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財(cái)政政策：“積極”的路還要走多遠(yuǎn)
內(nèi)容提要1998年以來實(shí)施的積極財(cái)政政策對(duì)抑制經(jīng)濟(jì)下滑起到了積極作用，今年國家也已決定繼續(xù)實(shí)行這一政策，以期進(jìn)一步拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的回升。但也有人提出，積極財(cái)政政策究竟應(yīng)該是長期政策呢，還是短期政策？今年將是中央政府連續(xù)第三年大規(guī)模舉債，我們的債務(wù)承受能力還有多大？積極的財(cái)政政策還需要走多遠(yuǎn)？
本文認(rèn)為，繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策是當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的必要保證。目前推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的需求因素還不穩(wěn)定，解決制約經(jīng)濟(jì)增長的體制和結(jié)構(gòu)問題需要較長時(shí)間，我們要做好實(shí)行積極財(cái)政政策3－5年的準(zhǔn)備，但其力度也可能會(huì)隨著需求的平穩(wěn)回升而逐步減弱。
為克服亞洲金融危機(jī)造成的不利影響，擴(kuò)大國內(nèi)需求，自1998年下半年以來，我國實(shí)施了積極的財(cái)政政策，確保了國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長，2000年中央決定繼續(xù)發(fā)行長期國債以支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)技術(shù)改造。這將是政府連續(xù)第3年大規(guī)模舉債。那么，目前債務(wù)規(guī)模是否過大？財(cái)政的債務(wù)危機(jī)存在與否？“2000年會(huì)不會(huì)是實(shí)行積極財(cái)政政策的最后一年？”等問題越來越引起社會(huì)的關(guān)注。
財(cái)政政策非“積極”不可
自1992年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長已連續(xù)7年下滑，GDP增幅從1992年的14.1％下降到1999年的7.1％左右（預(yù)測(cè)值）。雖然由于經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變、亞洲金融危機(jī)等原因，使目前經(jīng)濟(jì)增速下降存在一定的合理性，但長時(shí)間的下降已產(chǎn)生許多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題，如不扭轉(zhuǎn)這種趨勢(shì)會(huì)使問題解決起來更加困難。解決我國內(nèi)需不足、通貨緊縮的問題，緩解日益嚴(yán)重的就業(yè)壓力，促進(jìn)國有企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，保證整個(gè)改革的順利進(jìn)行，都需要保持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長的形勢(shì)已經(jīng)比較嚴(yán)峻了，必須采取措施抑制經(jīng)濟(jì)增長速度進(jìn)一步回落。
財(cái)政政策和貨幣政策是進(jìn)行宏觀調(diào)控、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的主要手段。從貨幣政策來看，國家先后采取了連續(xù)降低銀行利率、取消信貸規(guī)模、加大消費(fèi)信貸、降低銀行存款準(zhǔn)備金率等措施，但由于體制結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)情況等原因使得單一的貨幣政策對(duì)刺激投資、消費(fèi)的效果不大明顯，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的拉動(dòng)作用有限。而且，金融運(yùn)行本身也出現(xiàn)偏緊趨勢(shì)，基礎(chǔ)貨幣投放渠道不暢，貨幣供應(yīng)量和貸款增幅下降，1999年11月末M2增長14％，增幅比年初回落3.95個(gè)百分點(diǎn)；11月底，金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款比上年同期少增1000億元，貸款余額增長12.3％，增幅已連續(xù)9個(gè)月逐月下降，成為近兩年來的最低點(diǎn)。這對(duì)進(jìn)一步采取積極貨幣政策治理通貨緊縮產(chǎn)生了一定的制約。所以，從目前情況看，在財(cái)政、貨幣政策的協(xié)調(diào)配合下，采取積極的財(cái)政政策對(duì)刺激經(jīng)濟(jì)增長的作用更加明顯。
