關于社�；�金稅務征繳的思考

社�；�金稅務征收及其必要性實行稅務征繳，就是將原來在社會保險機構繳納的社會保險金，移交稅務機構征收，成立專門的社會保障稅務征管科室，建立繳納檔案，納入稅務“征、管、查”一體化的征管模式，使得社會保障基金征繳有法律、法規(guī)的保障。 

　　1．社會保障基金實行稅務征繳，是規(guī)范社會保障基金征繳的需要。稅務征繳與社會保障機構征繳相比，一是更具有“威懾”力，更具法律效力，有利于規(guī)范社會保障基金征繳，防止偷、漏、拖欠繳納等問題；二是稅務機關可以根據(jù)稅收征管法對不履行納稅義務的企業(yè)和個人采取一些稅收保全措施和稅收強制執(zhí)行措施，加強征管。 

　　2．社會保障基金實行稅務征繳，是當前社會保障基金收繳管理的現(xiàn)實選擇。要實現(xiàn)社會保障基金收支兩條線管理，社會保障機構成為社會保障政策的制定和管理者，它原來承擔的收繳任務必須分離出來，由其他機構收繳。與成立新的征收機構相比較，稅務征收具有新建成本低、管理經驗豐富、更容易掌握和控制企業(yè)的經營狀況和贏利情況，更容易掌握企業(yè)的歷史資料，實行稅務征收有利于規(guī)范社會保障基金的征繳管理。 

　　3．社會保障基金實行稅務征繳，是建立真正獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系的需要�！笆�五”計劃強調，要進一步健全和完善社會保障體系，建立真正獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系。原有的社會保障體系，企業(yè)仍然是社會保障的主要承擔者，社會保險金的發(fā)放和退休、失業(yè)人員的日常管理工作沒有從企業(yè)中分離出來。一方面，造成許多國有企業(yè)這方面的負擔越來越重，成為國有企業(yè)改革的一大瓶頸；另一方面，現(xiàn)有的社會保障也沒有完全解決因國有企業(yè)改革所帶來的失業(yè)人員增長和退休人員增多等社會問題，沒有為國企改革提供一個寬松的社會經濟環(huán)境。此外，社會保障因企業(yè)性質不同而差別較大，而且呈現(xiàn)固態(tài)化，不利于不同企業(yè)、不同行業(yè)間人才的流動。這些都不利于促進經濟改革與發(fā)展，不利于促進經濟結構調整，不利于迎接加入WTO所帶來的挑戰(zhàn)。因此，建立真正獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系，將企業(yè)承擔的社會保障職能分離出來，當前迫切需要社會保障基金通過稅務機構實行社會化收繳。 

　　社�；�金稅務征收實現(xiàn)的幾大轉變 

　　1．“差額繳撥”向“全額繳撥”的轉變。原來實行的“差額繳撥”，就是企業(yè)應該上繳的社會保障基金與社會保險機構應撥付給企業(yè)的社會保險金相抵消以后，收大于支的企業(yè)，差額上繳；收不抵支的企業(yè)，差額撥付。那么收支相抵的部分，就其本質而言，收繳和發(fā)放的責任和壓力都在企業(yè)。這樣，一方面造成國有企業(yè)的讓會保障負擔越來越重，另一方面，現(xiàn)有的社會保障也難以解決國有企業(yè)改革所帶來的人員流動和社會動蕩等問題。更為重要的是這種情況下為企業(yè)挪用、擠占社會保障基金提供了可乘之機，造成社會保障基金發(fā)放拖欠嚴重，嚴重影響到離退休人員的切身利益，不利于社會的穩(wěn)定。原來的差額收繳模式，因為種種原因，社會保險資金的征收日趨困難，社會保險機構難以征繳足夠的收入滿足其發(fā)放，不得不以支促收，實行“差額繳撥”，這也是權宜之計。社會保障基金稅務征繳，將企業(yè)的收繳責任分離出來，使社會保障基金的收繳責任落在稅務機關身上，而發(fā)放由社會保險機構負責，使發(fā)放機構不能以發(fā)放促征繳，更有利于實現(xiàn)了“差額繳撥”向“全額繳撥”的徹底轉變。 

