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淺談我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制
「關(guān)鍵詞」財(cái)政風(fēng)險(xiǎn) 法律控制
「正文」
一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的界定
所謂風(fēng)險(xiǎn)，是未來可能發(fā)生的危險(xiǎn)。而財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是在財(cái)政領(lǐng)域，在未來一段時(shí)間內(nèi)可能會發(fā)生的危險(xiǎn)。目前我國財(cái)政界對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)涵，主要是從財(cái)政收支的角度進(jìn)行界定的，核心問題在于財(cái)政的債務(wù)承受狀況、承受能力以及債務(wù)變動對財(cái)政收支平衡的危害。結(jié)合財(cái)政債務(wù)變動和中央財(cái)政的調(diào)控能力，一些學(xué)者又把財(cái)政性資金在各個(gè)部門、各層環(huán)節(jié)之間的配置結(jié)構(gòu)及 其變動趨勢，也作為衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要內(nèi)容。概括而論，當(dāng)前我國的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)政收支之間的不平衡關(guān)系以及財(cái)政不能提供足夠的財(cái)力維持國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)和國民經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)行，從而造成社會危害的可能性。就其具體內(nèi)容，大致可以按寬和窄兩個(gè)口徑劃分財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
（一）窄口徑財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。即以財(cái)政赤字等財(cái)政直接負(fù)債衡量財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，主要指標(biāo)是《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的“歐元區(qū)”成員單位的財(cái)政健全標(biāo)準(zhǔn)，即財(cái)政赤字不能超過GDP的3％、財(cái)政赤字余額不能超過GDP的60％（國內(nèi)稱之為赤字率和債務(wù)率）。2002年我國財(cái)政赤字占GDP的比例為3％，但我國財(cái)政赤字余額占GDP的比重還只有16％，由此而看，我國財(cái)政還有一定的舉債空間。
（二）寬口徑財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
1.所有債務(wù)。這一指標(biāo)主要由以下部分構(gòu)成：國有金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)帶來的風(fēng)險(xiǎn)、國有企業(yè)及國有資產(chǎn)經(jīng)營帶來的風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政投融資帶來的風(fēng)險(xiǎn)、外債帶來的風(fēng)險(xiǎn)和社會保障支出帶來的風(fēng)險(xiǎn)。依照該標(biāo)準(zhǔn)使我國實(shí)際的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政直接負(fù)債規(guī)模。 2.財(cái)力的結(jié)構(gòu)變動。一是財(cái)政性資金的橫向分布情況，其主要衡量指標(biāo)是預(yù)算內(nèi)外、體制內(nèi)外資金的規(guī)模和比例關(guān)系。其基本觀點(diǎn)是預(yù)算外和體制外資金過大，意味著財(cái)力過于分散，財(cái)政的宏觀調(diào)控能力也因此大大削弱。二是財(cái)政性資金的縱向分布狀況，其主要衡量指標(biāo)是中央財(cái)政和地方財(cái)政收入的規(guī)模和比例關(guān)系，一般用財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收人占財(cái)政總收入的比重（即“兩個(gè)比重”）為標(biāo)準(zhǔn)。其基本觀點(diǎn)是，目前發(fā)達(dá)國家的“兩個(gè)比重”一般是40％和70％，發(fā)展中國家的“兩個(gè)比重”一般是25％和60％。[1]
二、對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制手段之一：法律控制
對風(fēng)險(xiǎn)的處置方式有很多種類，法律控制是其中較為有效和直接的方式，而且對于財(cái)政這一關(guān)涉到國計(jì)民生和社會發(fā)展的重要領(lǐng)域，只有通過國家立法并且用法律的手段加以管理，才符合政治管理理論和立法法中規(guī)定的要求。
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在各國的表現(xiàn)不盡相同，因此對不同的風(fēng)險(xiǎn)所采取的應(yīng)對手段也略有差別，本文將從中國現(xiàn)階段的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的體現(xiàn)，從應(yīng)然和實(shí)際兩個(gè)角度來看對財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制的表現(xiàn)。
（一）綜合債務(wù)構(gòu)成的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制方式：調(diào)整納稅對象和納稅額
國有金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)、國有企業(yè)及國有資產(chǎn)經(jīng)營、財(cái)政投融資、外債和社會保障支出帶來的風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前造成我國財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的又一主要原因，特別是國有企業(yè)。我國國有企業(yè)的現(xiàn)實(shí)問題很多，諸如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理、高負(fù)債率、低利潤率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度的困難，國有企業(yè)多余職工的分流和再就業(yè)，等等。所有這些問題，無一不與財(cái)政有關(guān)。政企關(guān)系不清集中體現(xiàn)在企業(yè)與財(cái)政關(guān)系不清上，企業(yè)改革的各種風(fēng)險(xiǎn)必將形成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
