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美國(guó)電子申報(bào)納稅：經(jīng)驗(yàn)與借鑒
內(nèi)容提要：電子申報(bào)（e，file）是目前國(guó)際上正在興起的納稅申報(bào)方式，它是指納稅人在得到稅務(wù)機(jī)關(guān)的許可后通過(guò)電話語(yǔ)音、電子數(shù)據(jù)交換和網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)刃问睫k理的納稅申報(bào)。同傳統(tǒng)的紙質(zhì)申報(bào)相比，電子申報(bào)具有快速、準(zhǔn)確、方便、便宜等特點(diǎn)，再加上電子支付、電子溝通等環(huán)節(jié)的配合，大大減少了征納雙方的工作量，從根本上降低了征納成本，提高了雙方的工作效率。隨著電子信息技術(shù)的飛躍發(fā)展，電子申報(bào)在世界各國(guó)受到的重視程度越來(lái)越高，并將成為占主導(dǎo)地位的納稅申報(bào)方式。本文詳細(xì)介紹了美國(guó)在電子申報(bào)納稅方面的進(jìn)展情況、所遇到的問(wèn)題及采取的措施，力圖對(duì)我國(guó)加快稅務(wù)信息化管理提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。
關(guān)鍵詞：電子申報(bào) 納稅 美國(guó)
一、美國(guó)在電子申報(bào)納稅方面的經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)的稅收征管從20世紀(jì)60年代起大規(guī)模使用計(jì)算機(jī)，進(jìn)行電子稅務(wù)管理，經(jīng)過(guò)70年代和80年代的改造升級(jí)，特別是從1984年開始耗資210億美元的稅務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)代化（TSM）工程使大量的人工工作實(shí)現(xiàn)了自動(dòng)化。到了90年代，政府又建立了“聯(lián)邦稅收電子支付系統(tǒng)”（EFTPS）、“稅收和工薪簡(jiǎn)明報(bào)告系統(tǒng)”（STAWRS）等工程項(xiàng)目，使稅款的申報(bào)和支付更加及時(shí)便捷。如，STAWRS在由聯(lián)邦國(guó)稅局（IRS）和蒙大拿州稅務(wù)局聯(lián)合試驗(yàn)成功后，迅速在全國(guó)推廣，將原先國(guó)稅局征收的雇傭稅和州征收的預(yù)提稅、保險(xiǎn)稅等稅種合并到一張聯(lián)邦和州的聯(lián)合申報(bào)表中，大大減輕了雇主的納稅負(fù)擔(dān)。2000年共有35個(gè)州及哥倫比亞特區(qū)的1200萬(wàn)納稅人在同一次電子傳輸中同時(shí)填報(bào)聯(lián)邦和州的申報(bào)表。
根據(jù)1998年7月美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《國(guó)稅局重組和改革法案》，美國(guó)當(dāng)年設(shè)立了電子稅務(wù)管理顧問(wèn)委員會(huì)（ETAPC），其任務(wù)是為討論電子稅務(wù)管理問(wèn)題提供一個(gè)有組織的公眾論壇，以支持簡(jiǎn)便的無(wú)紙申報(bào)最終成為人們進(jìn)行納稅申報(bào)的方法。電子稅務(wù)管理顧問(wèn)委員會(huì)由各界代表組成，包括稅收代理從業(yè)人員、代填申報(bào)表人員、電子申報(bào)表的轉(zhuǎn)送人員、稅收軟件開發(fā)商、大企業(yè)和小企業(yè)、雇主和工薪服務(wù)提供者、個(gè)人納稅人、州政府和金融業(yè)成員。建立電子稅務(wù)管理顧問(wèn)委員會(huì)是為了給國(guó)稅局的電子稅務(wù)管理戰(zhàn)略的發(fā)展和實(shí)施提供源源不斷的養(yǎng)料。