。壟斷行為包括：
�。ㄒ唬┙�(jīng)營(yíng)者之間排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同一致的行為；
�。ǘ┙�(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的行為；
（三）經(jīng)營(yíng)者過(guò)度集中；
�。ㄋ模┱捌渌鶎俨块T(mén)濫用行政權(quán)力、排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。
第四條（經(jīng)營(yíng)者、特定市場(chǎng)的定義）
本法所稱(chēng)經(jīng)營(yíng)者，是指在特定市場(chǎng)內(nèi)從事商品經(jīng)營(yíng)的法人、其他組織和自然人。
本法所稱(chēng)特定市場(chǎng)，是指經(jīng)營(yíng)者在一定期間內(nèi)就某種商品經(jīng)營(yíng)所涉及的區(qū)域范圍。
第五條（政府的責(zé)任）
各級(jí)人民政府及其所屬部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施，為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。
第六條（主管機(jī)關(guān)）
國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門(mén)依照本法規(guī)定設(shè)立反壟斷主管機(jī)構(gòu)，依法行使職權(quán)，制止壟斷行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。
第七條（社會(huì)監(jiān)督）
國(guó)家鼓勵(lì)、支持和保護(hù)公民、法人和其他組織對(duì)壟斷行為進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。
國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不得支持、包庇壟斷行為。
二、關(guān)于《反壟斷法》（送審稿）中“總則”的立法爭(zhēng)鳴
（一）“總則”第一條規(guī)定了立法目的（或立法宗旨），對(duì)反壟斷法的基本定位是“制止壟斷行為，維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。相比于《反壟斷法》（草擬稿）第一條（為制止壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。），更明確地強(qiáng)調(diào)對(duì)壟斷行為（而不是壟斷狀態(tài)）的制止，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的維護(hù)也更具有彈性（而不僅僅局限于公平競(jìng)爭(zhēng)），注重對(duì)市場(chǎng)秩序的維護(hù)；同時(shí)，刪除了“保護(hù)經(jīng)營(yíng)者”的措辭，將反壟斷法的立法取向明確限定在消費(fèi)者合法權(quán)益、社會(huì)公共利益和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展三個(gè)基準(zhǔn)上。
反壟斷法的立法目的具有宣示性和導(dǎo)向性，為所有的實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則提供價(jià)值基礎(chǔ)。從世界范圍內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)制度和政策的發(fā)展觀(guān)之，“競(jìng)爭(zhēng)”實(shí)際上已經(jīng)成為反壟斷法所有原則的最高概括，正如國(guó)外權(quán)威人士所說(shuō)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)永遠(yuǎn)都不存在過(guò)多或過(guò)分的問(wèn)題，競(jìng)爭(zhēng)永遠(yuǎn)只會(huì)處于不足的狀態(tài)。面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家先有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)后有政府管制，而中國(guó)是政府在倡導(dǎo)建立市場(chǎng)這一現(xiàn)實(shí)，如何從更多的政府管制轉(zhuǎn)到市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)上，這已成為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)鍵。中國(guó)反壟斷法不僅要保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，更要培育和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，因此必須在強(qiáng)化與放松政府管制、限制與引入自由競(jìng)爭(zhēng)之間作出抉擇。有外國(guó)資深人士認(rèn)為，市場(chǎng)的開(kāi)放會(huì)自然形成良好的競(jìng)爭(zhēng)，而用專(zhuān)門(mén)的法律人為地、刻意地分割市場(chǎng)只會(huì)讓競(jìng)爭(zhēng)者逐漸失去斗志。如此看來(lái)，中國(guó)反壟斷法必須以競(jìng)爭(zhēng)原則為基準(zhǔn)，在效率原則與非效率原則之間謀求一種動(dòng)態(tài)的均衡。
通常而言，壟斷既可以是一種行為，也可以是一種狀態(tài)，美國(guó)和其他一些國(guó)家的反壟斷法都認(rèn)為處于壟斷狀態(tài)并不違法。外國(guó)專(zhuān)家指出，反壟斷法所規(guī)制的“壟斷”應(yīng)該是一種行為，而不是一種狀態(tài)，通過(guò)良好的產(chǎn)品質(zhì)量和低廉的價(jià)格而獲得壟斷的狀態(tài)并不能被認(rèn)定為違法。由草擬稿到送審稿的變化，可以看出，立法者實(shí)際上是采納了外國(guó)專(zhuān)家的建議，將第一條中的“制止壟斷”改為“制止壟斷行為”，并在其他條文中對(duì)“壟斷行為”做出了界定。