94年稅改后，對于企業(yè)所得稅方面實(shí)現(xiàn)了內(nèi)資和外資企業(yè)的統(tǒng)一，但是在其他很多方面卻依然是內(nèi)外有別。對于國企，國家實(shí)質(zhì)上給予其很多優(yōu)惠政策，可是他們沒有充分利用，反而將這些機(jī)會發(fā)展成了自己謀取私利的工具。在我國加入WTO后，對于外資企業(yè)應(yīng)該采取國民待遇原則，所以我們要更好地處理兩者之間平等互促的關(guān)系，在稅率的繳納和納稅對象的選擇上考慮多方因素，協(xié)調(diào)好關(guān)系，減少國企引發(fā)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。
（二）財(cái)政結(jié)構(gòu)橫向?qū)用娴呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制方式：完善預(yù)算法
主要是預(yù)算外和體制外預(yù)算資金過大，意味著財(cái)力過于分散，財(cái)政的宏觀調(diào)控能力也因此大大削弱。我國目前的預(yù)算體制仍然相當(dāng)薄弱，因此要加強(qiáng)預(yù)算硬約束，統(tǒng)一財(cái)政資金管理，實(shí)行集中支付制度和政府采購制度。要增強(qiáng)其作為國家財(cái)力計(jì)劃的法律約束力和技術(shù)穩(wěn)定性，嚴(yán)肅預(yù)算編制，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。目前，我國已經(jīng)開始部門預(yù)算編制試點(diǎn)，試行零基預(yù)算編制方法，這是增強(qiáng)預(yù)算約束力的有益嘗試。之所以會產(chǎn)生如此多的預(yù)算外資金，正是因?yàn)槲覀儾扇〉念A(yù)算編制是綜合的，沒有分項(xiàng)目細(xì)化，從而使得預(yù)算在很大程度上無法清晰明確地體現(xiàn)真正的統(tǒng)籌，在一定程度上為預(yù)算外資金的存在提供了“溫床”，導(dǎo)致財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的可能性增加。同時(shí)，維護(hù)財(cái)政資金的統(tǒng)一性也很重要，財(cái)政資金的所有權(quán)歸各級政府，管理權(quán)屬各級財(cái)政部門，由財(cái)政部門統(tǒng)一管理財(cái)政資金符合財(cái)政資金的屬性，也是降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的重要途徑。
（三）財(cái)政結(jié)構(gòu)縱向?qū)用娴呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制方式：明確中央地方的稅收權(quán)限
中央和地方的稅收權(quán)限是一個(gè)焦點(diǎn)問題。政府間關(guān)系是一種地緣關(guān)系，這種關(guān)系首先表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)上的相互依賴性，其次才是行政權(quán)力范圍的地緣性。下級政府部門在財(cái)政權(quán)力上缺乏自主性，因而也就沒有責(zé)任心，形成了濫用財(cái)權(quán)，浪費(fèi)財(cái)力的局面。中央和地方的事權(quán)劃分不清晰，而公共管理中
，權(quán)、責(zé)、利三者是緊密結(jié)合的，享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)該大體一致，符合比例原則。我國現(xiàn)行體制下的財(cái)政平衡需要兼顧“中央與地方”的縱向平衡和“地方與地方”的橫向平衡，這造成了近年來中央政府“結(jié)構(gòu)性剩余”無法彌補(bǔ)地方“結(jié)構(gòu)性赤字”的尷尬。財(cái)政體系出現(xiàn)了“兩頭弱化”的明顯特征：中央財(cái)政和縣鄉(xiāng)以下基礎(chǔ)財(cái)政積弱明顯。中央財(cái)政以稅收的超常增收和輝煌舉債才是彌補(bǔ)了其本身財(cái)力的不足，但這多少帶有“涸澤而漁”的味道；基層財(cái)政則是寅吃卯糧，兼有腐敗。
對此，可考慮先在中央和省兩級財(cái)政之間進(jìn)行財(cái)權(quán)和事權(quán)的界定，在部分省市進(jìn)行發(fā)行地方政府債券的試點(diǎn)，并附以地方財(cái)政破產(chǎn)制度。否則中央財(cái)政的債務(wù)包袱就會重不可抑，中央財(cái)政的權(quán)威就會逐漸弱化。
（四）國債發(fā)行的不合理造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的控制方式：建立國債專項(xiàng)預(yù)算
國債導(dǎo)致的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：一是量大造成的過度風(fēng)險(xiǎn)；二是結(jié)構(gòu)不合理造成的風(fēng)險(xiǎn)；三是使用不當(dāng)造成的風(fēng)險(xiǎn)。[2] 我國國債增長速度遠(yuǎn)高于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，屬超常發(fā)展。加之我國國債管理手段落后，國債的使用效率不高，長此下去，勢必產(chǎn)生不利后果，形成赤字政府的惡性循環(huán)。
對此，應(yīng)該實(shí)行國債專項(xiàng)預(yù)算管理，像管理基金一樣管理國債，真正發(fā)揮國債的應(yīng)有作用。同時(shí)，應(yīng)該給予地方一定發(fā)行國債的權(quán)利，但是這種債券的位階和享有的權(quán)利低于中央發(fā)行的債券。地方發(fā)行國債一方面可以彌補(bǔ)在中央和地方稅收不平衡條件下，地方財(cái)政的不足，同時(shí)地方國債能夠有效地用于當(dāng)?shù)氐慕ㄔO(shè)，在發(fā)行和推廣上容易鋪開，帶來較多的基建資金；但是發(fā)行債券畢竟是作為一種負(fù)債行為，從而對地方政府使用這筆資金形成一種有效有力的監(jiān)督，在間接上也減少了中央對地方政府的失誤造成大筆負(fù)債而清償?shù)呢?zé)任。
總之，通過法律手段來預(yù)防和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是比較可行和有效的，也是法治社會和財(cái)政法治的必然要求，在這方面我們應(yīng)該大力推進(jìn)，使我們的財(cái)政日益穩(wěn)健。
「注釋」
1 歐林宏：“我國現(xiàn)有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)論點(diǎn)及其主要缺陷分析”，http://www.bjcz.gov.cn/tsnr/bjck/200305/t20040627_9174.htm ，2005年1月3日查看。
2 趙曉、鐘偉：“舒緩財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的六個(gè)建議”，http://www1.cei.gov.cn/hottopic/doc/ztad/200111021103.htm.
余慧婷
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