1.繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策是當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的必要保證
財(cái)政政策的主要功能是通過預(yù)算的盈余或赤字、債務(wù)規(guī)模的縮小與擴(kuò)大，與貨幣政策相互協(xié)調(diào)配合對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)形成的經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)來進(jìn)行“反周期”調(diào)控操作。當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于低谷階段，必須采取擴(kuò)張性政策，只要經(jīng)濟(jì)總體上還沒進(jìn)入自發(fā)性擴(kuò)張階段，擴(kuò)張性調(diào)控政策的取向就不能改變。目前，我國市場(chǎng)有效需求不足、通貨緊縮等問題制約著國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，為此國家連續(xù)兩年實(shí)行了擴(kuò)張性財(cái)政政策，工業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)增長，企業(yè)庫存減少，經(jīng)濟(jì)效益出現(xiàn)明顯回升，外貿(mào)出口大幅度增長，物價(jià)下降趨勢(shì)也出現(xiàn)緩解。積極財(cái)政政策對(duì)抑制經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步下滑起到了積極作用，為經(jīng)濟(jì)重新啟動(dòng)奠定了一定的基礎(chǔ)。但經(jīng)濟(jì)增長速度尚未進(jìn)入穩(wěn)定回升區(qū)間，1998年增發(fā)1000億元建設(shè)國債并配合1000億元銀行貸款用于擴(kuò)大內(nèi)需，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)年經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長，然而進(jìn)入1999年，隨著擴(kuò)張性財(cái)政政策效應(yīng)的逐步減弱，我國經(jīng)濟(jì)增長速度出現(xiàn)逐季回落，GDP增幅由1998年4季度的9％下降到1999年第1季度的8.3％、第2季度的7.1％、第3季度的7％。
鑒于此，國家在1999年下半年又增發(fā)600億元國債并采取了一些相關(guān)舉措，第4季度經(jīng)濟(jì)增長速度的下滑勢(shì)頭得到初步抑制，全年經(jīng)濟(jì)增長速度預(yù)計(jì)將達(dá)到7.1％左右，但民間投資增幅依然不高，說明經(jīng)濟(jì)增長仍主要依靠財(cái)政投資力度的加大。我國經(jīng)濟(jì)景氣還未回升到相對(duì)穩(wěn)定區(qū)間，市場(chǎng)預(yù)期還未普遍轉(zhuǎn)旺，市場(chǎng)自發(fā)需求還沒有出現(xiàn)明顯擴(kuò)大，如果不繼續(xù)采取積極的財(cái)政政策，兩年來政策的實(shí)施成果將前功盡棄，我國經(jīng)濟(jì)仍可能陷入長期低速增長狀態(tài)，對(duì)擴(kuò)大就業(yè)、加快改革造成不利影響，因此2000年中央決定繼續(xù)執(zhí)行積極的財(cái)政政策，續(xù)發(fā)長期國債支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)技術(shù)改造，繼續(xù)執(zhí)行好1999年出臺(tái)的調(diào)整稅收和收入分配政策以增加消費(fèi)和出口，保證國民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定增長。至于2000年以后的財(cái)政政策取向，將取決于2000年經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。如果2000年我國經(jīng)濟(jì)增長速度明顯回升，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量出現(xiàn)較大提高，就可以適當(dāng)減小財(cái)政政策的力度，但從需求角度分析，繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策可能性較大。