我國(guó)學(xué)者強(qiáng)調(diào)“維護(hù)公平和自由競(jìng)爭(zhēng)”，即認(rèn)為反壟斷法特別強(qiáng)調(diào)保護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)，其所反對(duì)的“限制競(jìng)爭(zhēng)”實(shí)際上就是缺乏競(jìng)爭(zhēng)的自由，反壟斷的目的就是要為經(jīng)營(yíng)者提供自由競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。因此，建議既重視公平競(jìng)爭(zhēng)，也重視自由競(jìng)爭(zhēng)，二者不可偏廢。還有學(xué)者指出，將“維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”改為“維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)”，其理由在于美國(guó)和歐盟的“公平競(jìng)爭(zhēng)”有特別的含義，通常情況下，保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的法律往往是與欺騙消費(fèi)者、欺詐行為、虛假?gòu)V告等相聯(lián)系的。我國(guó)已經(jīng)制定了《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，如果在《反壟斷法》中加上“維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”，這可能使人將其誤解為其他法律�！熬S護(hù)競(jìng)爭(zhēng)”能使人很清晰地將反壟斷法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法或消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法區(qū)分開(kāi)來(lái)。的確，國(guó)人已經(jīng)被本土化的概念所“俘虜”，對(duì)“保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”的理解與美國(guó)的反托拉斯法迥然相異。有專(zhuān)家也指出，在第一條中不能單獨(dú)體現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng)，而應(yīng)同時(shí)規(guī)定自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)兩個(gè)方面，這才符合中國(guó)的傳統(tǒng)。送審稿中用“維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序”這一富有彈性的措辭，實(shí)際上是汲取了專(zhuān)家學(xué)者們的建議，并把“競(jìng)爭(zhēng)”提升到“競(jìng)爭(zhēng)秩序”這一更高的價(jià)值層面上，彰顯了立法的前瞻性。在我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情之下，反壟斷法不僅要保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，而且要促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。有學(xué)者還建議，將“建立和完善全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系”納入立法目的，并切實(shí)將其精神貫穿反壟斷法的始終。另外，還有學(xué)者認(rèn)為，反壟斷法的立法目的是為了維護(hù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)體制的安全，在我國(guó)反壟斷立法中應(yīng)引入“有質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)”的概念。
原來(lái)的《反壟斷法》（草擬稿）中，實(shí)際上確立了“四元”的保護(hù)范式，即對(duì)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、社會(huì)公共利益和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展這四個(gè)方面予以一體化的保護(hù)。反壟斷法不可能是一個(gè)大而全、什么都管的法。在國(guó)外的語(yǔ)境中，反壟斷法旨在謀求消費(fèi)者福祉（consumerwelfare）的最大化和經(jīng)濟(jì)環(huán)境（economicconditions）的最優(yōu)化，保障自由市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)。簡(jiǎn)而言之，反壟斷法最根本的目的是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)好競(jìng)爭(zhēng)也就能保護(hù)好消費(fèi)者的利益。我國(guó)法律實(shí)務(wù)界人士認(rèn)為，不必規(guī)定保護(hù)經(jīng)營(yíng)者，因?yàn)榉磯艛喾ūＷo(hù)的是競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者利益，經(jīng)營(yíng)者受益是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的過(guò)程，并不是反壟斷法的目的。同時(shí)，反壟斷法在立法和執(zhí)法時(shí)應(yīng)以保護(hù)消費(fèi)者的利益為競(jìng)爭(zhēng)之本。