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財政風(fēng)險的財稅法控制

時間：2023-02-21 19:28:20 稅務(wù)論文我要投稿

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財政風(fēng)險的財稅法控制

「關(guān)鍵詞」財政風(fēng)險法律控制

「正文」

一、財政風(fēng)險概述：

財政風(fēng)險是指財政面臨支付危機的可能性，集中表現(xiàn)為赤字和債務(wù)的膨脹，當(dāng)這種膨脹超過一國經(jīng)濟和社會承受力時，將演變成財政危機，引發(fā)一國經(jīng)濟、政治的全面危機和社會動蕩。如立足于社會各個領(lǐng)域的風(fēng)險都會轉(zhuǎn)移到財政，政府財政是社會最終風(fēng)險的承擔(dān)者；準(zhǔn)國債規(guī)模也不應(yīng)該太大，不能只看帳面?zhèn)鶆?wù)，還要看政府各部門發(fā)行的債務(wù)。財政風(fēng)險包含內(nèi)容廣泛，既包括財政系統(tǒng)的內(nèi)部風(fēng)險，如財政政策風(fēng)險、財政體制風(fēng)險、制度風(fēng)險、管理風(fēng)險等，還包括社會經(jīng)濟生活中各種不確定性因素引起并轉(zhuǎn)化到財政領(lǐng)域的私人風(fēng)險和一般公共風(fēng)險，或稱外部風(fēng)險，如自然風(fēng)險、政治風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、社會經(jīng)濟運行風(fēng)險和戰(zhàn)爭風(fēng)險等。從某種程度來講，外部風(fēng)險是無法或者很難控制的，人類生存的世界本來就是充滿不確定性的。因此，對財政風(fēng)險的研究多側(cè)重于內(nèi)生風(fēng)險，本文也把財政風(fēng)險的討論局限在內(nèi)生風(fēng)險的范圍內(nèi)。財政風(fēng)險的內(nèi)涵盡管現(xiàn)在對財政風(fēng)險的研究日益增多，但對其內(nèi)涵的界定還沒有一個公認的統(tǒng)一說法，從現(xiàn)有的文獻來看，多數(shù)側(cè)重于從政府債務(wù)的角度來研究，也有的是按照傳統(tǒng)的收入、支出、平衡、管理的思路來研究的，諸如收入風(fēng)險、支出風(fēng)險、赤字風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險等等。[1]

二、財政風(fēng)險的成因：

從財政系統(tǒng)內(nèi)部各種不利因素角度來看，這些不利因素主要包括：（1）政府職能界定不清導(dǎo)致政府與市場關(guān)系不協(xié)調(diào)，（2）財政立法滯后且有關(guān)法規(guī)制定不禁合理，（3）財政管理制度與專項管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共決策過程，（5）事前、事后財政監(jiān)督不力，（6）政府官員道德問題和職業(yè)技術(shù)問題。

按照具體財政活動類型劃分財政風(fēng)險，這些風(fēng)險主要包括：[2] （1）源于收入方面的財政風(fēng)險。（2）源于支出方面的財政風(fēng)險。（3）源于公共投資的財政風(fēng)險。我國財政支出中有相當(dāng)部分用于生產(chǎn)性投資，或資本性投資，這種投資與私人投資在風(fēng)險影響方面具有大體相同的性質(zhì)。（4）源于預(yù)算赤字的財政風(fēng)險。（5）源于國債管理的財政風(fēng)險。在我國明顯存在著國債資金使用缺乏經(jīng)濟效益、稅收結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)的變化等問題，導(dǎo)致大部分國債幾乎都要通過發(fā)新債還舊債的方式運作。這樣，在財政困難未能扭轉(zhuǎn)的情況下，國債規(guī)模會像滾雪球一樣越滾越大。此外，還有（6）政府財政的公共風(fēng)險；（7）政府財政的制度風(fēng)險；（8）政府財政的系統(tǒng)風(fēng)險；（9）官員道德風(fēng)險與職業(yè)能力風(fēng)險。