保持財(cái)政投資力度是促進(jìn)投資需求增長的主要力量。1998年以來財(cái)政投資主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施方面，這種投資主要作用于當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)增長，其產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)鏈條短、投資乘數(shù)較小，投資力度減弱馬上會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，而且基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往需要幾年時(shí)間，因此，必須保持一定的投資力度。目前最關(guān)鍵的問題是，國家投資力度的加大并沒有將民間投資帶動(dòng)起來，1999年上半年集體投資和城鄉(xiāng)個(gè)人投資分別增長3.2％、7.5％，不僅大大低于總投資的增長，而且也比1998年全年下降了5.7、1.7個(gè)百分點(diǎn)。在社會(huì)投資難以啟動(dòng)的情況下，投資增長就只有依靠財(cái)政投資保持一定規(guī)模�？上驳氖�，1999年下半年以來，財(cái)政政策在投資方向和投資方式上出現(xiàn)了一些積極變化，注意發(fā)揮了財(cái)政杠桿作用，增發(fā)的600億國債中有153億元用于技術(shù)改造的貸款貼息，同時(shí)，出臺(tái)了固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅減半征收、鼓勵(lì)民營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施投資、加大對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持、加大對(duì)中小企業(yè)的金融支持力度等多項(xiàng)政策，民間投資持續(xù)低迷的狀態(tài)將會(huì)出現(xiàn)改變，但目前我國經(jīng)濟(jì)剛剛擺脫下降趨勢(shì)，民間投資仍持觀望態(tài)度，只有經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇趨勢(shì)得以確定，民間投資才會(huì)跟進(jìn)，再加上投資回報(bào)率不高、民間資本在投資領(lǐng)域上受到限制等因素的影響，預(yù)計(jì)民間投資近期出現(xiàn)快速增長的可能性不大，今后兩年我國投資增長仍將主要依靠國有投資，直到財(cái)政擴(kuò)張性支出帶動(dòng)出市場(chǎng)需求的自行擴(kuò)張。
加大財(cái)政支出是提高消費(fèi)需求的重要因素。由于城鄉(xiāng)居民收入增長幅度降低，下崗職工增多，人們對(duì)收入增長的預(yù)期降低，而住房、醫(yī)療、失業(yè)、保險(xiǎn)改革的深入使居民儲(chǔ)蓄的動(dòng)機(jī)明顯增強(qiáng)，導(dǎo)致消費(fèi)傾向下降，消費(fèi)市場(chǎng)疲軟。當(dāng)前啟動(dòng)需求最關(guān)鍵的是要完善社會(huì)保障體系，通過提供制度化的公共福利保障，穩(wěn)定人們的預(yù)
期，從而產(chǎn)生相對(duì)平穩(wěn)的消費(fèi)。而要完善社會(huì)保障體系，除企業(yè)及職工必須及時(shí)足額繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用外，財(cái)政部門需要增加社會(huì)保障資金的預(yù)算安排，逐步提高社會(huì)保障支出的比重。同時(shí)，國家加大了財(cái)政政策直接啟動(dòng)消費(fèi)需求的力度，1999年出臺(tái)了提高城鄉(xiāng)居民收入的措施，為此財(cái)政1999年需支出540億元，2000年支出將超過1000億元。此外，提高農(nóng)民收入、加快農(nóng)村電網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的改造以改善消費(fèi)環(huán)境、加快城市化進(jìn)程等問題都需要財(cái)政的大力支持。上述這些支出在短期內(nèi)都不會(huì)出現(xiàn)減少趨勢(shì)，所以，財(cái)政力度加大的方向在2000年之后不會(huì)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變。