目前的《反壟斷法》（送審稿）已經(jīng)刪除了“保護(hù)經(jīng)營(yíng)者”的措辭，將反壟斷法的立法取向明確限定在消費(fèi)者合法權(quán)益、社會(huì)公共利益和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展三個(gè)基準(zhǔn)上。盡管也有法律實(shí)務(wù)界人士對(duì)保護(hù)社會(huì)公共利益表示疑惑，認(rèn)為社會(huì)公共利益是一個(gè)很難衡量的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)外反壟斷法將其作為重要標(biāo)準(zhǔn)的情況并不多見(jiàn)。但立法者保留“保護(hù)社會(huì)公共利益”這一內(nèi)容，也有自身的合理性，問(wèn)題的關(guān)鍵可能還是如何在反壟斷執(zhí)法和司法中明晰“社會(huì)公共利益”的內(nèi)涵與外延，即確立一個(gè)可衡量、可預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)。
一國(guó)的經(jīng)濟(jì)理論對(duì)反壟斷法的制定和適用也有很大影響。經(jīng)濟(jì)理論的價(jià)值觀(guān)念包括效率原則和非效率原則，法官在考慮具體的案件時(shí)采用哪一個(gè)原則，將可能直接影響反壟斷案件的結(jié)果。抽象的、籠統(tǒng)的、多樣的反壟斷法原則，將使得反壟斷法在具體適用中具有相當(dāng)?shù)牟豢深A(yù)見(jiàn)性。有實(shí)務(wù)界人士建議，如果有必要，可以在效率原則和非效率原則的諸多細(xì)化原則中，建立一個(gè)原則的適用等級(jí)。例如，優(yōu)先適用保護(hù)消費(fèi)者利益的原則。對(duì)此，國(guó)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，“適用等級(jí)”的設(shè)想在實(shí)踐中會(huì)很困難，不切實(shí)際。回顧早年美國(guó)《謝爾曼法》依據(jù)的前提：自由競(jìng)爭(zhēng)將產(chǎn)生最經(jīng)濟(jì)的資源配置、最低的價(jià)格、最高的質(zhì)量和最大的物質(zhì)進(jìn)步，同時(shí)創(chuàng)造一個(gè)有助于維護(hù)民主的政治和社會(huì)制度的環(huán)境。如此看來(lái)，潛藏在反壟斷法背后的價(jià)值需求是多樣的，不僅有經(jīng)濟(jì)的，還有政治的，以及社會(huì)的。傳統(tǒng)反壟斷法將視野集中于消費(fèi)者利益、社會(huì)公共利益等，事實(shí)上遵循的是非效率原則優(yōu)位。在經(jīng)濟(jì)理論的價(jià)值觀(guān)念對(duì)反壟斷法原則的深刻影響下，發(fā)達(dá)國(guó)家的反壟斷立法和執(zhí)法競(jìng)相采納“效率來(lái)自競(jìng)爭(zhēng)”的經(jīng)濟(jì)效益原則。國(guó)外反壟斷法對(duì)效率的追求已占據(jù)非常重要的地位，任何國(guó)家都希望本國(guó)的企業(yè)在國(guó)際上有競(jìng)爭(zhēng)力，我國(guó)反壟斷法也應(yīng)在具體條文上體現(xiàn)效率原則。如果采納一個(gè)較為“中庸”的方案，那就是反壟斷法既要體現(xiàn)效率原則，也要體現(xiàn)非效率原則，二者應(yīng)該兼顧。也有國(guó)內(nèi)學(xué)者指出，我國(guó)的反壟斷法，在進(jìn)行價(jià)值取向時(shí)，不能把效益、公平、安全三者之中的任何一個(gè)絕對(duì)化。三者在價(jià)值系列中的次序要依社會(huì)需要和經(jīng)濟(jì)條件的變化而變化。在我國(guó)現(xiàn)階段，從整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)角度看，在維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全穩(wěn)健運(yùn)行前提下，選擇效益優(yōu)先的原則，只有在高效益的社會(huì)條件下，社會(huì)才能創(chuàng)造出豐富的物質(zhì)財(cái)富，從而在總體上滿(mǎn)足人們的基本需要，確立高起點(diǎn)基礎(chǔ)上的社會(huì)公平關(guān)系。而在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系上，必須兼顧效益與公平，實(shí)現(xiàn)二者和諧內(nèi)在的統(tǒng)一，不能過(guò)分強(qiáng)調(diào)一方而忽視或否定另一方。
�。ǘ┑诙䲢l規(guī)定了適用范圍，也在一定程度上劃定了調(diào)整對(duì)象。草擬稿與送審稿的第一款相同，但第二款存在細(xì)微差別。原來(lái)草擬稿第二款規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境外從事違反本法規(guī)定，并對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制或者影響的行為，適用本法�！倍蛯徃宓诙顒t強(qiáng)調(diào)“壟斷行為”，表述更準(zhǔn)確、更貼切。學(xué)界討論的中心議題是反壟斷法的域外適用問(wèn)題。
科學(xué)、合理地界定反壟斷法的適用范圍是立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)之一，專(zhuān)家學(xué)者們整體上贊成“寬外延”的立法思路，即反壟斷法的適用范圍包括在境內(nèi)發(fā)生的壟斷行為和在境外發(fā)生的對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制或者影響的壟斷行為。有學(xué)者認(rèn)為，第二條第二款對(duì)反壟斷法的域外適用做出規(guī)定是很有必要的。自從美國(guó)首開(kāi)先河以來(lái)，域外適用已成為世界各國(guó)的普遍做法，但上世紀(jì)70年代以后各國(guó)已做出一定限制。我國(guó)反壟斷法也應(yīng)對(duì)域外適用做出必要限制，無(wú)限制地主張域外適用按照“效果原則”也很難施行。