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農(nóng)村土地政策分析
摘要：當前，我國農(nóng)村問題的核心仍然是土地問題。而土地問題的核心內(nèi)容，則是農(nóng)村土地制度。改革開放之后，中國對農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營制度。盡管政府力圖穩(wěn)定土地承包關(guān)系，但這種關(guān)系卻處于經(jīng)常的變動之中。出現(xiàn)這種情況的原因，主要是農(nóng)民之、集體和國家（政府）之間的利益爭奪。而現(xiàn)行的制度又為農(nóng)村土地承包制度的頻繁變化提供了空間。解決問題的關(guān)鍵，在于處理好各種利益關(guān)系。關(guān)鍵詞：土地承包制度、社會保障、土地流轉(zhuǎn)
農(nóng)村土地實行承包經(jīng)營制度，其基本含義，“是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，由集體分配給集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)藝家庭使用，并長期穩(wěn)定、本集體經(jīng)濟組織成員平等地行使承包土地的權(quán)利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包”[1].農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。
中國農(nóng)村土地承包制度的演變
中國農(nóng)村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個過程，有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。
中華人民共和國前，中國農(nóng)村土地實行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國成立后，我國農(nóng)村土地制度的變遷大致經(jīng)歷了三個階段，即土地改革到農(nóng)業(yè)合作化運動，人民公社體制到現(xiàn)在的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。1950年進行了土地改革，做到了耕者有其田，相對平均了地權(quán)。土地改革后開始了合作運動，到1956年全面實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)合作化，土地等生產(chǎn)資料由農(nóng)民私有改變?yōu)榧w所有。1958年，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社改組為人民公社。人民公社徹底消滅了農(nóng)村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基礎(chǔ)”的土地所有制。中共十一屆三中全會后，農(nóng)村政策開始發(fā)生重大變化。尤其是在1983年中共中央在《關(guān)于印發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟政策的基于問題的通知》后，全國農(nóng)村由此普遍推行了包干到戶。到1983年底，98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經(jīng)營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。為穩(wěn)定農(nóng)村的土地政策，1984年土地承包期一般應(yīng)在15年以上。1993年又規(guī)定在原定的耕地承包期到期的，再延長30年不變[2].最近特別是2001年起，全國出現(xiàn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)即土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的勢頭。截止到2001年底，全國農(nóng)用地發(fā)生流轉(zhuǎn)和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%.這次流轉(zhuǎn)勢頭迅猛，形式多樣，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了活力，也產(chǎn)生了一些負面影響。
二十多年來，中國農(nóng)村土地承包政策雖幾經(jīng)變遷，但政策目標始終在于維持集體所有，均地承包、家庭經(jīng)營和允許在農(nóng)民自愿的前提下進行土地流轉(zhuǎn)的大格局。后期的政策的制定以糾正前期政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差為起因，是這一時期政策的最大特點。政策的重點，在于延長土地承包期，穩(wěn)定土地承包格局，限制發(fā)包方隨意調(diào)整土地承包關(guān)系。
2002年8月29日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，并決定于2003年3月1日起施行。正如該法第一條所指出的其主要目的是：“為穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，維護農(nóng)村土地承包當事人的合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定，根據(jù)憲法，制定本法�！边@部法律把家庭承包經(jīng)營制度中比較成熟的做法固定下來，為以后農(nóng)戶能夠以法律維護自身的土地權(quán)益提供了武器，將對促進中國農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定起到非常積極的作用，溫鐵軍指出，法律是穩(wěn)定的制度形態(tài)，政策是不斷調(diào)整的過程，關(guān)于農(nóng)民的土地承包權(quán)益的幾個方面內(nèi)容都寫進了《農(nóng)村土地承包法》，土地承包權(quán)成為目前為止農(nóng)民享有的最廣泛的權(quán)益。