2000年3月，為給電子稅務(wù)管理政策問(wèn)題提供一個(gè)有效的行政和管理決策論壇，國(guó)稅局設(shè)立了電子稅務(wù)管理政策委員會(huì)（ETAPC），成員包括局長(zhǎng)、各業(yè)務(wù)部門的主管、首席信息官和其他關(guān)鍵的國(guó)稅局行政人員，以制定政策和為電子稅務(wù)項(xiàng)目提供戰(zhàn)略指導(dǎo)。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，電子稅務(wù)管理系統(tǒng)正在按照安全認(rèn)證方針進(jìn)行設(shè)計(jì)和執(zhí)行，并使用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)局（NIST）的安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行工作。
電子稅務(wù)管理的戰(zhàn)略目標(biāo)是到2007年“使用電子方式與80%的美國(guó)納稅人打交道”。在申報(bào)方式上，到2007年80%的納稅申報(bào)表和信息申報(bào)表要通過(guò)電子申報(bào)（國(guó)稅局把這個(gè)目標(biāo)解釋為：80%的個(gè)人所得稅申報(bào)表、80%的企業(yè)申報(bào)表和80%的信息申報(bào)表，而不是所有合起來(lái)的80%），過(guò)渡目標(biāo)是：到2003年所有的用電子方式準(zhǔn)備的申報(bào)表均通過(guò)電子申報(bào)。自該法案實(shí)施以來(lái)，國(guó)稅局收到的電子申報(bào)每年大約增長(zhǎng)20%，1998年為2460萬(wàn)，1999年為2930萬(wàn)，到2000年增加到3540萬(wàn)。
盡管采用電子申報(bào)方式的美國(guó)納稅人越來(lái)越多，但同數(shù)量龐大的納稅人數(shù)量相比，目前電子申報(bào)還處于發(fā)展初期。在聯(lián)邦國(guó)稅局每年收到的大約2.25億份稅收申報(bào)表和12億份信息資料申報(bào)表中采用電子方式申報(bào)的比例還不太大。以2000年來(lái)說(shuō)，只有四分之一的個(gè)人稅收申報(bào)表是用電子申報(bào)； 隨同個(gè)人應(yīng)付余額申報(bào)表的大約3000萬(wàn)筆匯款中，只有44.7萬(wàn)筆是電子匯款；只有八分之一的雇傭稅申報(bào)表是電子申報(bào)或是通過(guò)磁媒介來(lái)申報(bào)的；只有三分之一的委托申報(bào)的申報(bào)表是用電子方式申報(bào)的。在210萬(wàn)份合伙企業(yè)申報(bào)表中，只有140份是電子申報(bào)的。在560萬(wàn)份公司申報(bào)表和290萬(wàn)個(gè)公司分支機(jī)構(gòu)申報(bào)表中，沒有采用電子申報(bào)的。
國(guó)稅局分析了妨礙電子申報(bào)迅速擴(kuò)展的原因。包括：電子申報(bào)并不是完全無(wú)紙化，紙質(zhì)簽名、其他表格和檢查仍是系統(tǒng)的一部分。還有些表格無(wú)法用電子申報(bào)。此外，納稅人擔(dān)心如果進(jìn)行電子申報(bào)，他們被國(guó)稅局注意和審計(jì)的機(jī)會(huì)將大大增加，甚至還擔(dān)心與國(guó)稅局的電子往來(lái)將給自身的安全和保密造成不利影響。
基于這些原因，國(guó)稅局從2001年起大力改進(jìn)技術(shù)設(shè)施，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量，讓一批一流的技術(shù)和咨詢公司參與國(guó)稅局核心業(yè)務(wù)和技術(shù)系統(tǒng)現(xiàn)代化，采取了一系列行動(dòng)來(lái)消除上
述障礙，使稅收代理從業(yè)者和納稅人運(yùn)用電子申報(bào)系統(tǒng)更加方便和便宜。這些行動(dòng)包括：