　　2．收繳責任由企業(yè)向政府的轉變，是健全政府職能還出的重要一步。原來的征繳模式下，社會保險基金的征繳責任存在兩層關系：一是政府與社會保險機構的關系，政府委托社會保險機構負責征繳和發(fā)放，在這種情況下，發(fā)放是硬的，一旦發(fā)放出現(xiàn)什么問題，受保障人的利益就會受到損害，這時政府就會給社會保障機構施加壓力，但其征繳社會保障基金的手段是軟的，只是收費的形式，缺乏相應的法律與制度建設，缺乏強制性，它的權利和責任是不對稱的，難以全額收繳和發(fā)放。社會保障機構為了完成職責，只好轉移壓力，就是第二層關系，社會保障機構和企業(yè)的關系。由于沒有法律保障，手中可以控制企業(yè)的重要手段就是社會保險金的發(fā)放，于是你社會保險基金收繳不上來，我也沒法發(fā)放給你，只好采取“差額繳撥”的辦法解決，把社會保障基金收繳的壓力推給企業(yè)。實質上說，企業(yè)收上來就發(fā)，收不上來就發(fā)放不了，社會保障的責任最終還是落在企業(yè)身上，使社會保障的功能大大減退，讓會保障的本來意義受到嚴重的扭曲。 

　　實行稅務征繳以后，社會保障基金的收繳責任在稅務機關，發(fā)放的責任落在社會保障的管理機構，企業(yè)的收繳責任實現(xiàn)了向政府的轉變。企業(yè)既不再承擔社會保障基金的收繳任務，也不承擔社會保障基金的發(fā)放任務。社會保障機構不再負責社會保障基金的收繳任務，專門負責社會保障基金的管理和發(fā)放工作，實現(xiàn)這種責任轉變以后，企業(yè)分離了社會保障職能，社會保險機構消除了收繳的壓力，有利于社會保障資金的及時足額發(fā)放，但是壓力轉移到稅務機關，也就是說政府承擔起了社會保障的籌資工作，承擔了原本就應該由政府承擔的職能，健全了政府職能。 

　　3．社會保障資金實現(xiàn)由收支一體管理向收支兩條線管理轉變。原差額繳撥的模式下，社會保障資金的收入和支出管理是混在一起的，在兩個層面上存在缺陷：企業(yè)的層面上，除差額繳撥的部分外，其余部分的社會保障資金都是由企業(yè)收繳、企業(yè)發(fā)放的，也就是說企業(yè)集社會保障資金的收支于一身，或者企業(yè)在收繳時因為困難收繳不足，保證不了發(fā)放；或者企業(yè)收繳的資金難以用于發(fā)放，而是被挪作它用，造成養(yǎng)老金發(fā)放拖欠嚴重，不利于社會保障基金的管理；在社會保險機構的層面上，社會保障機構也是集社會保障資金的收支于一身，缺乏有效地監(jiān)督，致使社會保障基金的擠占、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生，造成了社會保障資金的流失。 

　　實行稅務機構征繳以后，實現(xiàn)了社會保障資金由收支混合管理向收支兩條線管理的轉變。社會保障基金的收繳由稅務機構承擔，收入上繳財政。而社會保障基金的發(fā)放由社會中介機構承擔，依靠財政撥款。企業(yè)已經與社會保障資金的收繳和發(fā)放沒有直接的組織責任關系，沒有掌握和挪用資金的渠道。社會保險機構只負責管理社會保障的政策以及組織社會化發(fā)放，與社會保障資金的收入不再有直接關系，也難以挪用社會保障資金。這樣，稅務部門負責社會保險稅的征管；由財政部門負責監(jiān)督社會保險金的支付和使用；社會保障部門負責社會保障法律、法規(guī)和政策的制訂和執(zhí)行，實現(xiàn)收支兩條線管理，實現(xiàn)社會保障基金收、支、管、用運行過程的有序化和規(guī)范化。 

　　目前試點稅務征繳取得的成績及存在的問題 

　　(一)目前試點稅務征繳取得的成績。就目前社會保障基金稅務征繳的試點情況看，社會保障基金實行稅務征繳，較之原來的社會保障機構征繳，取得了明顯的成效： 

　　1．實現(xiàn)了全額繳撥。地稅部門征繳社會保險金，改變了與繳撥單位的基金繳撥方式，即由差額繳撥改為全額繳撥，杜絕了“協(xié)議繳費”等不規(guī)范作法，做到收支分開、帳實相符、真實準確。 

　　2．提高了征繳率

。實行稅務征繳以后，許多省市的收繳率達到或超過了90％，高于社會保險經辦機構在差額繳撥、全額記帳情況下歷年的征繳率。同時，地稅部門更加具有優(yōu)勢掌握企業(yè)的生產經營及財務狀況，借助對欠費企業(yè)財務及經營狀況的客觀掌握，加大了清理企業(yè)欠費的力度。 

　　3．促進了社會化發(fā)放基本養(yǎng)老金工作的開展。地稅部門全額征繳養(yǎng)老保險費，為實行社會化發(fā)放基本養(yǎng)老金提供了更為有利的條件。試點地方基本養(yǎng)老金社會化發(fā)放率達到60％，個別地市基本實現(xiàn)100％社會化發(fā)放。而且，這項工作的推開，有利于促進建立真正獨立于企事業(yè)單位之外的社會保障體系。 