這標志著中國的農(nóng)村土地承包政策將進入一個相對穩(wěn)定期。這部法律強化了現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包政策，保證了政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和嚴肅性，但對現(xiàn)存的一些棘手的問題并沒有提出新的解決辦法。今后土地承包關(guān)系穩(wěn)定的程度，將取決于現(xiàn)有政策執(zhí)行的有效性。下面筆者將結(jié)合該法，著重談一談影響土地承包制度穩(wěn)定的幾個主要因素。在進一步展開論述之前，有必要澄清幾個問題，以有利于接下來的分析。
家庭承包經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
我國實踐表明，農(nóng)村家庭承包責任制的確是一種有激勵、有效率的制度。國家賦予農(nóng)民從事家庭經(jīng)營的土地權(quán)利，建立以家庭為單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，把農(nóng)民的努力程度與所獲報酬聯(lián)系起來，把農(nóng)民的生產(chǎn)投入與經(jīng)濟收益聯(lián)系起來，使農(nóng)民在獲得土地使用權(quán)后，有一定的生產(chǎn)自主權(quán)和剩余索取權(quán)，因而提高了對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入和投資。并且在一定程度上克服了農(nóng)業(yè)集體經(jīng)營的低激勵機制和高管理成本，克服了集體共同使用土地產(chǎn)生的外部性，降低了監(jiān)督成本。那么，農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營制作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)典型的組織形式，是否會成為農(nóng)業(yè)的規(guī)�；�(jīng)營和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的障礙呢？從世界范圍看，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論是土地資源豐富的國家還是土地資源稀缺的國家，家庭經(jīng)營制已成為各國農(nóng)業(yè)普遍采用的一種方式，經(jīng)營主體都是以家庭為單位，只是在規(guī)模上有所差異。小規(guī)模經(jīng)營的日本農(nóng)業(yè)和大規(guī)模經(jīng)營的美國農(nóng)業(yè)，都已經(jīng)完成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過程。因此，認為農(nóng)戶經(jīng)營制度妨礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展是沒有充分證據(jù)的。比較正確的說法是，農(nóng)戶經(jīng)營的土地規(guī)模太小對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展存在著不利影響，但兩者之間也不是一個有前提必有其結(jié)論的直接因果關(guān)系；土地規(guī)模小是影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的多種不利因素之一，但是這個不利影響是能夠被其他因素代替的，如果資本供給充足的話，土地規(guī)模小的不利因素就能被替代，日本就是一例。小農(nóng)經(jīng)營同樣能夠接收很多現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，走以提高土地生產(chǎn)率技術(shù)為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的道路。因此，發(fā)展我國的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)應(yīng)當走節(jié)省資本和土地，而多用勞力的技術(shù)路線。我國的小農(nóng)經(jīng)營在采用提高土地的產(chǎn)出率的技術(shù)，比如說良種和多熟制，有充分的主動性。因此，家庭經(jīng)營制對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一類特殊而復(fù)雜的生產(chǎn)活動，是一種有激勵、有效率的制度，各國的實踐表明，對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，解決激勵問題比實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟更為重要。
其實農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的效益并不明顯，所以指望通過“土改”來集中土地從而實現(xiàn)“規(guī)模經(jīng)濟”的“理想”恐難實現(xiàn)。我國學(xué)者萬廣華、程恩江的分析則說明。我國的谷物生產(chǎn)幾平?jīng)]有規(guī)模效益，他們根據(jù)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)得出的結(jié)論是，農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益是有限的，至少它不如工業(yè)的規(guī)模效益那樣明顯。