因此，可以對(duì)第二條第二款中的“限制”作必要限定，改為“對(duì)境內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生直接的、實(shí)質(zhì)性的、可以合理預(yù)見(jiàn)的限制或者影響的行為”。但有學(xué)者進(jìn)一步指出，“產(chǎn)生限制”是客觀(guān)的、可以衡量的標(biāo)準(zhǔn)，需要限定的是“影響”�！坝绊憽庇兄苯佑绊懸灿虚g接影響，立法需要限定的是直接影響；“影響”有實(shí)質(zhì)性影響也有非實(shí)質(zhì)性影響，域外適用應(yīng)僅限于實(shí)質(zhì)性影響；“影響”有可預(yù)見(jiàn)的影響也有不可預(yù)見(jiàn)的影響，反壟斷法的著眼點(diǎn)應(yīng)是可預(yù)見(jiàn)的影響。由此可見(jiàn)，在反壟斷法出臺(tái)后，相關(guān)實(shí)施細(xì)則對(duì)反壟斷法的適用具有重要意義。
外國(guó)法律實(shí)務(wù)人士指出，原來(lái)草擬稿第二條第二款中的“違反本法規(guī)定”在邏輯上不合適，因?yàn)槭紫葘?duì)法律進(jìn)行適用才能決定是否違法。從草擬稿到送審稿的變化，說(shuō)明立法者已經(jīng)認(rèn)同上述建議。另外，也有學(xué)者提出，既然第三條的壟斷行為包括經(jīng)營(yíng)者的行為，也包括政府及其所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力的行為，那么本條中的域外適用是僅僅針對(duì)外國(guó)經(jīng)營(yíng)者的行為，還是也針對(duì)外國(guó)政府及其所屬部門(mén)的行為？立法有必要對(duì)此做出澄清，因?yàn)橥ǔＧ闆r下僅指國(guó)外經(jīng)營(yíng)者對(duì)一國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響的行為，而將外國(guó)政府介入的行為作為一種豁免情形。
如果進(jìn)一步細(xì)化地討論，反壟斷法適用除外的標(biāo)準(zhǔn)和域外適用的對(duì)象，將是不可忽視的焦點(diǎn)。學(xué)界的觀(guān)點(diǎn)是：對(duì)前者而言，作為各國(guó)反壟斷法中共有的制度，適用除外意在對(duì)那些涉及自然壟斷、公共利益的行業(yè)或領(lǐng)域予以豁免，以避免社會(huì)資源的浪費(fèi)。但近年來(lái)“規(guī)制緩和”日趨深入，一方面適用除外的行業(yè)在逐漸減少，傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)已不斷引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；另一方面適用除外的行為已經(jīng)有所限制，侵害消費(fèi)者權(quán)益的行為同樣適用反壟斷法。因此，基于我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，反壟斷法應(yīng)保留適用除外，但須嚴(yán)格控制，標(biāo)準(zhǔn)不能太低。而對(duì)后者而言，在經(jīng)濟(jì)全球化和我國(guó)加入WTO的總體形勢(shì)下，跨國(guó)公司的境外限制競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)我國(guó)境內(nèi)相關(guān)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)將產(chǎn)生越來(lái)越大的影響，反壟斷法的域外效力非常必要。當(dāng)前具有國(guó)際影響的私人限制競(jìng)爭(zhēng)主要來(lái)自?xún)蓚�(gè)方面，一是巨型跨國(guó)公司之間的合并，另一個(gè)是國(guó)際卡特爾。美國(guó)和EU都是依據(jù)“效果原則”對(duì)它們行使管轄權(quán)。但不可忽視的是，反壟斷法的域外適用會(huì)引起管轄權(quán)的沖突或者法律沖突。同時(shí)，一國(guó)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)局也不能獨(dú)自解決與國(guó)際貿(mào)易相關(guān)的競(jìng)爭(zhēng)政策問(wèn)題，因?yàn)樵谠S多情況下國(guó)家本身就參與了限制競(jìng)爭(zhēng)的活動(dòng)。并且，隨著經(jīng)濟(jì)的全球化，反壟斷法領(lǐng)域的管轄權(quán)問(wèn)題已經(jīng)到了非常混亂的程度。中國(guó)需要遏制跨國(guó)限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)的不利影響，也需要推動(dòng)中國(guó)企業(yè)走向國(guó)際市場(chǎng)，因此應(yīng)當(dāng)在競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域開(kāi)展與其他國(guó)家的協(xié)調(diào)與合作，其前提條件就是發(fā)展和完善自己的競(jìng)爭(zhēng)法，當(dāng)然反壟斷法扮演著非常重要的角色。有學(xué)者也建議，將反對(duì)國(guó)際壟斷納入反壟斷法的規(guī)制范圍，并且摒棄結(jié)構(gòu)主義，奉行效率優(yōu)先原則，將反壟斷的重點(diǎn)放在制裁限制競(jìng)爭(zhēng)造成低效率的壟斷行為上。
�。ㄈ┑谌龡l對(duì)“壟斷行為”作出了界定。草擬稿與送審稿在邏輯結(jié)構(gòu)上基本相同，但在具體表述上有所差別。原來(lái)的草擬稿是對(duì)“壟斷”作出界定，而現(xiàn)在的送審稿是對(duì)“壟斷行為”作出界定，這與第一條立法目的中強(qiáng)調(diào)“壟斷行為”的立法思路是一致的。另外，與第一條刪除“保護(hù)經(jīng)營(yíng)者”的措辭一致，第三條中界定“壟斷行為”時(shí)也不再關(guān)注“損害其他經(jīng)營(yíng)者”的行為。在列舉“壟斷行為”的具體情形時(shí)，送審稿完善了有關(guān)壟斷協(xié)議、經(jīng)營(yíng)者集中、行政壟斷的表述，顯得更為準(zhǔn)確。
