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淺析人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍
會東縣人民檢察院 王鳳 (xwangfeng@163.com)
最高人民檢察院于二○○三年八月底頒布了《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》（以下簡稱《規(guī)定》），決定在部分省市開展人民監(jiān)督員制度試點工作。對此加強對該制度的理論研究，真正實現(xiàn)理論指導(dǎo)實踐，為實踐服務(wù)，是當前檢察理論工作一個重要任務(wù)。在此僅對人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍作簡單闡述。
人民監(jiān)督員制度的目的是確保檢察機關(guān)職務(wù)犯罪案件偵查權(quán)的正確行使。嚴格意義上講，人民監(jiān)督員制度是對檢察機關(guān)執(zhí)法活動的外部監(jiān)督制度，而不是直接參與檢察機關(guān)的執(zhí)法活動。也就是說檢察機關(guān)的執(zhí)法活動與人民監(jiān)督員的監(jiān)督是相對獨立的，這符合監(jiān)督的特性，在現(xiàn)行法律規(guī)定的現(xiàn)狀下，也與檢察機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉是相一致的。因此最高人民檢察院的《規(guī)定》將人民監(jiān)督員獨立監(jiān)督與檢察機關(guān)依法獨立辦案相對分離是非常正確的。人民監(jiān)督員作為監(jiān)督者，既不能干涉檢察機關(guān)的正常辦案活動，又要切實起到對檢察機關(guān)執(zhí)法活動的監(jiān)督作用，也就不可能對檢察機關(guān)的一切執(zhí)法活動進行事無巨細的監(jiān)督。檢察機關(guān)的許多執(zhí)法活動也是非常具有技術(shù)性的，人民監(jiān)督員也難以對其進行監(jiān)督。因此人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)的執(zhí)法活動進行監(jiān)督應(yīng)當是有所選擇、有所偏重的。在實際工作中，應(yīng)當從人民群眾反映最突出，要求最強烈的問題入手；應(yīng)當從可能制約司法公正的環(huán)節(jié)入手；從檢察機關(guān)執(zhí)法中最容易出問題的地方入手；從檢察機關(guān)受到監(jiān)督制約比較薄弱的環(huán)節(jié)入手。
根據(jù)中共十六大的報告，改革的目標是要使社會主義司法制度保證在全社會實現(xiàn)公平和正義。這就要求司法公正必須以社會公平和正義為前提，前者是司法判斷標準，后者是社會判斷標準，前者具有專業(yè)化和司法化，后者具有大眾化和社會化。要使司法制度為實現(xiàn)全社會公平和正義，也就少不了社會對司法活動的評價，只有引入社會的公平正義觀來衡量司法是非觀和公正觀，才可能保證司法為了實現(xiàn)社會公平和正義。檢察機關(guān)引入人民監(jiān)督員制度實際上就是讓社會來評價檢察機關(guān)執(zhí)法活動是否符合社會公平和正義的要求。人民監(jiān)督員的特性決定了人民監(jiān)督員不可能對司法機關(guān)中的一些技術(shù)性問題進行監(jiān)督，司法改革的職業(yè)化方向也表明了類似的價值取向，也就是如何適用法律應(yīng)當由職業(yè)性的檢察官來判斷。人民監(jiān)督員的監(jiān)督也只能針對案件事實部分，因為對于事實的判斷，多數(shù)情況下只要具備一定生活常識人都能夠分析、確認，從而對案件性質(zhì)有更清楚、明確的界定。人民監(jiān)督員只需以一般民眾的是非觀和認識水平來對檢察機關(guān)直接受理偵查案件證據(jù)的真實性和事實的認定加以判斷和權(quán)衡。這從形式上看，人民監(jiān)督員的權(quán)力范圍小了，但從實質(zhì)上是將人民監(jiān)督員制度落到了實處。
最高人民檢察院在《規(guī)定》第十條、第十一條、第十二條、第十三條中明確了人民監(jiān)督員監(jiān)督范圍，幾乎包括了檢察工作的全部。在監(jiān)督范圍中又有所區(qū)別，分為四個層次：一是對檢察機關(guān)直接受理偵查案件擬作撤案、不起訴和犯罪嫌疑人不服逮捕決定的（簡稱“三類”案件），這是監(jiān)督的重點；二是發(fā)現(xiàn)人民檢察院辦理直接受理偵查案件中，應(yīng)當立案而不立案、超期羈押、違法搜查扣押凍結(jié)、應(yīng)當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定或辦案人員循私舞弊、貪贓枉法的，有權(quán)提出糾正意見；三是對人民檢察院直接受理偵查案件的其他執(zhí)法活動中的違法情況，可以提出建議和意見，接受人民群眾對檢察人員的投訴，轉(zhuǎn)交檢察舉報、控告；四是最高人民檢察院和上級人民檢察院的人民監(jiān)督人員，可以對本地檢察工作實施監(jiān)督。《規(guī)定》對人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍的規(guī)定在此現(xiàn)僅對人民監(jiān)督員監(jiān)督的四類案件進行分析。
(一) 撤銷案件