繼續(xù)實(shí)行出口退稅政策是恢復(fù)出口增長的重要?jiǎng)恿Α?000年世界經(jīng)濟(jì)增長將加快，貿(mào)易總量有所提高，有利于我國外貿(mào)出口的增長，但國際上貿(mào)易保護(hù)主義的抬頭、東南亞國家對(duì)我國出口競(jìng)爭壓力的加大使我國外貿(mào)大幅度快速增長的可能性不大，國家采取提高出口退稅率的辦法促進(jìn)出口的增長，1999年兩次提高部分商品的出口退稅率，累計(jì)下達(dá)635.85億元出口退稅計(jì)劃。在匯率水平保持不變的情況下，預(yù)計(jì)今后幾年出口退稅率減小的難度很大。
2.加快結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展需要財(cái)政政策的大力配合
我國這次經(jīng)濟(jì)增長速度的下降是由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)向買方市場(chǎng)、國內(nèi)供需結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾突出的情況下發(fā)生的。治理通貨緊縮，保持經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定增長，必須在積極的財(cái)政貨幣政策配合下，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國工業(yè)生產(chǎn)能力和產(chǎn)品過剩，多年來低水平重復(fù)建設(shè)造成產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)趨同，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力不高。對(duì)此，國家加大了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革步伐，一方面按照市場(chǎng)需求，加強(qiáng)控制總量、兼并破產(chǎn)、減員增效的力度，而這就需要財(cái)政部門籌集資金確保國企下崗職工基本生活費(fèi)和企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的及時(shí)足額發(fā)放，持續(xù)增加核銷破產(chǎn)及兼并企業(yè)過程中形成的銀行呆壞帳準(zhǔn)備金（1996－1998年銀行呆壞帳準(zhǔn)備金已累計(jì)發(fā)放900億元），為國有企業(yè)深化改革和發(fā)展創(chuàng)造必要條件。另一方面大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改造，這也需要財(cái)政信貸部門的大力配合。1999年國家拿出153億為企業(yè)技改投資提供財(cái)政貼息，2000年將繼續(xù)支持企業(yè)技改貼息。同時(shí)從1999年開始對(duì)重點(diǎn)國有企業(yè)實(shí)行債轉(zhuǎn)股，開始解決企業(yè)負(fù)債率過高的問題。此外，國家將發(fā)揮財(cái)稅政策的扶持作用，加強(qiáng)對(duì)高新技術(shù)企業(yè)、中小企業(yè)的扶持力度，在加大強(qiáng)對(duì)中小企業(yè)金融扶持力度后，將支持建立中小企業(yè)信用擔(dān)保體系，設(shè)立中小企業(yè)信用擔(dān)保保險(xiǎn)金�？梢姡窈髱啄�，我國有繼續(xù)實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策的需要。
總之，目前推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的需求因素還不穩(wěn)定，解決制約經(jīng)濟(jì)增長的體制和結(jié)構(gòu)問題需要較長時(shí)間，我們要作好實(shí)行積極財(cái)政政策3－5年的準(zhǔn)備，無論擴(kuò)大需求，加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，還是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)升級(jí)，進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整，都需要繼續(xù)保持一定力度的財(cái)政政策和更加靈活的貨幣政策。但積極財(cái)政政策的力度可能會(huì)隨著需求的平穩(wěn)回升而逐步減弱。