原來(lái)的草擬稿第三條規(guī)定：“本法所稱(chēng)壟斷，是指下列排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)，損害其他經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者權(quán)益，危害社會(huì)公共利益的行為：（一）經(jīng)營(yíng)者之間的協(xié)議、決定或者其他協(xié)調(diào)一致的行為；（二）經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的行為；（三）企業(yè)過(guò)度集中；（四）政府及其所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力的行為�！眹�(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，這實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)“壟斷”下定義，只是進(jìn)行了列舉，并且把“壟斷”限定為四種表現(xiàn)形式�？梢詫⑵涓臑閮蓷l，一條是“壟斷”的定義，明確壟斷是什么，作為適用法律的一般條款；另一條則是“壟斷”的具體行為，列舉壟斷的重要表現(xiàn)形式。一般條款有益于將來(lái)的司法審判，如果出現(xiàn)了新的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，雖然法條中沒(méi)有列舉出來(lái)，但其中“壟斷”的一般條款比較明晰，法官就可以據(jù)此適用法律。有學(xué)者還認(rèn)為，壟斷包括謀求壟斷地位的行為和維持壟斷地位的行為，第三條所列舉的四種行為還不是真正意義上的“壟斷”。反壟斷法所規(guī)制的“限制競(jìng)爭(zhēng)行為”實(shí)際上包括壟斷行為和其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為，壟斷只是限制競(jìng)爭(zhēng)行為的一種，并不能涵蓋所有的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，第三條實(shí)際上將其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為排除在外。反壟斷法可以對(duì)自然壟斷作出一定程度的認(rèn)可，但對(duì)壟斷之外的其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為應(yīng)明確予以規(guī)制。
有法律實(shí)務(wù)界人士從立法規(guī)范、統(tǒng)一的角度指出，第三條第一項(xiàng)、第二項(xiàng)和第四項(xiàng)都是“……的行為”的結(jié)構(gòu)，第三項(xiàng)也應(yīng)改為這種結(jié)構(gòu)。另外，第一項(xiàng)和第二項(xiàng)都是“經(jīng)營(yíng)者”的行為，第三項(xiàng)卻成了“企業(yè)”的行為，這實(shí)際上縮小了主體的外延。因此，可以將第三項(xiàng)改為“經(jīng)營(yíng)者過(guò)度集中的行為”。由此可見(jiàn)，上述建議已經(jīng)在送審稿中得到了真切的體現(xiàn)。不可否認(rèn)，壟斷行為有時(shí)也會(huì)產(chǎn)生促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的積極效果，外國(guó)專(zhuān)家認(rèn)為，只有在壟斷行為產(chǎn)生排除或限制競(jìng)爭(zhēng)的效果時(shí)才應(yīng)對(duì)其進(jìn)行限制，即規(guī)制壟斷應(yīng)遵循“效果原則”�？紤]到跨國(guó)公司最關(guān)心的是壟斷的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，外國(guó)法律實(shí)務(wù)界人士指出，反壟斷法在適用時(shí)應(yīng)統(tǒng)一對(duì)壟斷行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，不論是反壟斷主管機(jī)關(guān)、法院，還是地方政府，對(duì)壟斷行為的認(rèn)定都應(yīng)是一致的，這既包括實(shí)體規(guī)定，也包括程序規(guī)則。還有學(xué)者認(rèn)為，第三條的壟斷行為包括了經(jīng)營(yíng)者的行為，也包括政府及其所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力的行為。也就是說(shuō)，既包括經(jīng)濟(jì)壟斷的行為，也包括行政壟斷的行為。那么第二條第二款涉及到域外適用是僅僅針對(duì)國(guó)外經(jīng)營(yíng)者的行為，同時(shí)也包括國(guó)外政府及其所屬部門(mén)的行為？對(duì)此立法有澄清的必要。因?yàn)橐话闱闆r下僅指前者即僅指國(guó)外的企業(yè)對(duì)某國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響的行為，往往是將外國(guó)政府介入的行為作為一種豁免情形來(lái)處理的。由此可見(jiàn)，在第三條界定“壟斷”時(shí)，需要從技術(shù)角度考慮很多細(xì)節(jié)問(wèn)題，從而在延伸的環(huán)節(jié)上發(fā)揮反壟斷法的價(jià)值。
�。ㄋ模┑谒臈l規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者和特定市場(chǎng)的概念。草擬稿與送審稿對(duì)“特定市場(chǎng)”的界定是相同的，但對(duì)“經(jīng)營(yíng)者”的界定存在差別。草擬稿第四條第一款規(guī)定：“本法所稱(chēng)經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者服務(wù)（以下所稱(chēng)商品包括服務(wù)）的法人、其他組織和個(gè)人。”但送審稿在界定“經(jīng)營(yíng)者”時(shí)引入了“特定市場(chǎng)”這一限定，并言簡(jiǎn)意賅地用“從事商品經(jīng)營(yíng)”來(lái)概括經(jīng)營(yíng)者的類(lèi)型。另外，草擬稿中的“個(gè)人”，在送審稿中已經(jīng)變?yōu)椤白匀蝗恕�，表述�?guī)范化了。