而且有關(guān)規(guī)模經(jīng)營的研究證明，在我國目前能達到的小型機械裝備水平和以家庭成員為主要勞動力的家庭適度經(jīng)營規(guī)模（都以產(chǎn)糧為主），南方水田地區(qū)的適度規(guī)模是20-30畝，北方旱作區(qū)為60-70畝，大約為現(xiàn)在的家庭經(jīng)營規(guī)模的4-5倍，如要搞規(guī)模經(jīng)營，這4-5倍的數(shù)據(jù)也較好地表明了土地的集中度，而要使得規(guī)�；耐恋啬鼙３址�(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)，基礎(chǔ)設(shè)施的投資平均每畝需800-1000元，這就是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)條件。能夠有上述條件的地方，在我國農(nóng)村只是一部分地區(qū)，即東部沿海省市區(qū)中的部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和大城市的郊區(qū)。一項對江、浙、魯3省5縣（市、區(qū)）83戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的調(diào)查資料顯示，我國東部地區(qū)的規(guī)模經(jīng)營仍然是以家庭農(nóng)場為主。羅
必良經(jīng)過深入研究后得出結(jié)論：“即使大農(nóng)比小農(nóng)有較高的勞動生產(chǎn)率，但可以肯定大農(nóng)的邊際勞動生產(chǎn)率要比小農(nóng)低”，而且，“大農(nóng)”傾向于吸納資本、排斥勞動，而“小農(nóng)”傾向于吸納勞動、排斥資本；勞動力過剩而資本不足正是我國農(nóng)村的主要矛盾之一，所以，“大農(nóng)”和“小農(nóng)”這種資源配置行為上的差異，使得家庭經(jīng)營的存在在我國具有特別重要的宏觀經(jīng)濟意義[3].就對全國大部分地區(qū)來說，是創(chuàng)造條件發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的問題。對中國而言，這種轉(zhuǎn)移必然是一個長期的、漸進的發(fā)展過程，農(nóng)地集中經(jīng)營的另一個必不可少的條件是要為農(nóng)地對農(nóng)民的社會保障功能尋找一個替代物，很顯然，這個問題也不是短期內(nèi)能夠解決的。 通過上面的分析我們可以看到，如果單純是為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)“規(guī)模經(jīng)濟”是沒有意義的。
家庭承包經(jīng)營與農(nóng)村社會保障長期穩(wěn)定農(nóng)村土地的承包關(guān)系，是由土地在中國現(xiàn)階段的功能所決定的。土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料。與其他生產(chǎn)要素相比，土地具有不可移動的。要想提高土地的產(chǎn)出率，只能設(shè)法改善土地的生產(chǎn)條件，對土地進行投資。這種投資，不僅數(shù)量大而且回收期長。如果土地的承包期短了，農(nóng)民就缺乏意愿對土地進行長期投資，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件就不可能得到改善。中國人多地少的基本國情是不可能改變的，只有不斷改善農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，合理使用土地，才能逐步提高土地產(chǎn)出率，以滿足人口增加、經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平提高的需要。土地還是農(nóng)民的基本生活保障。目前，在廣大的中國農(nóng)村，幾乎還沒有一個有效的社會保障制度。要想在短期內(nèi)建立起一種以個人付費為基礎(chǔ)的社會保障制度是不現(xiàn)實的。絕大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民除了土地之外還沒有其他穩(wěn)定的生活保障手段。因此，保證農(nóng)民有一份穩(wěn)定的承包地，對于保障農(nóng)民的基本生活、保持農(nóng)村社會的穩(wěn)定就具有極為重要的現(xiàn)實意義。盡管有大量的農(nóng)民離開家鄉(xiāng)在外就業(yè)，但他們的就業(yè)還是不穩(wěn)定的，真正能夠在城鎮(zhèn)定居下來、不再回鄉(xiāng)的還是少數(shù)。多數(shù)在外流動就業(yè)的農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間雙向流動，外面找不到其他就業(yè)機會，農(nóng)民有可能成為新的雇農(nóng)或淪為無業(yè)游民，危及整個社會穩(wěn)定。因此，在可以替代土地作為農(nóng)民生活保障的手段產(chǎn)生之前，農(nóng)戶的承包地就必須長期保持穩(wěn)定。
影響農(nóng)村土地承包關(guān)系中的幾個主要要素
國家一直強調(diào)農(nóng)村土地承包政策的穩(wěn)定，為什么這個政策卻總在變動？現(xiàn)在國家通過了法律，試圖減少政策的自由度，并通過司法的強制力量把政策穩(wěn)定下來，這個目的能不能達到？要回答這些問題，必須找到影響農(nóng)村土地承包政策穩(wěn)定的因素，通過對這些因素的分析，才能找到答案。土地承包格局變化的最終結(jié)果，是土地收益分配格局的變化，主要是農(nóng)民之間、農(nóng)民與集體之間利益分配格局的變化，某些情況下，國家（政府）也會通過重點農(nóng)村土地的方式，加入到對農(nóng)村土地使用權(quán)的競爭隊伍中來，由此導(dǎo)致了農(nóng)村土地承包制度的頻繁變化，而現(xiàn)行的制度又為這此變化提供了空間，正面將就此作一些分析。
農(nóng)村人口變化與土地承包政策穩(wěn)定的關(guān)系