財(cái)政政策擴(kuò)張余地仍大
近年來，我國財(cái)政赤字持續(xù)擴(kuò)大，國債發(fā)行累計(jì)余額已達(dá)到約8000億元，2000年我國政府仍將繼續(xù)實(shí)行積極的財(cái)政政策，債務(wù)和赤字規(guī)模還將有所擴(kuò)大。從宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論出發(fā)，擴(kuò)張財(cái)政支出、擴(kuò)大赤字規(guī)模可能導(dǎo)致政府的償債危機(jī)、引發(fā)通貨膨脹、對(duì)私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)等問題。從我國目前的情況來看，發(fā)生這些危害的可能性不大。
1.我國目前債務(wù)和赤字規(guī)模擴(kuò)大仍屬可承受范圍，引發(fā)政府債務(wù)危機(jī)的疑慮尚無必要。
1994－1997年我國赤字規(guī)模分別為574.5、581.5、529.6、555.1億元，1998年我國發(fā)行國債3891億元，赤字規(guī)模960億元；1999年實(shí)際發(fā)行國債4015.03億元，赤字規(guī)模達(dá)到1803億元（其中預(yù)算數(shù)為1503億元，新增600億元國債中有300億元是中央代地方財(cái)政舉借，不列入中央財(cái)政），分別比上年增加207、843億元。國債及赤字規(guī)模的急劇擴(kuò)大增加了我國財(cái)政的債務(wù)負(fù)擔(dān)，但仍在經(jīng)濟(jì)承受范圍之內(nèi)。從國債負(fù)擔(dān)率（國債余額占當(dāng)年GDP的比率）和財(cái)政赤字率（赤字占GDP的比重）來看，我國國債負(fù)擔(dān)率1997年為8.1％，1998年約為9.9％，1999年約為10％；財(cái)政赤字率1997年為1.5％，1998年約為2.2％，1999年約為1.7％，而國際公認(rèn)的警戒線是債務(wù)負(fù)擔(dān)率為60％，財(cái)政赤字率為3％，我國目前的指標(biāo)均大大低于國際警戒線�？紤]到我國目前存在大量的隱性赤字，如社會(huì)保障資金的缺口、國有銀行的呆帳、國有企業(yè)的潛虧、糧食企業(yè)的掛賬、各級(jí)政府欠發(fā)的工資等等，即使把這些隱性赤字考慮進(jìn)去，債務(wù)負(fù)擔(dān)率會(huì)有所提高，但占GDP的比例仍會(huì)在一般接受的警戒線之下，因此繼續(xù)實(shí)行擴(kuò)張性的財(cái)政政策仍有余地。而且，實(shí)行積極財(cái)政政策保證經(jīng)濟(jì)增長也會(huì)增加稅源，有利于提高財(cái)政收入，緩解財(cái)政壓力，比如從1999年1－11月份情況看，全國財(cái)政收入9828億元，比去年同期增長18.2％，其中中央財(cái)政收入增長24.4％；地方財(cái)政收入增長12.6％。全國財(cái)政收支相抵，支出大于收入48億元，預(yù)計(jì)全年中央財(cái)政赤字可以控制在全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)的調(diào)整預(yù)算數(shù)額以內(nèi)。
目前，我國雖然不存在發(fā)生債務(wù)危機(jī)的可能性，但財(cái)政運(yùn)行也存在一些問題，最主要的是“兩個(gè)比重”過低，即財(cái)政收入占GDP的比重低及中央收入占整個(gè)國家財(cái)政收入的比重低。這一點(diǎn)從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的國際比較和赤字依存度、國債依存度指標(biāo)都能明顯反映出來。據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，80年代各國財(cái)政收入占GDP的比重平均水平大致為：低收入國家23％，中等收入國家27％，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)工業(yè)化國家40％。而我國1998年財(cái)政收入占GDP的比重約為12％，中央收入占整個(gè)國家財(cái)政收入占50％左右，不僅大大低于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的平均水平，而且也低于發(fā)展中國家的平均水平。這使得我國財(cái)政運(yùn)行存在不小壓力。