1.擴(kuò)大電子簽名的使用。2001年國(guó)稅局引入新的自主選擇個(gè)人識(shí)別碼（PIN）的電子申報(bào)程序。這個(gè)程序允許大多數(shù)納稅人使用申報(bào)軟件，在線或者通過(guò)專業(yè)人員進(jìn)行徹底無(wú)紙的申報(bào)。納稅人使用自主選擇的五位數(shù)的個(gè)人識(shí)別碼和兩段上年申報(bào)表中只有納稅人和國(guó)稅局知道的信息進(jìn)行電子簽名。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看對(duì)納稅人最為安全和方便的數(shù)字簽名正在考慮中。通過(guò)這些辦法廢除紙質(zhì)簽名，使電子申報(bào)真正無(wú)紙化。
2.接受更多的表格。2001年在電子申報(bào)系統(tǒng)中新增加23種表格，2002年再加入40種。這樣99%以上的申報(bào)者都能夠使用國(guó)稅局的電子申報(bào)。
3.增加電子支付方式的選擇。2001年起有更多的電子支付方式可供選擇。納稅人希望延期申報(bào)的支付或者按季估計(jì)稅收也能夠通過(guò)直接借記來(lái)支付。延期申報(bào)的直接借記支付可以通過(guò)在線軟件來(lái)實(shí)現(xiàn)。電子申報(bào)1040稅收申報(bào)表的納稅人，不論是否有應(yīng)付余額，可以同時(shí)被授權(quán)直接借記估計(jì)支付。此外，使用信用卡的納稅人將有兩個(gè)電話支付服務(wù)提供商可供選擇。這些公司還可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)接受信用卡支付。納稅人還可以利用這些服務(wù)進(jìn)行應(yīng)付余額申報(bào)表、估計(jì)稅收、延期申報(bào)的支付。
4.消除納稅人的疑慮。國(guó)稅局通過(guò)與廣告代理商Emmerling Post合作，在廣播電視、報(bào)刊、因特網(wǎng)等媒體上宣傳和告之電子申報(bào)的好處，克服納稅人的擔(dān)心，樹立其對(duì)電子申報(bào)的信心。電子申報(bào)表已經(jīng)被證明比紙質(zhì)申報(bào)表更精確，它將減少國(guó)稅局為解決差錯(cuò)而與納稅人的接觸。電子申報(bào)者比紙質(zhì)申報(bào)者會(huì)遇到更少的爭(zhēng)議、更少的與國(guó)稅局的接觸和更快速安全的退稅。并強(qiáng)調(diào)指出，國(guó)稅局的審計(jì)選擇標(biāo)準(zhǔn)不考慮申報(bào)表是電子的還是紙質(zhì)的。在安全和保密問(wèn)題上，國(guó)稅局通過(guò)言行表明，保證電子系統(tǒng)的安全完整和對(duì)納稅人信息的保密是其對(duì)美國(guó)人民的最重要責(zé)任之一。當(dāng)國(guó)稅局?jǐn)U大對(duì)電子稅務(wù)信息的接收能力時(shí)，它必須同時(shí)提高對(duì)納稅人信息的保護(hù)能力，并把防止某些人不適當(dāng)進(jìn)入系統(tǒng)的機(jī)制落實(shí)到位。
目前，美國(guó)國(guó)稅局的電子申報(bào)（以個(gè)人所得稅為例）主要采取以下三種形式：
一是通過(guò)國(guó)稅局授權(quán)的電子申報(bào)供應(yīng)商（Authorized IRS e，file Provider）進(jìn)行電子申報(bào)。這些供應(yīng)商是被允許進(jìn)入電子申報(bào)程序的稅務(wù)專業(yè)人士，是負(fù)責(zé)把納稅申報(bào)表信息傳送給國(guó)稅局的電子申報(bào)表創(chuàng)制者（ERO）。納稅人可使用自主選擇的個(gè)人識(shí)別碼在電子申報(bào)表上“簽名”以進(jìn)行完全無(wú)紙化申報(bào)，也可以通過(guò)在紙質(zhì)的“表8453”（即“對(duì)美國(guó)個(gè)人所得稅電子申報(bào)表的聲明”）上手寫簽名來(lái)進(jìn)行電子申報(bào)。