中國實行農(nóng)村土地的集體所有制�！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有�！奔热煌恋貙儆诩w所有，又未規(guī)定集體所有的方式，就可以理解為集體經(jīng)濟組織的成員應(yīng)該人人有份，而且應(yīng)該是均等的。實際上，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的土地承包原則就包括“按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時，本集體經(jīng)濟組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利”。
人口與土地是一對矛盾。集體經(jīng)濟組織成員，即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的家庭數(shù)或人口數(shù)是變動的。變動的人口對應(yīng)基本不變的土地資源總量，其分配格局變化是自然的。當人口增減到一定程度時，農(nóng)民必然提出調(diào)整承包地的要求，以保證平等地占有集體所有的土地。法律原則上禁止調(diào)整承包關(guān)系，但畢竟還是可以進行“小調(diào)整”。在實踐中，有些地方的做法是新增人口按照先后次序排隊候地，到調(diào)整期時“以生頂死”，在個別農(nóng)戶之間進行抽補，將死亡或者戶口遷出的農(nóng)民的土地調(diào)整給新增人口，調(diào)整期一般為5-10年。但小調(diào)整與穩(wěn)定家庭承包制度仍然是有矛盾的。因為承包期內(nèi)家庭部分成員死亡或遷移的，由于農(nóng)戶還存在，集體經(jīng)濟組織不應(yīng)以此為由調(diào)整承包地。
從另一方面講，農(nóng)民提出這樣的要求是有其經(jīng)濟上的理由和合理性的。對中國絕大多數(shù)農(nóng)民來說，經(jīng)營土地是他們主要甚至是惟一的來源。而且在大多數(shù)情況下，土地承包費并不是土地的全部租金，而是比正常租金少。更多的土地承包權(quán)意味著更多的地租差額、更充分的就業(yè)和更多的投資機會。這對于非農(nóng)就業(yè)機會不多、人均耕地很少且投資能力較低的農(nóng)民來說，是有很大的經(jīng)濟意義的。
“中國目前以均分土地為特征的平均主義農(nóng)地制度在為農(nóng)村人口提供社會保障方面，不失為對現(xiàn)金型社會保障的一種有效替代”[4].在一定程度上，它意味著生產(chǎn)效率的損失，因為平均主義原則要求間歇性地調(diào)整農(nóng)戶間的土地分配，引起土地占有的不穩(wěn)定性，從而降低農(nóng)戶對土地進行長期投資的動力。但是，這種平均主義的農(nóng)地制度具有一種內(nèi)在的社會保障機制。土地分配上的平均主義也有利于促進農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移。平均分配土地確保每個農(nóng)民工都有一塊屬于自己的土地，一旦丟掉了城市里的工作，他仍可以選擇返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。與沒有土地的農(nóng)民相比，這種選擇的存在可能會提高有地農(nóng)民工的索取工資，原因在于他們有更高的保留收入。但是，擁有土地降低了有地農(nóng)民工對社會保險的要求。利弊相較，擁有土地可能降低雇傭農(nóng)民工的成本。因為外來民工流動性大，企業(yè)不愿為這些人付出高昂的長期成本。
而且實行平均主義的土地分配不一定要搞行政性土地調(diào)整。許多村子預(yù)留了機動地，以在必要的時候分給那些人口增加的家庭。目前，留出的土地占村子全部土地面積的比例在10%左右。這樣的安排本身使村子可以在若干年內(nèi)無須在農(nóng)戶之間調(diào)整土地。另外，人口減少的家庭交回的土地可以補充到機動地之中去。如果流入的土地量比分出的土地多，這個“蓄水池”便可以維持下去。而且，機動地可以通過公開招標的方式出租給農(nóng)戶耕種，不會荒棄。執(zhí)行“嚴格控制預(yù)留機動地”的政策，不失為解決人地矛盾的一種可行辦法，可以抑制土地調(diào)整。但在延長承包期的過程中，一些地方為了增加鄉(xiāng)、村集體收入，隨意擴大“機動地”的比例，損害了農(nóng)民群眾的利益，使政策的正面功效大打折扣。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與土地承包政策穩(wěn)定的關(guān)系
這里說的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，包括經(jīng)濟合作和村民委員會。二者可以分立，也可以一套班子兩塊牌子。據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村民集體所有的土地。此外它還擔負著其它眾多的職能。這些職能必須以一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)作保障，村干部的補貼或報酬一般也由本集體經(jīng)濟組織發(fā)放。在現(xiàn)行制度下鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般只是向村組布置任務(wù)。而很少有對村組的轉(zhuǎn)移支付。因此，不論是是為了完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)布置的工作或者發(fā)放干部的工資，集體經(jīng)濟組織都有盡可能多地獲取經(jīng)濟收的動機，更不用說少數(shù)干部可以借機謀取自己的私利了。
按照《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地承包中發(fā)包方。從所有主體來看，村委會作為當?shù)卮迕竦纳鐓^(qū)性自治組織，來充