從另一個角度來看，財政危險還可以看成信用活動中的危險：[3] 公共部門的受信活動是政府以債務(wù)人身份向社會籌集資金，用于財政支出，主要包括以下三種：1、政府向社會發(fā)行債券，包括國庫券、地方政府債券和國際債券；2、政府借款，主要包括政府職能部門之間的借款、各級政府之間的借款和國外借款；3、財政部門通過金融部門從社會各界以有償方式吸收的存款，主要包括郵政儲蓄和社會保險基金。

具體而言，劉尚希博士曾提出提出第一可能導(dǎo)致財政危機的是金融危機，第二個是養(yǎng)老金風(fēng)險，第三個是地方財政危機。[4]

三、財政風(fēng)險的對策：

財政風(fēng)險可能引發(fā)的后果非常嚴(yán)重，動輒隨之以社會危機、動蕩。于是，防范財政風(fēng)險也是一個全社會全面的工作，從社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、財政學(xué)各個方面都需要完善。下面盡從法律的角度，尤其是與財政風(fēng)險聯(lián)系緊密的財稅法學(xué)角度，談?wù)剬ω斦L(fēng)險的控制。

（一）對經(jīng)濟、金融的規(guī)范、控制

1.完善經(jīng)濟責(zé)任制

2.增強銀行獨立性

銀行的受信活動主要是銀行以債務(wù)人身份與社會各界進行的信用交易，包括吸收存款、各種借款、發(fā)行金融債券等，形成銀行的負債。銀行的授信活動是指銀行根據(jù)客戶的需要為客戶提供融資，形成銀行的資產(chǎn)，主要包括信貸、信用證、進出口押匯、貼現(xiàn)等業(yè)務(wù)。銀行的授信活動是銀行效益的直接來源，但也會給銀行帶來損失，形成不良資產(chǎn)，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致銀行倒閉，引發(fā)社會動蕩。[5]

然而，眾所周知，我國的銀行呆壞賬比率非常之高，在這樣高的呆壞賬比率之下，銀行體系仍然能夠保持穩(wěn)定，國家聲譽起了關(guān)鍵作用，相應(yīng)地，國有銀行集中的不良資產(chǎn)，也必然意味著巨大的財政風(fēng)險。[6] 從現(xiàn)實考慮，我國銀行一旦獨立，脫離了國家的聲譽保護，不良資產(chǎn)引發(fā)的社會動蕩的嚴(yán)重性可向而知。兩者間這種過分的依賴大大增加了財政風(fēng)險。故而，應(yīng)當(dāng)增強銀行的獨立性，逐漸進行銀行改革：比如，增加商業(yè)銀行補充資本金的合理渠道，提高商業(yè)銀行的資本充足率。允許商業(yè)銀行發(fā)行長期債券，增加附屬資本，確保資本充足率不低于8％。對國有商業(yè)銀行進行股份制改造，從社會上吸納資金補充資本，提高資本充足率，減輕財政負擔(dān)，緩解財政風(fēng)險。要求商業(yè)銀行提取充足的呆賬準(zhǔn)備金，如不能一次到位，應(yīng)制定時間表，要求逐步到位，以建立呆賬核銷機制，減少虛假利潤，保證商業(yè)銀行健康發(fā)展。同時完善金融資產(chǎn)管理公司處置不良資產(chǎn)的方法和手段，加大處置力度，提高回收率。[7]

（二）完善社會保障體系

加快建立統(tǒng)一、規(guī)范和完善的社會保障體系，以緩解社保基金缺口引致的財政風(fēng)險。關(guān)鍵在于建立穩(wěn)定、可靠的社會保障基金籌措機制。

1. 完善轉(zhuǎn)移支付。完善轉(zhuǎn)移支付制度的目的是避免困難地區(qū)財政危機爆發(fā)。財政要加大社會保障支出力度，提高社會保障支出占財政支出的比重。財政聯(lián)邦主義對體制的要求則是實現(xiàn)“分級管理”向“分級所有”的轉(zhuǎn)變，將權(quán)、責(zé)、利有機地統(tǒng)一起來，使地方政府能因地制宜地舉債或進行地域間轉(zhuǎn)移支付。