納稅人使用自主選擇的個(gè)人識(shí)別碼或使用“表8453”在申報(bào)表上簽名后，ERO便把申報(bào)表傳送給國(guó)稅局，或傳送給第三傳送方再由其進(jìn)一步把全部電子記錄傳給國(guó)稅局進(jìn)行處理。申報(bào)表一旦到達(dá)國(guó)稅局便由計(jì)算機(jī)自動(dòng)檢查失誤信息。如果申報(bào)表無(wú)法由計(jì)算機(jī)處理，便被傳回去給創(chuàng)制申報(bào)表的傳送人（通常是ERO）以弄清原因（錯(cuò)誤信息）。在失誤得到糾正后，傳送人把申報(bào)表再傳給國(guó)稅局。在用電子方式把申報(bào)表傳送給國(guó)稅局的48小時(shí)內(nèi)，國(guó)稅局會(huì)發(fā)送一個(gè)回執(zhí)給傳送人，聲明申報(bào)表已被接受正在處理中。這就是你已進(jìn)行了申報(bào)的證據(jù)，你可以確信國(guó)稅局已有你的電子申報(bào)表信息。接下來(lái)國(guó)稅局授權(quán)的電子申報(bào)供應(yīng)商便把“表8453”寄給國(guó)稅局。如果多繳了稅款，即可以從回執(zhí)日起約三周內(nèi)收到退稅；如果少繳稅款欠了稅，則可以用支票、通過(guò)開戶銀行直接借記（自動(dòng)代繳）或者用信用卡將應(yīng)付余額在4月15日前付給國(guó)稅局。
二是使用電腦進(jìn)行電子申報(bào)。納稅人可以購(gòu)買市場(chǎng)上已有的軟件、從互聯(lián)網(wǎng)站下載軟件并離線準(zhǔn)備申報(bào)表，或者在線準(zhǔn)備并填報(bào)申報(bào)表，并可通過(guò)使用自行選擇的個(gè)人識(shí)別碼進(jìn)行完全無(wú)紙化申報(bào)。為了不與私營(yíng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)稅局不提供免費(fèi)的電子申報(bào)軟件或直接申報(bào)。許多公司經(jīng)過(guò)國(guó)稅局審批后允許納稅人免費(fèi)使用它們的軟件，免費(fèi)申報(bào)，但也有些公司要收取一定名義費(fèi)用。2002年10月30日，國(guó)稅局和財(cái)政部宣布了一項(xiàng)公私合作協(xié)議，允許稅收軟件公司向至少60%的納稅人提供免費(fèi)的在線納稅準(zhǔn)備和電子申報(bào)服務(wù)。符合條件的納稅人從2003年1月16日起可以得到這些免費(fèi)服務(wù)。納稅人選擇哪些公司的軟件由其自行決定。納稅人運(yùn)用這種方式的操作過(guò)程如下：首先在個(gè)人電腦上將納稅申報(bào)表填好，通過(guò)調(diào)制解調(diào)器把申報(bào)表上的信息傳送給上述的電子申報(bào)表傳送人。接下來(lái)，電子申報(bào)表傳送人把你送來(lái)的文件轉(zhuǎn)換成符合國(guó)稅局要求的格式，再傳送給國(guó)稅局。國(guó)稅局審核后，通知傳送人（傳送人再通知你）申報(bào)表是否已被接受還是被拒絕。如果納稅人不使用自行選擇的個(gè)人識(shí)別碼作為簽名，或者有某些紙質(zhì)資料要遞交
，則需要郵寄紙質(zhì)的簽名材料。當(dāng)申報(bào)表被接受后，還要把前述的“表8453”寄到相應(yīng)的國(guó)稅局服務(wù)中心。如果你的申報(bào)表未被接受，電子申報(bào)表傳送人將幫助你糾正申報(bào)表，然后再次提交給國(guó)稅局。
在上述兩種方式中，為納稅人提供申報(bào)表信息傳輸服務(wù)的電子申報(bào)表傳送人往往要向納稅人收取一定的傳送費(fèi)用。國(guó)稅局在其數(shù)字日?qǐng)?bào)上公布那些從事電子申報(bào)業(yè)務(wù)的公司（合作伙伴）的網(wǎng)址、業(yè)務(wù)特點(diǎn)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等詳細(xì)情況，供納稅人自主選擇。