當集體土地財產(chǎn)的所有者代表，鄉(xiāng)村集體不僅是農(nóng)地所有者，也是鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理者，擁有經(jīng)濟和組織資源，在與農(nóng)戶家庭利益博弈中，鄉(xiāng)村集體擁有明顯的優(yōu)勢，農(nóng)戶處于不利地位，時有可能發(fā)生鄉(xiāng)村集體侵占農(nóng)戶利益事件。在村民現(xiàn)有民主法制知識積累有限和文化素質(zhì)不高的情況下，土地集體所有往往成為實際上的村長和村委會少數(shù)人所有。村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌之中是對農(nóng)民收費項目的合稱，其收入由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級共享。由于土地承包費是納入到村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌之中的，限額的存在決定了鄉(xiāng)村不可能把土地承包費定得過高。但實踐中對招標承包的土地承包費管理并不是非常嚴格。這就為集體通過調(diào)整承包地，獲取盡可能多的土地承包費開了方便之門。如此一來，不僅可以向家庭承包的農(nóng)民索要更高的承包費，還可以通過招標逃避政策對承包費限額的限制，并得到與正常租金接近的土地承包費。
組織土地流轉(zhuǎn)是增加集體收益的另一個途徑。根據(jù)政策如今“兩田制”已不再允許，“機動地”的比例也有嚴格的限制，其余的土地大多已經(jīng)分到農(nóng)戶手中，只剩下“土地流轉(zhuǎn)”以增加集體收入這一合法的政策口子了。而且由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以及將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地等原因，土地收益明顯提高，土地流轉(zhuǎn)的市場需求遠高于市場供給，地租也隨之上漲。用地方有相當多是企業(yè)，他們一般都有要求有一定的土地規(guī)模。由于涉及眾多的農(nóng)戶，他們一般不愿意直接與農(nóng)戶單獨協(xié)商，而是希望當?shù)氐募w經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出面組織。而集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也樂于出面。因為這種做法一方面促進了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增加了政績；而且通過發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中間人的作用，可以賺取用地方支付的地租與付給農(nóng)民的地租之間的減價，增加了可供自己支配的集體收入。
盡管《農(nóng)村土地承包法》單列了“土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”一節(jié)，重點對集體經(jīng)濟組織的權(quán)力作了限制，但不論制度如何制定，只要沒有足夠的力量保證制度得到嚴格的執(zhí)行，就難以保證不發(fā)生集體經(jīng)濟組織以農(nóng)戶承包土地謀取利益的現(xiàn)象，特別是在鄉(xiāng)村集體財政壓力較大的情況下。未來鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織能否隨意調(diào)整農(nóng)村土地承包關(guān)系以謀取自身的利益，不僅在于法律的規(guī)定，更在于國家執(zhí)行法律的決心和能力，以及對農(nóng)村面臨的財務(wù)問題的解決程度。如果基層組織仍執(zhí)行眾多的職能，面臨很多的任務(wù)，卻缺乏相應(yīng)的合法經(jīng)費來源，加上財政體制與監(jiān)督機制不完善，為確保任務(wù)的完成，上級政府就可能對基層組織侵犯農(nóng)戶土地承包權(quán)益的行為睜一只眼閉一只眼。就可預(yù)見的將來看，形勢不容樂觀。在當前各級地方財政日趨緊張的情況下，這部分收入基本上成為彌補工資缺口的重要來源，和農(nóng)民已經(jīng)基本沒有太大的關(guān)系�！皳�(jù)農(nóng)業(yè)部1998年的統(tǒng)計，全國鄉(xiāng)、村兩級債務(wù)共計3259億，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)298萬元，每個村20萬元”[5].既然模糊的農(nóng)村土地權(quán)利界定和農(nóng)村土地“流轉(zhuǎn)”能夠給各級行政機構(gòu)和人員帶來巨額的收入，那么維護當前這種模糊的農(nóng)地權(quán)利和農(nóng)地“流轉(zhuǎn)”體制的“利益集團”便具有充足的的動力。
利用土地流轉(zhuǎn)侵占農(nóng)民的利益已到了相當嚴重的程度。新華社記者在蘇、皖、豫等省調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)的自主權(quán)受到了侵害，盡管中央三令五申農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須依法、自愿、有償進行，但在利益驅(qū)使下，許多地方基層組織仍越俎代庖，操控土地流轉(zhuǎn)，少數(shù)地方甚至動用了警力，逼著農(nóng)民就范�！坝械牡胤皆卩l(xiāng)村集體組織的流轉(zhuǎn)中，忽視農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益主體地位，截留、挪用農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益；有的地方土地流轉(zhuǎn)收益缺乏監(jiān)督管理”，“有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同、集體土地搞對外招商、強迫承包農(nóng)戶集中流轉(zhuǎn)；有的地方不顧客觀實際、把政策引導(dǎo)變?yōu)樾姓深A(yù)、人為地推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”[6].