根據(jù)《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等有關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)作撤銷案件的條件是：具有刑事訴訟法第十五條規(guī)定情形之一的；沒有犯罪事實的，或者依照刑法規(guī)定不負刑事責(zé)任和不是犯罪的；雖有犯罪事實，但不是犯罪嫌疑人所為的。由此可以看出，對于具有刑事訴訟第十五條規(guī)定情形的而撤銷案件的，雖涉及一些法律適用的問題，但這些法律適用并不需要很高深的法律知識就能夠判斷。對于沒有犯罪事實或雖有犯罪事實而不是犯罪嫌疑人所為，應(yīng)撤銷案件的，這基本上是對案件事實的判斷，很少涉及法律適用問題。上述情況對法律知識不是很深的人民監(jiān)督員來講，檢察機關(guān)是否可以作撤案處理，是能夠獨立做出判斷的。對于依照刑法規(guī)定不負刑事責(zé)任和不是犯罪的，在實踐中會存在一些疑難案件，涉及法律適用的成份多一些，有時還需具有較高的法律水平才能夠加以判斷。作為法律水平一般的人民監(jiān)督員對這類案件的監(jiān)督有時可能勉為其難。但從總體上講，人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)擬撤銷案件的監(jiān)督是基本能夠勝任的。
（二）擬作不訴案件
檢察機關(guān)擬作不訴的案件根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定分為三種情形，一是絕對不訴，既符合《刑事訴訟法》第十五條規(guī)定情形之一的，檢察機關(guān)應(yīng)當作不起訴決定；二是存疑不訴，既經(jīng)補充偵查仍證據(jù)不足不符合起訴條件的，檢察機關(guān)可以作出不起訴決定。三是相對不訴，既對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，可以作出不訴決定。對于絕對不訴，如前對撤銷案件所述中談到，作為一般法律水平的人民監(jiān)督員是基本能夠獨立判斷的。對于存疑不訴，主要涉及對證據(jù)的真實性和事實的認定問題，較少涉及法律的適用問題，因此，人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)擬作存疑不訴的案件也基本上能夠進行有效監(jiān)督。對于相對不訴案件，其前提是犯罪嫌疑人已構(gòu)成犯罪，因此其法律適用問題實際上已基本解決，對于是否擬作不訴決定，實際上是對犯罪情節(jié)是否輕微的判斷，是對案件對社會產(chǎn)生的危害程度的判斷，對社會危害程度的判斷有賴于社會的價值評判，而不僅是司法判斷的問題，這對于人民監(jiān)督員來講，這正是他們的長處，檢察機關(guān)也正需要聽一聽社會對案件危害程度的看法，以確保案件的正確處理。所以，人民監(jiān)督員對檢察機關(guān)擬作不訴的監(jiān)督是能夠勝任的。
（三）直接受理案件
對于檢察機關(guān)直接受理案件作出撤銷案件和不訴決定后，實際上是對案件訴訟程序的終止，且具有法律效力的。這些案件的一切過程都是由檢察機關(guān)一手操作的，外部監(jiān)督非常薄弱。檢察機關(guān)直接受理偵查案件很少有具體的、確定的受害人，也就很少有一般刑事案件中受害人對案件的制約權(quán)力，也沒有一般刑事案件中公安機關(guān)對檢察機關(guān)的終極決定的申請復(fù)議等的制約權(quán)力。因此，對檢察機關(guān)對案件的具有決定性的處理加強外部監(jiān)督是尤為必要的。如前所述，將這兩類案件交由人民監(jiān)督員進行監(jiān)督也是非�？尚械�。在實踐中，檢察機關(guān)在辦理直接受理案件中還存在“雷聲大，雨點小”的案件，也就是最初偵查的時候涉嫌數(shù)額非常大，但到最后起訴時數(shù)額非常小，在社會上也造成很不利的影響。檢察機關(guān)在對這種情況的處理也是很具有決定性的，對這類案件也應(yīng)受到一定程度的外部監(jiān)督。
（四）本地檢察工作
檢察院負責(zé)的具體檢察工作是方方面面的，現(xiàn)就對偵察監(jiān)督部門的具體工作做一下分析。按照刑事訴訟法等有關(guān)規(guī)定，逮捕的條件是有證據(jù)證明有犯罪事實，可能判處徒刑以上刑罰，且采取取保候?qū)�、監(jiān)視居住等方法尚不足以防止發(fā)生社會危險性，而有逮捕必要的。只有符合上述全部條件的，才可以對犯罪嫌疑人進行逮捕。是否有證據(jù)證明有犯罪事實，以及采取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等方法是否足以防止發(fā)生社會危險性，對于一般的人來講，判斷起來問題不大。但對于是否可能判處徒刑以上刑罰，以及是否有逮捕必要，這涉及很多專業(yè)技術(shù)問題。是否可能判處徒刑以上刑罰，涉及法律適用問題，是否有逮捕必要，這涉及偵查技術(shù)問題。而這些作為人民監(jiān)督員來講，有些問題是難以作出判斷的。就在實踐中，對于是否屬于錯捕，司法機關(guān)有時也難以作出統(tǒng)一的判斷。因此對于逮捕決定的監(jiān)督，人民監(jiān)督員是難以勝任的。從實踐中來看，對檢察機關(guān)自偵案件中的犯罪嫌疑人被逮捕的比例是也是不多的。更為重要的是，對檢察機關(guān)的逮捕，外部監(jiān)督制約也是比較強的，如果檢察機關(guān)的逮捕屬于錯捕的情況下，案件當事人有權(quán)申請國家賠償，并且是否應(yīng)該進行賠償，也并非檢察機關(guān)能夠作出最終決定的，而是由法院的賠償委員會作出是否賠償?shù)臎Q定，如果檢察機關(guān)不予賠償，當事人還可申請強制執(zhí)行。加強對檢察機關(guān)的直接受理案件中犯罪嫌疑人的逮捕決定進行監(jiān)督，將這種監(jiān)督交由法律水平一般的人民監(jiān)督員進行監(jiān)督不是很實際，要么這種監(jiān)督流于形式，要么就會對檢察機關(guān)的正常執(zhí)法產(chǎn)生不利的影響。在實際工作上，就要防止這樣的形式主義。
綜上所述，人民監(jiān)督員制度作為一項外部監(jiān)督機制，無論是從理論上還是實踐上看，都具有一定的可行性，是一項積極的司法改革探索。
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