三是使用電話進(jìn)行電子申報(bào)，即所謂的電話申報(bào)（Telefile）。電話申報(bào)實(shí)際上是一種交互式計(jì)算機(jī)程序，該程序允許那些符合條件的并已收到國(guó)稅局寄來(lái)的電話申報(bào)小冊(cè)子的納稅人使用電話申報(bào)免費(fèi)號(hào)碼向國(guó)稅局填報(bào)一種簡(jiǎn)單的聯(lián)邦稅收申報(bào)表（即“表1040EZ”，也就是“無(wú)撫養(yǎng)人的單身申報(bào)者和夫妻聯(lián)合申報(bào)者的所得稅申報(bào)表”）�？偟膽�(yīng)稅所得額在50000美元以上的納稅人不能使用電話申報(bào)。同使用電腦申報(bào)相比，電話申報(bào)所需的條件很簡(jiǎn)單：一部按鍵式電話、納稅信息以及大約10分鐘時(shí)間。目前居住在喬治亞、印第安那、肯塔基、馬里蘭、俄克拉荷馬和西弗吉尼亞這6個(gè)州的納稅人可以同時(shí)進(jìn)行聯(lián)邦與州的電話申報(bào)。電話申報(bào)的運(yùn)作過(guò)程如下：首先，國(guó)稅局向符合電話申報(bào)資格的納稅人郵寄一種電話申報(bào)納稅專用包（TEL，1）。納稅人收到該包后，先填寫電話申報(bào)納稅記錄表的A，H行和勤勞所得抵免清單，然后撥打納稅專用包中所給的免費(fèi)電話申報(bào)號(hào)碼，按照語(yǔ)音提示輸入電話申報(bào)納稅記錄表上的信息及其他相關(guān)信息。每次輸入一條信息后，電話語(yǔ)音會(huì)重復(fù)一遍，以便納稅人能馬上糾正錯(cuò)誤。最后，納稅人必須等待計(jì)算機(jī)給出一個(gè)十位數(shù)的確認(rèn)號(hào)碼，并且把該號(hào)碼寫到電話申報(bào)納稅記錄表上的空白處并將記錄保存起來(lái)，作為申報(bào)已被國(guó)稅局接受的證據(jù)。
二、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)開展電子申報(bào)納稅的借鑒意義
我國(guó)的新《稅收征管法》第二十六條及其實(shí)施細(xì)則第三十條規(guī)定，納稅人、扣繳義務(wù)人除了直接申報(bào)（上門申報(bào)）外，也可以采取郵寄、數(shù)據(jù)電文或其他方式申報(bào)。其中，數(shù)據(jù)電文申報(bào)就是我們通常所說(shuō)的電子申報(bào)。近些年來(lái)，我國(guó)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展很快，國(guó)家相繼完成了多項(xiàng)大型的全國(guó)骨干網(wǎng)工程，為電子納稅申報(bào)的開展提供了必要的基礎(chǔ)。同時(shí)，計(jì)算機(jī)設(shè)備、通訊設(shè)備的普及以及通信費(fèi)用的下調(diào)，也為我國(guó)開展電子納稅申報(bào)創(chuàng)造了極為有利的條件。金稅三期工程中包括了很多推動(dòng)申報(bào)方式電子化的內(nèi)容，相信隨著金稅三期工程的全面展開，我國(guó)電子申報(bào)納稅的比重還會(huì)迅速上升。目前，我國(guó)一些地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)在深化征管改革的過(guò)程中，對(duì)電子申報(bào)方式已開始了探索和嘗試。 但和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)電子申報(bào)方式還處于剛剛起步階段。
盡管中美兩國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)存在根本差別，美國(guó)的電子申報(bào)所針對(duì)的重點(diǎn)稅種（主要是所得稅）與我國(guó)的電子申報(bào)應(yīng)針對(duì)的重點(diǎn)稅種（特別是增值稅）不同，但還是有許多方面值得我們借鑒。筆者認(rèn)為，我國(guó)至少可以在以下兩方面借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)：