政府用地與土地承包政策穩(wěn)定
目前政府壟斷了建設(shè)用地的供給。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定：任何單位和個人進行建設(shè)、需要使用土地的、必須依法申請使用國有土地（但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外）。這里所說的依法申請使用的國有土地，包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。土地收益與占地補償是有區(qū)別的。土地收益是指國家把征用、占用的集體土地出讓后所帶來的收入，而占地補償是國家因重用或占用農(nóng)村集體土地付給土地所有者的代價。前者與后者之間的差額，是國家人為土地轉(zhuǎn)讓的中間人的收益。
國家從土地轉(zhuǎn)讓中得到的收益是很大的。由于《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，因而目前國家基本上壟斷了農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓的一級市場。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的過程中，比較規(guī)范的程序是先征為國有，再由政府將使用權(quán)出讓給非農(nóng)用地單位。國家征地時，往往將征地價格壓得很低，而國家的土地出讓價格通常很高。在此過程中，政府一轉(zhuǎn)手即可獲得高額收益；而作為土地所有者的集體的擁有土地承包權(quán)的農(nóng)民，卻所得甚少。這種制度不僅導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益缺乏保障，而且導(dǎo)致政府公信力受到影響和土地資源配置效率低下。目前，在各地的土地征用過程中，由于現(xiàn)行土地征用制度和相關(guān)土地制度的滯后和不足，廣泛存在著征而不用、多征少用的現(xiàn)象。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國城市由于盲目外延發(fā)展，近10﹪的土地處于閑置狀態(tài)。
政府占用農(nóng)村土地也是影響土地承包關(guān)系穩(wěn)定的一個重要因素。所謂政府占用土地，是指政府以各種手段或理由改變農(nóng)村土地的使用性質(zhì)，但是并不辦理這些土地的征用手續(xù)，因而支付給農(nóng)民少量的補貼或補助。占地往往面積較大，期限較長，有時甚至是永久性的。于是承包方依法享有的承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，以及自主組織生產(chǎn)和處置產(chǎn)品的權(quán)利，被無形中剝奪了。征占地補償費是由農(nóng)村集體經(jīng)濟經(jīng)濟為主安排使用的�！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補償，但沒有規(guī)定補償費的分配使用辦法�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當將征用土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受監(jiān)督，實際上是承認集體經(jīng)濟組織是安排土地補償費用收支的主體。
《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但法律并沒有對什么是“公共利益”作具體的限定，因而集體土地轉(zhuǎn)為國有基本上都稱為征地，政府進行的各種土地經(jīng)營活動都是以公共利益名義進行的。其中存在的問題有：首先征用補償不盡合理。在公共利益界定不清的前提下，實際上排除了被征地農(nóng)民參與增值收益分配的機會；同條規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，該補償構(gòu)成是否與土地原用途價格相當是存在問題的。其次，補償標準偏低。我國現(xiàn)行的征地補償標準主要根據(jù)該土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值來加以確定，對各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)耕作水平的差異缺乏體現(xiàn)，無法反映被征土地的區(qū)位價值。同時現(xiàn)有的補償標準難以保證農(nóng)民原有生活水平的保持或改善。第三，補償費用分配問題�，F(xiàn)在我國的征地補償中土地補償占大頭，由集體統(tǒng)一支配；其它補償及勞動力安置費用占小頭，歸農(nóng)民個人。但由于集體土地所有權(quán)的主體范圍和客體范圍都不
明確、缺乏可操作性對土地補償費的使用也缺乏規(guī)范，結(jié)果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組層層截流，不當?shù)氖褂糜滞o農(nóng)民造成更大的損失。盡管國家支付的征占地補償公占土地價值的一小部分，但“總和超過土地被征用前輩年平均年產(chǎn)值的30倍”的土地補償費和安置補助費也是一筆不小的數(shù)目。由于缺乏足夠的監(jiān)督，也由于缺乏相應(yīng)的投資能力，在多數(shù)情況下，這筆錢或被用于集體的各種開支、福利，可興辦不能贏利的企業(yè)，或化公為么，數(shù)年后就于無形中消失了�，F(xiàn)行征地制度下，非公益性質(zhì)的征地剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，用地單位和政府則分享了這部分土地增值收益。據(jù)估算，“1953-1978年計劃經(jīng)濟確立后通過‘剪刀差’使農(nóng)民受到的損失大概是3000億元左右，而改革開放之后通過征地從農(nóng)民手中剝奪的利益有上萬億元”[7].現(xiàn)行的制度環(huán)境下，應(yīng)當創(chuàng)造積極的進入機制，將農(nóng)民納入到土地征用談判中來，給其以平等的主體地位，才是推進土地征用制度改進的關(guān)鍵所在。農(nóng)民直接參與談判，減少了集體代理人對原屬于農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利的攫取，有助于對集體代理人的行為形成有效的監(jiān)督。另一方面，推進集體建設(shè)用地的市場化流轉(zhuǎn)，消除產(chǎn)權(quán)歧視帶來的財富外溢，增加農(nóng)民的資產(chǎn)化收入；完善征用的法律建設(shè)，重構(gòu)征用程序，區(qū)分公益性和非公益性用地的轉(zhuǎn)用渠道，充分利用市場機制進行調(diào)節(jié)，在政策的執(zhí)行上實現(xiàn)農(nóng)民的主體性地位。
