地方債務風險的法律控制

    「關鍵詞」地方債務，財政風險，預算法

    「正文」

    “目前中國地方政府債務風險實際上已經(jīng)超過金融風險，成為威脅中國經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定的頭號殺手，”國務院發(fā)展研究中心的一位專家在 “地方債務問題國際研討會”上表示擔憂說：“中國地方政府所負債務的種類之多，負擔之重，已超出一般人想象，如何解決地方政府債務風險問題已成為當務之急�！�

    盡管中國現(xiàn)行的《預算法》等有關法律中，嚴格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實上，中國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債“經(jīng)營”，而且，規(guī)模呈加速上升趨勢，層級越低的地方政府負債的相對規(guī)模也越大。更大的問題還在于，由于法律的明文禁止，地方政府在舉債時大多巧借名目，隱蔽性強，透明度差，造成巨額的隱性債務，而隱性債務實際上比顯性債務更加危險，也更難以監(jiān)管和控制。

    地方政府的債務結構一般由三方面組成：地方政府承借或擔保的直接債務；地方政府授意投融資公司等中間機構向金融機構借款，予以風險承諾指名貸款；由地方國有企業(yè)等舉債，并承擔償還責任的間接債務。除金融機構債務之外，還包括拖欠的教師工資、國有企業(yè)改制安置補償費、挪用的社會保障基金等等社會債務。

    地方政府債務的風險防范和解決，主要可通過以下幾方面：

    一、在憲政層面上，在中央和地方之間按事權劃分財權

    地方巨額財政負債的形成，根本原因在于地方與中央的事權、財權不對等，地方政府承擔了大量的公共事務，相對于正常的財政收入來說入不敷出。因此，要解決地方政府債務問題，首先要在憲政層面上，在中央和地方之間按事權劃分財權。對于一些應由國家來承擔的公共事務，中央要切實承擔起責任，并保證相應的財政供給，而不應在向上集中財權的同時下方事權，讓地方自行籌措資金，最為典型的就是農(nóng)村義務教育問題。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)階段中國財政收入中中央與地方的比例為55：45，而支出的比例為30：70，其中公共服務支出的比例為46：54.

    當前，中國在中央與地方之間劃分公共事權和財權尚未法律化，僅有一些國務院制定的“決定”、“條例”等行政法規(guī)，包括影響巨大的分稅制改革，都是在國務院的主導下進行的。今后，對中央與地方的公共事務和公共財政的各自權限要用法律形式固定下來，使中央與地方在行使公共事權和財權方面有法可依。

    二、允許一定條件下發(fā)行地方政府債券

    由于地方缺乏正常的融資渠道，只好暗中通過各種非正規(guī)的渠道大量舉債。對于地方政府這種被逼無奈的選擇，中央其實一直都是清楚的，采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度�，F(xiàn)在，地方債務的累積已經(jīng)到了不得不加以正視和解決的地步了。既然地方借債不可避免，與其讓其暗中肆意發(fā)展，缺乏監(jiān)控，不如采用正規(guī)的、與國際接軌的發(fā)債形式使地方債務顯性化，允許一定條件下發(fā)行地方政府債券，給地方政府提供一個合法的融資渠道，既能在一定程度上減輕中央政府的財政負擔，公開、規(guī)范的發(fā)行方式也有利于監(jiān)管，防范財政風險的發(fā)生。

    這就要求修改《預算法》及現(xiàn)行的其他相關法律，使地方政府發(fā)債合法化。同時，建立嚴格的地方財政風險控制體系及財政風險預警機制，需要組織大規(guī)模債務登記調(diào)查，編制地方資產(chǎn)負債表；開展對地方政府信用評級等一系列相應配套制度建設。

    三、進一步完善和推進分稅制改革，賦予地方政府一定的稅收立法權。

    分稅制改革之后，中央抽走了稅收的大頭，留給地方的多是一些稅源分散、稅額小、征收成本高的“雞肋”，稅收收入根本無法滿足地方財政支出的需要。因此，賦予地方政府一定的稅收立法權，根據(jù)本地區(qū)的不同情況開征一些地方稅，對地方債務問題的解決也有相當?shù)拇龠M作用。

    四、改革財政收支法和財政管理法，嚴格規(guī)范政府的財政收支行為

    目前，地方財政面臨支出剛性增長的壓力，預算軟約束現(xiàn)象比較普遍�，F(xiàn)有的財政收支法和財政管理法，不僅規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性，實踐中漏洞百出，而且，由于深受計劃經(jīng)濟體制的影響，已難以適應市場經(jīng)濟環(huán)境下對政府公共財政所提出的要求，現(xiàn)有《預算法》規(guī)定地方政府要作到財政收支平衡、不準出現(xiàn)赤字就是比較明顯的例子。地方債務問題的解決亟待立法觀念的改革和理發(fā)技術的提高。

    具體來說，一是要硬化預算約束，增強預算的嚴肅性。按照《預算法》的規(guī)定，財政預算一經(jīng)人代會批準，非經(jīng)法定程序不得隨意增加和調(diào)整，要嚴格按照預算進行支出，防止隨意增加減收增支的口子；同時大力壓縮預算暫付，增強預算執(zhí)行的穩(wěn)定性。二是重新界定和規(guī)范財政支出范圍。堅持優(yōu)化支出結構，保證重點需要，壓縮一般性支出需求。杜絕赤字預算，堅持“一要吃飯，二要建設”的方針，不為搞建設而給個人部分留下缺口，不允許亂上項目。各級財政要將超收財力優(yōu)先用于彌補赤字，積極消化存量，同時嚴格控制增量。三是積極推行國庫集中支付制度和政府采購制度改革

    五、完善轉移支付制度

    從調(diào)查中可以看出，越是貧困的地區(qū)，政府負債越多，畢竟，政府的收入與該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度是成正相關的。因此，就防范化解地方財政風險而言，還必須完善和健全財政轉移支付制度，加強對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)轉移支付的力度，確保地方政府最低服務水準的實現(xiàn)，促進地區(qū)間經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

    六、規(guī)范政府擔保行為，使擔保合約最小化。嚴格執(zhí)行《擔保法》，規(guī)范政府擔保行為，嚴格控制擔保的范圍，控制擔保事項的決策權，明確政府擔保的原則、條件、范圍、責任以及有效的政府擔保的執(zhí)行機制、控制機制和責任處理機制。

    對于現(xiàn)階段的地方政府擔保而言，地方政府要對被擔保地方的自有資金比例做出要求，對其融資額度進行限制，要求其實行償債準備金制度，以及建立政府追索權制度等，減小地方政府擔保所帶來的風險。

盧珊青

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