首先，在規(guī)劃上，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡早制定電子稅務(wù)管理（包括申報(bào)、繳款、溝通等）的總體規(guī)劃方案。目前我國(guó)對(duì)于電子申報(bào)方式的推廣還沒有明確詳細(xì)的總體規(guī)劃方案（包括目標(biāo)、步驟、組織領(lǐng)導(dǎo)等），各地還處于自行摸索、自行嘗試中。多年來(lái)我國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)中存在的分散設(shè)計(jì)、分散投資、重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)嚴(yán)重、信息難以共享等弊病雖然已得到了根本的遏制，但在這一領(lǐng)域又顯現(xiàn)出來(lái)。因此，必須制定比較明確的目標(biāo)、步驟，爭(zhēng)取在5～10年內(nèi)使我國(guó)的重點(diǎn)稅種（如增值稅、所得稅等）的納稅申報(bào)采用電子方式。當(dāng)前的一個(gè)重點(diǎn)是應(yīng)在“金稅工程”三期中落實(shí)增值稅一般納稅人的電子申報(bào)。在組織領(lǐng)導(dǎo)上，建議國(guó)家稅務(wù)總局成立“電子稅務(wù)管理指導(dǎo)委員會(huì)”，由稅務(wù)部門、企業(yè)界、稅務(wù)代理界及其他有關(guān)部門的代表組成，以集思廣益，迅速及時(shí)地解決申報(bào)、支付等稅務(wù)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題。比如，目前一些地方盡管解決了數(shù)碼認(rèn)證等難題，但各地的識(shí)別碼并不統(tǒng)一，同一家納稅人在不同地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)向各地進(jìn)行電子申報(bào)可能被賦予不同識(shí)別碼，這樣不僅給納稅人增加負(fù)擔(dān)，也使稅務(wù)機(jī)關(guān)很難全面地監(jiān)控稅源。
其次，在技術(shù)上，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量，從根本上解決技術(shù)難題，為電子申報(bào)提供強(qiáng)大、安全的技術(shù)基礎(chǔ)。通過(guò)招投標(biāo)聚集國(guó)內(nèi)外一流的開發(fā)商共同開發(fā)申報(bào)系統(tǒng)，避免將業(yè)務(wù)只給予少數(shù)IT企業(yè)，致使技術(shù)難題無(wú)法迅速得到突破。電子申報(bào)是個(gè)很復(fù)雜的系統(tǒng)工程，單靠一兩家開發(fā)商很難開發(fā)出全面而科學(xué)的軟件。實(shí)際上，在我國(guó)稅務(wù)系統(tǒng)的信息化建設(shè)（如CTAIS）中， 只指定少數(shù)IT企業(yè)開發(fā)和實(shí)施所造成的消極后果已很明顯。必須通過(guò)市場(chǎng)力量，既要開發(fā)出可供納稅人自行進(jìn)行電子申報(bào)的軟件，更要開發(fā)出大量的可供稅
務(wù)代理人使用的軟件。從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，要解決電子申報(bào)中的繁雜事項(xiàng)，不僅納稅人越來(lái)越依賴于稅務(wù)代理人，而且稅務(wù)機(jī)關(guān)也必須緊緊依靠代理人。
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