從赤字依存度（財(cái)政赤字／財(cái)政支出）和國債依存度［國債發(fā)行額／（財(cái)政支出＋債務(wù)還本付息支出）］指標(biāo)來看，1990～1995年工業(yè)化國家中，美國、加拿大、英國等國財(cái)政赤字依存度平均為15％，其他國家平均為10％；發(fā)展中國家如，印度、墨西哥、巴西等國財(cái)政赤字依存度平均為30％，其他國家平均不到10％，我國在30％左右（來源于國際貨幣基金組織的計(jì)算），我國的赤字依存度顯然較高；1998年全國財(cái)政債務(wù)依存度為25.23％，而中央財(cái)政依存度為56％，也已經(jīng)達(dá)到了很高的水平。我國的財(cái)政赤字率較低，而赤字依存度較高；國債負(fù)擔(dān)率較低，而國債依存度較高，說明了財(cái)政收入占GDP的比重低，中央財(cái)政收入占整個(gè)國家財(cái)政收入的比重低，中央財(cái)政支出占GNP的比率相對(duì)較低。財(cái)力的明顯不足使得財(cái)政調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的范圍特別是在進(jìn)行總量調(diào)控時(shí)，會(huì)
隨著財(cái)政規(guī)模的相對(duì)縮小而收縮，這也是近年來我國財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大的重要原因。因此，必須盡快提高國家財(cái)力集中度，切實(shí)改變財(cái)政的弱勢(shì)地位。
2.財(cái)政赤字和國債規(guī)模的擴(kuò)大不會(huì)間接引起通脹風(fēng)險(xiǎn)
實(shí)施積極的財(cái)政政策，財(cái)政赤字和債務(wù)規(guī)模雖然擴(kuò)大一些，但財(cái)政赤字完全是依靠舉債來彌補(bǔ)的，自1993年之后我國已不允許由財(cái)政向中央銀行借款來實(shí)彌補(bǔ)赤字，所以不會(huì)由赤字規(guī)模的擴(kuò)大直接形成銀行增發(fā)貨幣從而引起通貨膨脹。而且，從金融市場(chǎng)的應(yīng)債能力看，當(dāng)前金融機(jī)構(gòu)資金偏松，銀行有1萬多億元的存差，近兩年增發(fā)的國債全部賣給國有商業(yè)銀行，有利于將銀行資金轉(zhuǎn)化為投資，提高銀行資金運(yùn)營效益，不僅不會(huì)導(dǎo)致貨幣過量發(fā)行而引發(fā)通貨膨脹，相反正可以緩解通貨緊縮壓力。
3.財(cái)政赤字和國債規(guī)模的擴(kuò)大不會(huì)明顯產(chǎn)生擠出效應(yīng)
所謂投資的擠出效應(yīng)，是指由于政府增加對(duì)某些領(lǐng)域的投資而導(dǎo)致企業(yè)和民營部門對(duì)這些領(lǐng)域投資減少的效應(yīng)，即政府的投資“擠出”了企業(yè)和民營部門的投資。從目前情況來看，由于利率還未實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，赤字水平并不能直接影響利率水平，而且從1998年開始實(shí)行積極財(cái)政政策以來利率水平一直是處于下降之中，因而擴(kuò)大國債發(fā)行沒有提高社會(huì)融資成本，產(chǎn)生明顯的擠出效應(yīng)。從國債發(fā)行方式看，由于目前社會(huì)資金相對(duì)寬松，商業(yè)銀行在中央行的超額儲(chǔ)備較高，因此，面向商業(yè)銀行發(fā)行國債不會(huì)影響商業(yè)銀行用于發(fā)放貸款的資金，反而會(huì)提高資金使用效率。從投資方向來看，中央財(cái)政籌集的建設(shè)資金，加大基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不僅不會(huì)從投資來源上對(duì)企業(yè)投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，而且可以通過改善投資環(huán)境、增強(qiáng)投資者的信心，刺激和帶動(dòng)企業(yè)投資。如果說有擠出效應(yīng)的話，也僅僅是居民更愿意持有利率較高的國債，商業(yè)銀行把國債當(dāng)作較好的資產(chǎn)持有，減少了增加貸款的動(dòng)機(jī)與壓力。當(dāng)前社會(huì)投資積極性不高的主要是有效需求不足，投資回報(bào)率預(yù)期不高，再加上很多投資領(lǐng)域是民間資本不準(zhǔn)進(jìn)入的，商業(yè)銀行擔(dān)心增加不良貸款而對(duì)企業(yè)放款謹(jǐn)慎等原因，導(dǎo)致企業(yè)資金緊張等原因造成的
總之，目前我國財(cái)政赤字和國債規(guī)模的適當(dāng)擴(kuò)大，尚不會(huì)引起風(fēng)險(xiǎn)。但必須強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與防范機(jī)制，穩(wěn)妥把握赤字與舉債的合理數(shù)量界限。積極的財(cái)政政策畢竟只能是短期性的，不能長期過度使用，從今后中長期的趨勢(shì)看，我們必須堅(jiān)持財(cái)政收支基本平衡的原則，把控制赤字和債務(wù)規(guī)模納入中長期財(cái)政發(fā)展規(guī)劃，逐步縮小財(cái)政赤字。