　　4．促進了“收支兩條線”管理的落實。目前試點省市初步形成“稅務收、財政管、社保用”的基金運行管理體制，從而在機制上保證了基金的規(guī)范、安全運轉。 

　　5．保障了基本養(yǎng)老金的及時足額發(fā)放。通過實行地稅部門全額征繳基本養(yǎng)老保險費，提高了征繳率，提高了基本養(yǎng)老基金的負擔能力，有利地促進了基本養(yǎng)老金的社會化發(fā)放，保障了基本養(yǎng)老金的及時足額發(fā)放，有效地促進了“兩個確保”的落實。 

　　(二)目前社會保障基金稅務征繳存在的問題。社會保障基金稅務征繳，較之以前社會保障機構征繳，取得了顯著成效。但是改革必然受到傳統(tǒng)體制及現(xiàn)實國情等因素的制約，不可避免地會存在一些問題。就其試點情況看，主要存在如下問題： 

　　1．基礎數(shù)據(jù)不夠完善。目前社會保障稅務征繳最大的障礙就是基礎數(shù)據(jù)和信息網(wǎng)絡建設和管理落后，使得征管缺乏有效的數(shù)據(jù)，管理和稽查力度缺乏有效的依據(jù)，不利于社會大眾對其的有效監(jiān)督，致使在征管過程中漏繳、少繳的情況難以有效遏制，嚴重阻礙了社會保障管理社會化的進程。另外，改革必然帶來部門利益的調整，使得社會保險經辦機構與地稅部門對基本養(yǎng)老金基數(shù)的確定存在意見分歧，地稅部門為了更好地取得工效掛鉤成績，存在人為減少繳費基數(shù)的情況，導致繳費基數(shù)不統(tǒng)一。 

　　2．社會保障經辦機構仍設“收入過渡戶”。財政部與勞動保障部聯(lián)合頒發(fā)的《社會保障基金財務制度》規(guī)定，實行稅務部門征收社會保險費的地區(qū)，社會保險經辦機構不再設“收入過渡戶”。但絕大多數(shù)試點地區(qū)仍舊設立“收入過渡戶”，有悖于財務規(guī)定，增加了社會保險費的運行環(huán)節(jié)及在途時間，不利于社會保障基金的“收支兩條線”管理。 

　　3．稅務征收權不完整。地稅部門征收社會保險費主要依據(jù)的是《社會保險費征繳暫行條例》和地方行政性法規(guī)，在強制征收措施中，只能對延遲繳費的加收滯納金，并對責任人處以罰款，逾期不繳納的，申請人民法院強制征繳。而實行稅收保全、強制扣款等稅務部門最有力的征收手段則缺乏法律依據(jù)。在征收程序上，社會保險費的征收計劃和緩交審批均由經辦機構認定，地稅部門處于“代征”的地位，難以發(fā)揮地稅部門“依法征費”的作用。 

　　4．稅務機構職能尚未完全到位，征收管理落后。目前稅務征繳職能末完全到位，關系未完全理順，收繳工作還是由社保機構、稅務機構兩家管理，繳費單位既要經辦機構確認，又需向稅務部門申報繳納，增加了社會保險基金交納的工作量，延長了交納時間，有些出現(xiàn)“壓票”現(xiàn)象。另外“收入過渡戶”的存在，稅務收繳的社保費沒有直接上繳財政，導致使資金劃撥周轉環(huán)節(jié)過多，影響資金劃撥效率和管理。 

　　進一步完善稅務征繳的建議 

　　(一)完善社會保障基金稅務征繳的短期建議。 

　　1．規(guī)范、細化地稅部門征收社會保險費的操作辦法。目前，許多省市實行了稅務部門征收社會保險費，一些地方正在積極醞釀實施。但是，目前國務院及有關部門對地稅征收社會保險費工作僅在有關政策文件上作了原則規(guī)定，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的操作辦法。針對這種情況，財政、稅務等部門應及時交流征繳情況，進一步總結經驗，深入分析研究，提出規(guī)范和細化的具體辦法，要點是：第一，各級政府年初要確定社會保障基金預算，預算一經確定，地稅部門就根據(jù)確定的基數(shù)、費率等相關政策具體實施征收；第二，企業(yè)按地稅部門的征管程序辦理繳費業(yè)務；第三，社會保險費實行屬地化征收；第四，征收的社會保險費不設“收入過渡戶”；第五，經辦機構建立繳費單位和個人的資料檔案及臺帳；第六，社會保障基金財政專戶管理等。這樣，使社會保障基金稅務征繳工作有章可循、規(guī)范操作、健康運作。 