外國(guó)專(zhuān)家指出，“經(jīng)營(yíng)者”的外延還應(yīng)該包括政府（機(jī)構(gòu)）。也有國(guó)內(nèi)實(shí)務(wù)界人士指出，像超市這樣的連鎖經(jīng)營(yíng)在結(jié)構(gòu)上具有明顯的特殊性，各個(gè)連鎖店應(yīng)該被認(rèn)定為不同的經(jīng)營(yíng)者，還是整體被認(rèn)定為一個(gè)經(jīng)營(yíng)者？這種認(rèn)定的法律后果是迥然相異的，立法時(shí)有必要加以考慮，以避免今后法律適用中出現(xiàn)不必要的混淆。對(duì)于一個(gè)優(yōu)勢(shì)企業(yè)（尤其是跨國(guó)公司或比較大的連鎖商）以很多單個(gè)的個(gè)體出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)者，國(guó)內(nèi)學(xué)者建議引入歐盟在解決域外管轄時(shí)運(yùn)用的“母子公司一體化”理論來(lái)處理反壟斷法的適用問(wèn)題。反壟斷立法中，既然可以在第二條域外適用中引進(jìn)美國(guó)法的“效果理論”，同樣可以在第三條中引進(jìn)EU法的“母子公司一體化”理論。對(duì)于一個(gè)母子公司來(lái)說(shuō)，如果子公司在其決策和經(jīng)營(yíng)以及財(cái)務(wù)等最要害的問(wèn)題上是受母公司支配的話(huà)，無(wú)論是濫用市場(chǎng)支配地位，還是企業(yè)集中，也無(wú)論是發(fā)生在中國(guó)國(guó)內(nèi)還是域外，都應(yīng)該接受中國(guó)法的管轄。
對(duì)于第四條第二款，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，“特定市場(chǎng)”是一個(gè)“曖昧的”概念，其中“特定”一詞令人困惑，而且“區(qū)域范圍”的提法也太狹隘，無(wú)法解釋互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的很多新問(wèn)題。因此，可以將“特定市場(chǎng)”改為國(guó)際上通用的“相關(guān)市場(chǎng)”，這樣更為準(zhǔn)確。有外國(guó)專(zhuān)家甚至建議，將“特定市場(chǎng)”改為“市場(chǎng)”。國(guó)內(nèi)專(zhuān)家強(qiáng)調(diào)，相關(guān)市場(chǎng)應(yīng)該包括時(shí)間、地域和產(chǎn)品三個(gè)要素，它是指與具體案件有關(guān)系的市場(chǎng)，即在具體案件中，競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系或者限制競(jìng)爭(zhēng)行為發(fā)生在這個(gè)市場(chǎng)上，這個(gè)市場(chǎng)的大小或者范圍是可以界定的。也有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)規(guī)定的相關(guān)市場(chǎng)應(yīng)該包括相關(guān)產(chǎn)品市場(chǎng)、地理市場(chǎng)和時(shí)間市場(chǎng)三個(gè)層面，并且應(yīng)正確處理好相關(guān)市場(chǎng)的立法和界定市場(chǎng)的執(zhí)法實(shí)踐之間的關(guān)系。我國(guó)在立法過(guò)程中對(duì)界定相關(guān)市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)只宜做原則性的規(guī)定，將具體的界定過(guò)程留給執(zhí)法機(jī)關(guān)。另外，由于界定相關(guān)市場(chǎng)存在多種標(biāo)準(zhǔn)，不同的標(biāo)準(zhǔn)之間可能還存在沖突，所以相關(guān)市場(chǎng)的立法應(yīng)該規(guī)定界定相關(guān)市場(chǎng)的基本原則，明確界定相關(guān)市場(chǎng)的指導(dǎo)思想以指導(dǎo)具體的界定標(biāo)準(zhǔn)和過(guò)程。
（五）第五條規(guī)定了政府的責(zé)任，即政府及其所屬部門(mén)為公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。這條的內(nèi)容與現(xiàn)行《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三條第一款相似，只是后者有“制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”的內(nèi)容。草擬稿和送審稿的表述也是相同的。
國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，本條沒(méi)有實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，可以改為更實(shí)用的條款，例如“各級(jí)政府部門(mén)不能濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)�！币灿袑W(xué)者建議刪除這一條，因?yàn)樗赡鼙唤忉尀橐粋�(gè)授權(quán)條款，使各級(jí)政府及其所屬部門(mén)有權(quán)制定與競(jìng)爭(zhēng)有關(guān)的法規(guī)或規(guī)章，行業(yè)主管部門(mén)也可據(jù)此制定本行業(yè)的監(jiān)管規(guī)定。但國(guó)內(nèi)實(shí)務(wù)界人士對(duì)此持不同意見(jiàn)，認(rèn)為本條有價(jià)值，涉及到對(duì)行政壟斷的規(guī)制，尤其能對(duì)地方政府以抽象行為表現(xiàn)的行政壟斷予以規(guī)制，同時(shí)也給政府壟斷行為的受害人提供了行政訴訟的依據(jù)。政府應(yīng)該有行政“作為”，如果“不作為”或者有相反的“作為”，行政壟斷的受害人就能據(jù)此提起行政訴訟。