另外，改革征占地補償方式也是必要的。可以將農(nóng)戶土地使用年期財產(chǎn)權(quán)和目前國有企業(yè)劃撥的土地與社會保障掛鉤。由于考慮到絕大部分地區(qū)的農(nóng)民沒有建立社會保障。無論是國家購買贖回農(nóng)民的土地年期使用權(quán)，還是農(nóng)民與企業(yè)和其他個人之間進行耕地、“四荒”和宅地交易，其中一部分收入要強制地建立個人帳戶，納入養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療等保險基金�！白罱�，上海青浦區(qū)在建設(shè)境內(nèi)50公里滬青平高速公路時，由區(qū)政府牽頭，將所需2000多畝土地涉及的鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟組織，以土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，市政投資方與土地公司聯(lián)合成立股份合作的項目公司，合作期限為25年。其間項目公司按每年1100元/畝的標準支付土地合作回報�！盵8]此舉改變了過去一次補償?shù)淖龇ǎ贡徽鞯剞r(nóng)民的生產(chǎn)生活有了長期穩(wěn)定的保障。按這樣的思路，為今后征用農(nóng)村集體土地有望不再實行一次性補償，避免損害農(nóng)民利益的方式選擇，提供了有益的借鑒。
農(nóng)村土地政策的未來走向
首先，實施《農(nóng)村土地承包法》將是2003年乃至今后一段時期土地承包政策方面的主要工作。由于在二輪延包結(jié)束時的土地承包格局，并不完全符合當時的土地承包政策。而《農(nóng)村土地承包法》對土地承包格局作為強制握的規(guī)定，法律實施后的一段時間內(nèi)，應(yīng)該對照法律的規(guī)定，糾正各地土地承包中與法律不一致的做法。這樣部分未將土地承包權(quán)確立到戶的地方可能“返工”，承包期不足30年的地方可能處長到30年，農(nóng)民將得到一定的好處。
其次從法律上進一步明確農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵。包括承包、占有、經(jīng)營、收益、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押、繼承等各種權(quán)利的法律涵義，以及如何在集體與農(nóng)戶之間具體劃分。確立土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性和流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性。
再次，要建立集體土地價格評估體系和土地流轉(zhuǎn)中介市場。地租、地價是調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟杠桿，其評估體系的建設(shè)，直接關(guān)系到土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建設(shè)。在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，由于地租、地價形式的確立，直接解決了實際操作中價值尺度的難題，使土地流轉(zhuǎn)可以在不同的所有者和使用者以及不同的社區(qū)之間通行，從而使土地轉(zhuǎn)讓報酬規(guī)范化、制度化，成為流轉(zhuǎn)活動中利益補償?shù)臏蕜t，推進土地流轉(zhuǎn)進程。為促進土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，地租在區(qū)分土地資產(chǎn)收益和合理經(jīng)營收益上總的原則應(yīng)該是絕對地租歸國家，級差地租I歸集體，級差地租II歸經(jīng)營投資者。由于各地情況不同，或者是級差地租I，或者級差地租II，或者是兩者兼而有之。有的地方還可能出現(xiàn)“地租負值”現(xiàn)象，土地轉(zhuǎn)讓，非但得不到收益，還要“倒貼”。確定地價的方法很多，較易操作的是土地收益還原法和市場比較評價法，在實踐中，這兩種方法是結(jié)合運用的。以地力評價為依據(jù)，確定土地的理論價格，在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中起到調(diào)節(jié)作用是十分必要的。土地流轉(zhuǎn)時，根據(jù)地力的增減給予補償和處罰，由此建立起培肥地力的機制，解決土地流轉(zhuǎn)過程中地力下降這一難題。這樣，才能從根本上保證地租實現(xiàn)其土地資產(chǎn)保值、增值的職能[9].另外，還要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介市場。當前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在著雙邊壟斷的現(xiàn)象，即土地的轉(zhuǎn)讓方找不到土地的受讓方，土地的受讓方找不到土地的轉(zhuǎn)讓方，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓信息的取得主要依靠鄰居、親戚、朋友及農(nóng)村干部的信息交流，因此獲取信息的難度大，成本高。這種信息不對稱問題的存在，主要是由于缺乏信息中介。因此，有必要建立相應(yīng)的信息中介與發(fā)布組織，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)，及時登記匯集可流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息，接受咨詢，勾通供需雙方的相互聯(lián)系；妥善處理土地經(jīng)營過程中發(fā)生的矛盾和問題；同時承擔提供信貸、技術(shù)、物質(zhì)服務(wù)，從而推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。實踐中切要嚴格遵循“有條件、自愿、有償、公平、合法”的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)原則。土地流轉(zhuǎn)必須具備一定條件，即經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，人均土地資源很少，農(nóng)村剩余勞動力大部分已經(jīng)轉(zhuǎn)移。二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達或者本地產(chǎn)生了經(jīng)濟實力較強的龍頭企業(yè)，有充分的資金、人才、市場等條件支撐，農(nóng)民又自覺要求進行土地流轉(zhuǎn)的地方。