　　2．賦予稅務機關完整的征收權。從法律法規(guī)、建章立制的角度真正賦予稅務機關征收社會保險費的權利，使稅務機關能夠旗幟鮮明地行使法律賦予的強制執(zhí)行手段，征收的全過程包括繳費基數(shù)和人數(shù)的核定、征繳入庫、處罰、催繳等全部由稅務機關依法完成，同時，也要明確稅務機構征收社會保險費的責任與稅收責任同等重要，增加稅務機關的收費意識和壓力，力爭做到權利與義務相統(tǒng)一。 

　　3．理順社會保障基金征繳機構的關系，健全社會保障基金的管理。稅務部門負責社會保險稅的征管；社會保險基金實行預算管理，進入各級財政的社會保障預算，由財政部門負責監(jiān)督社會保險金的支付和使用；社會保障部門負責社會保障法律、法規(guī)和政策的制訂和執(zhí)行；銀行、郵局等社會服務機構負責發(fā)放。形成稅務管征繳、財政管資金、社保管核撥、銀行郵局管發(fā)放的機構體系，實現(xiàn)社會保障基金收、支、管、用運行過程的有序化和規(guī)范化。 

　　4．建立社會保障預算，加強社會保障基金的管理監(jiān)督。隨著社會保障基金規(guī)模的不斷增大，其監(jiān)管工作日益重要。按照“一攬子社會保障預算”方法編制社會保障預算，將所有社會保障的收入項目都納入社會保障預算，統(tǒng)一、規(guī)范管理，避免社會保障基金的浪費、流失，對于強化社保基金監(jiān)管具有重要意義。 

　　(二)完善社會保障基金稅務征繳的中長期建議。 

　　1．適時開征社會保障稅。依法確立計稅依據(jù)和適用稅率等要素，統(tǒng)一社會保障社會統(tǒng)籌項目，納入稅務征管范圍，并通過立法確定征、納雙方的權利義務，增強征收的規(guī)范性和強制性。這是規(guī)范社會保障基金征收的有效手段，也是完善社會保障預算的重要措施。 

　　2．建立健全養(yǎng)老金的融資體系，保證養(yǎng)老金收入充足。一是依法擴大社會保險覆蓋范圍，國家強制實施的基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等社會保險項目，城鎮(zhèn)各類企業(yè)事業(yè)單位及其職工都必須依法及時足額繳納社會保險費；二是有步驟地變現(xiàn)部分國有資產，用于擴充社會保障基金；三是將利息稅、遺產與增與稅等的收入，專向用于社會保障基金；四是采取其它可行的辦法，比如可以考慮發(fā)行社會保障基金專項債券和彩票等�？傊�，要積極開辟融資渠道，充實社會保障基金。 

　　3．建立和完善社會保障基金征管的基礎數(shù)據(jù)體系。社會保險管理機構將企業(yè)應該交納社會保險金的人員的資料建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，并且隨著“金卡工程”的推進和工資社會化發(fā)放普遍推開，及時與銀行的工資發(fā)放系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，多方配合核實，促進征管基礎數(shù)據(jù)體系的真

實性、可靠性，建立稅務征管的數(shù)據(jù)基礎。這樣，才能為稅務機關全額征收奠定堅實的基礎，為社會各界的監(jiān)督提供依據(jù)，社會保障社會化管理才有可靠的保證；這樣也可以與社會化發(fā)放的數(shù)據(jù)庫聯(lián)網(wǎng)，促進社會保險金的社會化發(fā)放。 

　　通過基礎數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的建設，一方面可以加強財政、稅務、社保、銀行等部門的交流與溝通，有利于在征繳過程中及時發(fā)現(xiàn)問題、解決問題；另一方面，可以提高社會保障制度的效率、公平和持續(xù)發(fā)展，不斷規(guī)范社會保障基金的征繳工作。此外，還可以便于社會各界對社會保障基金征繳的監(jiān)管。 

　　4．在健全國債投資渠道的基礎上，探索新的投資渠道，提高投資回報率，減輕社會保障基金的收繳壓力。鑒于目前資本市場還不規(guī)范的情況，在以完善社會保險基金的國債投資機制為主的基礎上，可以從積累基金中拿出20％左右的份額進行資本市場的基金、股票投資，探索資本市場運營的經驗。從中長期看，要在建立健全社會保險基金投資風險評估與投資監(jiān)管機構和制度的基礎上，適度擴大社�；�金用于資本市場投資的比例，以提高基金的增值能力。在投資機構的設置上，可以在“社�；�金會”下設基金管理公司，或者采用招標制選擇民間基金管理公司，或者成立專門運營社保基金的信托銀行，專司社�；�金的市場化運營。讓�；�金會要定期向社會公布社保基金的投資機構和收益及其分配情況，接受社會公眾監(jiān)督。

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