�。┑诹鶙l規(guī)定了主管機(jī)關(guān)。草擬稿與送審稿的內(nèi)容已存在較大差別。原來(lái)草擬稿第六條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院反壟斷主管部門(mén)依照本法規(guī)定行使職權(quán)，制止壟斷，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)�！边@實(shí)際上是對(duì)國(guó)務(wù)院反壟斷主管部門(mén)行使職權(quán)作出了總括性的規(guī)定，但并沒(méi)有明確地指出主管機(jī)關(guān)隸屬于國(guó)務(wù)院哪個(gè)部委。但在送審稿中，主管機(jī)關(guān)實(shí)際上已被確定為商務(wù)主管部門(mén)的下屬機(jī)構(gòu)。另外，送審稿中增加了“依法行使職權(quán)”的內(nèi)容，并與第一條的立法目的相一致，以“壟斷行為”（而不是籠統(tǒng)的“壟斷”）為規(guī)制對(duì)象。
國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，本條應(yīng)對(duì)反壟斷主管機(jī)關(guān)“獨(dú)立行使職權(quán)”作出明確規(guī)定，總則中的規(guī)定雖然抽象，但其意義高于一般條款。尤其是在總則部分，不能對(duì)反壟斷主管機(jī)關(guān)的性質(zhì)有所模糊，否則反壟斷法出臺(tái)后很多部門(mén)都享有執(zhí)法權(quán)限，造成在實(shí)際工作中相互推諉。最好能明確規(guī)定反壟斷主管機(jī)關(guān)是誰(shuí)，從而樹(shù)立起權(quán)威的執(zhí)法形象。進(jìn)一步講，一部條文設(shè)計(jì)很好的反壟斷法，如果沒(méi)有一個(gè)高效的執(zhí)法機(jī)關(guān)，法律自身就會(huì)被“虛置”。另外，在總則中還應(yīng)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性如何保證予以明確規(guī)定，比如機(jī)構(gòu)的特征、隸屬、人員的組成及任期等，特別是要有良好的程序保障。國(guó)內(nèi)專(zhuān)家對(duì)此評(píng)論道，借鑒過(guò)去的立法經(jīng)驗(yàn)，反壟斷主管機(jī)關(guān)不可能按照理想化的模式來(lái)設(shè)計(jì)和運(yùn)作，必須在現(xiàn)有的體制之內(nèi)來(lái)選擇較好的安排。
�。ㄆ撸┑谄邨l規(guī)定了對(duì)壟斷進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，并明確要求國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不得支持和包庇壟斷行為。這條與《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第四條相似，只是后者的“不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為”變成了“壟斷”，而草擬稿與送審稿之間也存在一定差別。原來(lái)草擬稿第七條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)、支持和保護(hù)一切組織和個(gè)人對(duì)壟斷進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督�！薄皣�(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員不得支持、包庇壟斷�！痹诂F(xiàn)在的送審稿中，社會(huì)監(jiān)督的主體已被明確地規(guī)定為“公民、法人和其他組織”，而監(jiān)督的對(duì)象也被明確地規(guī)定為“壟斷行為”（而非“壟斷”）。在第二款中也一樣，原來(lái)的“壟斷”被改為“壟斷行為”，從而與立法目的相一致。
國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，本條強(qiáng)調(diào)“國(guó)家鼓勵(lì)、支持和保護(hù)一切組織和個(gè)人對(duì)壟斷進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督。”這在各國(guó)立法中是很少見(jiàn)，也令人困惑。沒(méi)有必要對(duì)壟斷進(jìn)行“社會(huì)監(jiān)督”，可以刪除此條。
三、其他評(píng)說(shuō)與建議
總體而言，現(xiàn)階段的立法爭(zhēng)鳴更講求平等對(duì)話(huà)，也更注重效率，這充分表明我國(guó)的反壟斷立法水平在不斷提高。面對(duì)世界各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)立法中不斷凸顯的“一元化體例”和“一體化解釋”等趨勢(shì)，我國(guó)反壟斷法應(yīng)如何作出回應(yīng)？這已成為一個(gè)重要的立法取向問(wèn)題。