2.還可考慮適當(dāng)擴大對社會公眾擴大征繳范圍，提高征繳率，適時開征社會保障稅等。

（三）加強國債管理，完善國債體系

針對財政活動中出現(xiàn)的各種不規(guī)范現(xiàn)象，結(jié)合財政法基本原則，在國債管理方面給予重視。

1.財政民主原則：財政民主原則要求人民

通過一定得方式對重大財政事項擁有決定權(quán)。要逐漸實現(xiàn)民主理財——財政的公共選擇機制，比如人代會究竟能對財政支出規(guī)模控制到什么程度？預(yù)算是不是確實能由人代會審議，并做到公開透明？一年預(yù)算，預(yù)算一年，這種預(yù)算不具有法制性和剛性，法制的控制力對預(yù)算的約束力不夠。財政部作為行政分支本身也需要制約。加強財政部對顯性、隱性債務(wù)的調(diào)控能力，控制好支出規(guī)模。[8]

具體地說，就是進一步深化財政體制改革，合理界定政府職能范圍及財政投資行為，完善財政支出政策，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，硬化預(yù)算約束，加強支出管理，完善分稅制財政管理體制，建立政府間規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。又如允許地方政府發(fā)債，以緩解地方政府資金缺口。[9]

2.財政法定原則：我國目前的國債體系非常簡單，法律制度不完善，在實行方面不免不夠“依法”（很多復(fù)雜情況“無法可依”），只有優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)，豐富國債品種、完善國債期限結(jié)構(gòu)，完善國債法制才能在此基礎(chǔ)上，財政法定，加強國債管理，強化國債投資的使用效益。

3.財政健全原則：通過稅制改革增加政府財政收入進而減少赤字規(guī)模是必要的，但除非出于修改不甚公平且為低效率的現(xiàn)行稅制之考慮外，稅制改革的重點不應(yīng)放在提高稅率和增加新稅種方面，而應(yīng)放在降低稅率并強化稅務(wù)征管以減少稅收收入的流失，以及降低稅務(wù)征管工作成本方面。[10]

4.財政平等原則：包含著對正義的價值追求，從制度上主要體現(xiàn)一種平等的對待。例如，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)：在中央和地方間的分配，這一點分稅制以來已經(jīng)改善了很多；在項目和部門間的分配：比如中央財政似乎對基礎(chǔ)設(shè)施的“軟項目”投資不足。[11]

體現(xiàn)之一——教育。對職責(zé)之內(nèi)的九年義務(wù)制教育盡義務(wù)投資嚴(yán)重不足。例如，相當(dāng)多的西部地區(qū)頗為貧困，農(nóng)民很少或基本沒有現(xiàn)金收入，基層政權(quán)靠攤派來維持“民辦學(xué)校”和自身的生存。

體現(xiàn)之二——農(nóng)村投入。中央財政似乎漠視了農(nóng)村仍然是持續(xù)的凈剩余流出的地區(qū)。在縣以下金融機構(gòu)基本被撤裁之后，通過國有或民營金融機構(gòu)向農(nóng)村注資資本已不現(xiàn)實，那么通過中央和地方財政向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供投融資便利就勢在必行，但這一塊卻恰恰是比較匱乏的。

「注釋」

1 參見《規(guī)范信用活動防范財政風(fēng)險》中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院陳志剛來源《金融時報》（2004年5月11日）《財政風(fēng)險：研究歷程與分析框架》李文釗

2 具體論述參見《財政風(fēng)險及其定性、定量分析）張志超 2003年4月的《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》

3 見注1.

4 《財政風(fēng)險：研究歷程與分析框架》李文釗

5 見注1.

6 對中央銀行獨立性的理論思考霍宏濤《生產(chǎn)力研究》Ｎｏ。4.2004

7 見注1.

8 參見：財政風(fēng)險來自政府花錢缺乏制約—《財經(jīng)時報》

9 見注1.

10 見注2.

11 以下參見北京天則經(jīng)濟研究所一篇報告。