又次，積極促進各種形式的農(nóng)民合作組織和農(nóng)民自我保護組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的談判能力。土地制度的建設(shè)和社會保障制度的完善，都是一個制度變遷過程。制度變遷的方向，不僅取決于效率原則的指向，還取決于與此相關(guān)的不同利益集團之間相對談判能力的強弱。在城鎮(zhèn)化及與此相關(guān)的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非過程中，在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要規(guī)范政府行為，有效地維護農(nóng)民利益（包括土地承包經(jīng)營權(quán)或社會保障權(quán)），必須有相當發(fā)達的農(nóng)民組織作支撐。農(nóng)民要制約土地負擔的迅速增長，要在與農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營有關(guān)的諸多“談判”中，節(jié)約交易成本，減少信息不對稱性，改變其被動接受的地位，必須依靠其組織化程度的提高。在市場經(jīng)濟條件下，發(fā)展各種形式的農(nóng)民合作組織，既是提高農(nóng)民生產(chǎn)能力的重要形式，也是增強農(nóng)民自我保護能力的重要形式。
最后，在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，對于農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地，積極探索多種形式的土地證券化思路，促進土地的資本化開發(fā)，實現(xiàn)以地生財，以地建立正規(guī)的社會保障基金，也能明顯地提升土地的保障功能。比如，鼓勵農(nóng)民采取土地入股等形式，參與城鎮(zhèn)擴張地帶的土地開發(fā)；或通過土地證券化，直接進入土地一級市場。在農(nóng)民入股所得或土地證券化所得中，拿出一個固定的比例，納入相應(yīng)城鎮(zhèn)的社會保障基金，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民，此后享有與所在城鎮(zhèn)人口同樣的社會保障待遇。結(jié)合相關(guān)政策或法律的調(diào)整，發(fā)展以土地使用權(quán)或所有權(quán)抵押為特征的土地金融，提高城鎮(zhèn)化過程中的融資能力，加快土地開發(fā)或增值的進程。此外，市以上政府可以根據(jù)當年的城鎮(zhèn)開發(fā)情況，從財政收入中劃出一個固定的比例，用于建立農(nóng)民的社會保障基金。農(nóng)民正規(guī)社會保障的資金來源，還可有另外兩個渠道，一是鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價值形態(tài)的資產(chǎn)，以及股權(quán)收益、租賃收益等。二是發(fā)行國債的部分收益、部分國有資產(chǎn)和國有企業(yè)收益，包括上
市公司國有股減持的部分所得，國有企業(yè)轉(zhuǎn)制中的資產(chǎn)拍賣、變現(xiàn)所得和股權(quán)收益。可轉(zhuǎn)入國家財政，再通過轉(zhuǎn)移支付等形式，支持農(nóng)民的土地外社會保障體系建設(shè)。國有資產(chǎn)是全國人民所有的資產(chǎn)，不是城市人獨有的資產(chǎn)，更不是國有企業(yè)職工獨有的資產(chǎn)。因此，在國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的收益中，應(yīng)該有屬于農(nóng)民的那部分資產(chǎn)收益。
此外，農(nóng)村土地制度的改革，必須與改革地方行政管理體制，包括精簡縣級機構(gòu)、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治以及減少村級管理人員、農(nóng)村稅費改革、加強村民自治、建立農(nóng)村社會保障等配套進行。
參考文獻：
[1] [8]王修達：《中國農(nóng)村土地承包政策：相對穩(wěn)定》《中國公共政策分析》中國社會科學(xué)出版社 第73、97頁。
[2]參見農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟與經(jīng)營管理司經(jīng)營體制處：《農(nóng)村經(jīng)營暨土地承包歷史回顧及幾點思考》，載《農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理》 1999年第11期。
[3] 參見張德元、錢海燕：《對農(nóng)村土地制度的再思考》載《江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2003年第1期。
[4]姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》載《中國社會科學(xué)》 2000年第2期。
[5]《中外專家對話：農(nóng)村土地制度改革，》載中國農(nóng)網(wǎng)聯(lián)盟，2002年6月6日。
[6] 據(jù)6月8日新華社報道。
[7] 姜長云：《農(nóng)村土地與農(nóng)民的社會保障》載《經(jīng)濟社會體制比較》2002年第1期。
[9] 張雪玉：《農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與對策》載《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報》 2003年第6期。
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