關(guān)于反壟斷法的體例選擇，究竟是合并立法還是分別立法，理論界和實(shí)務(wù)界的爭(zhēng)論由來(lái)已久。在反壟斷法尚未正式出臺(tái)之際，這種探討式的爭(zhēng)論仍將繼續(xù)。其中，關(guān)于反壟斷法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法之間的關(guān)系，就是一個(gè)無(wú)法回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。既然后者已經(jīng)制定并且實(shí)施多年，其內(nèi)容中又包含一部分反壟斷的內(nèi)容。而前者尚未制訂出來(lái)，體例上的合并或分立都會(huì)對(duì)后者產(chǎn)生不小的影響。談及反壟斷法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法各自的調(diào)整對(duì)象，國(guó)內(nèi)人士通常認(rèn)為，反壟斷法主要解決壟斷，與保護(hù)“自由”競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)；反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法主要解決不公平競(jìng)爭(zhēng)，與保護(hù)“公平”競(jìng)爭(zhēng)密切相關(guān)。反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法是反對(duì)企業(yè)以不正當(dāng)手段攫取他人的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這能保護(hù)國(guó)外企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)公平；而反壟斷法則是使市場(chǎng)保持一種競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)，反對(duì)集中，保證市場(chǎng)上有足夠的競(jìng)爭(zhēng)者，保證消費(fèi)者有選擇商品的權(quán)利，因此必然對(duì)國(guó)外一些大企業(yè)在中國(guó)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制。但是，二者之間也存在相互交叉的情形（不公平交易方法就是典型）。有學(xué)者指出，中國(guó)反壟斷立法遇到的第一個(gè)爭(zhēng)議就是立法模式的問(wèn)題，但從目前的結(jié)果來(lái)看，中國(guó)是學(xué)習(xí)了德國(guó)的大陸法系傳統(tǒng)，將反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷分立立法，但《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》里有一些反壟斷或者說(shuō)是反限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容，甚至還涉及到了反行政壟斷，所以分立也并不徹底。從表面上看，這是個(gè)簡(jiǎn)單的立法技術(shù)選擇問(wèn)題，實(shí)際上，在它的背后卻蘊(yùn)涵著很深刻的理論。如果仔細(xì)考察“松散式”、“一元化”、“二元化”的立法體例，就可以發(fā)現(xiàn)，形成不同立法體例的原因并不是外在的法律規(guī)范形式，而是競(jìng)爭(zhēng)立法的理念。有國(guó)內(nèi)學(xué)者指出，無(wú)論采取合并立法還是分別立法，都需要區(qū)分這兩種行為的不同性質(zhì)，并進(jìn)而需要注意其法律責(zé)任的差異。也就是說(shuō)，即使采取合并立法也需分別規(guī)定壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。因?yàn)椋瑝艛嘈袨楹筒徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為從性質(zhì)上來(lái)看，有重大區(qū)別。因此，鑒于我國(guó)已有反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法的立法前例，在我國(guó)的反壟斷立法中不應(yīng)當(dāng)將不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為納入其調(diào)整范圍中來(lái)。
關(guān)于反壟斷法的解釋規(guī)則，需要確認(rèn)究竟是統(tǒng)一解釋?zhuān)�是分散解釋。(325224.com)有學(xué)者認(rèn)為，分散在每一章里逐個(gè)解釋概念的做法，是援引中國(guó)立法的通例，但西方國(guó)家往往在總則中對(duì)概念加以一體化解釋。我國(guó)應(yīng)該把反壟斷法中涉及的重要概念在總則中統(tǒng)一地加以解釋?zhuān)瑖?guó)際上統(tǒng)一法律的組織倡導(dǎo)的也正是這種范式。正如外國(guó)專(zhuān)家所言，中國(guó)在制定法律時(shí)應(yīng)充分把握公平對(duì)待的原則，同時(shí)要盡可能把法律制定得清楚一些，讓外國(guó)投資者知道如何去理解這些法律，并知道如何更好地去做；如果法律制定不清楚，就會(huì)降低投資者的信心。在總則中將重要的概念一體化解釋清楚，這是保證整個(gè)反壟斷法制定清楚的基礎(chǔ)。
四、結(jié)語(yǔ)
上文對(duì)我國(guó)反壟斷法中有關(guān)“總則”的立法爭(zhēng)鳴進(jìn)行了簡(jiǎn)要的梳理和評(píng)介，實(shí)際上還有很多問(wèn)題值得進(jìn)一步討論。例如，總則中除了界定“壟斷行為”、“經(jīng)營(yíng)者”和“特定市場(chǎng)”之外，是否還有其他的重要概念需要加以解釋�！皦艛鄥f(xié)議”、“市場(chǎng)支配地位”（或“濫用市場(chǎng)支配地位”）、“經(jīng)營(yíng)者集中”、“行政性壟斷”等是否有必要在總則中加以界定。同時(shí)，還有必要明確，總則中的解釋與各章中的解釋如何協(xié)調(diào)，反壟斷法中的解釋與實(shí)施細(xì)則中的解釋如何協(xié)調(diào)。另外，政府的責(zé)任與禁止行政性壟斷之間的關(guān)系，以及對(duì)壟斷行為進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的途徑與保障機(jī)制等，都還值得理論界和實(shí)務(wù)界加以深入研討�！翱倓t”作為整部反壟斷法的基礎(chǔ)，統(tǒng)領(lǐng)著其他各章的內(nèi)容，具有綱舉目張的效果。不斷深化的立法爭(zhēng)鳴，不僅有利于反壟斷立法的完善，而且對(duì)今后反壟斷法實(shí)施細(xì)則的制訂以及反壟斷執(zhí)法和司法等都將大有裨益。
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