“積極”的勁兒如何用在點(diǎn)子上
1.進(jìn)一步改善財(cái)政收支狀況
財(cái)政政策在宏觀調(diào)控中發(fā)揮著重要作用，但是我國財(cái)力的明顯不足始終制約著財(cái)政政策大顯身手。為切實(shí)改變財(cái)政的弱勢(shì)地位，最大限度地發(fā)揮財(cái)政政策效果，今后積極的財(cái)政政策需要從收、支兩方面有所改善：
首先，要提高財(cái)政收入比重。目前，大量財(cái)政性資金游離于預(yù)算之外，缺乏規(guī)范管理和必要監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算外收支，使“稅”、“費(fèi)”合理歸位，會(huì)大大增強(qiáng)政府財(cái)力和調(diào)控能力。國家已經(jīng)提出將用三到五年的時(shí)間提高財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）和中央財(cái)政比重分別達(dá)到20％和60％，因此，要加快費(fèi)改稅步伐，清理不合理收費(fèi)和基金，逐步把預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)統(tǒng)籌管理，確保財(cái)政收入的穩(wěn)定增長。費(fèi)改稅工作以燃油稅改革為突破口即將進(jìn)入正式實(shí)施階段，今后應(yīng)研究開征社會(huì)保障稅、教育稅、環(huán)境保護(hù)稅等，另外，要加強(qiáng)稅收的征管工作，加大對(duì)高收入者的個(gè)人所得稅征管力度，開征如遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、財(cái)產(chǎn)稅等稅種，清理、規(guī)范現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，打擊偷稅、漏稅、騙稅等違法亂紀(jì)行為。
其次，要規(guī)范財(cái)政支出，增加社會(huì)保障體制建設(shè)的支出。目前財(cái)政供給“越位”和“缺位”并存，國家財(cái)政包攬過多，不少應(yīng)由企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人承擔(dān)的支出仍由財(cái)政承擔(dān)，而許多應(yīng)由政府承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)，如社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)，卻因財(cái)力困乏未能完全納入財(cái)政分配管理范圍。政府要轉(zhuǎn)變財(cái)政職能，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，建立公共財(cái)政的基本框架。當(dāng)前財(cái)政要盡快提高社會(huì)保障體系建設(shè)的支出。解決社會(huì)保障基金不足、社會(huì)保障覆蓋面不廣的問題，需要財(cái)政部門積極籌措資金，增加社會(huì)保障資金的預(yù)算安排，并通過多種渠道增加社會(huì)保障資金的來源。
第三、提高財(cái)政支出和國債資金的使用效益。一方面要降低國債用于彌補(bǔ)非生產(chǎn)性赤字的比重，提高其用于生產(chǎn)性建設(shè)支出的比重。另一方面，改變目前只依靠財(cái)政直接投資的局面，要通過財(cái)政貼息、參股、擔(dān)保方式，發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，放大財(cái)政資金的作用。1999年增發(fā)的600億元國債資金中有90億元作為技術(shù)改造的貸款貼息就是一個(gè)很好的開始，據(jù)測(cè)算，這90億元可拉動(dòng)約1800億元技改投資。下一步應(yīng)在建立中小企業(yè)財(cái)政擔(dān)保體系、促進(jìn)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮杠桿作用。此外，要積極推行政府采購制度，既可以節(jié)約開支，又可以發(fā)揮政府市場(chǎng)購買行為的規(guī)模效應(yīng)。
2.進(jìn)一步發(fā)揮稅收政策的職能
擴(kuò)張性的財(cái)政政策手段主要有減稅和增發(fā)國債兩種。到目前為止，我國的積極財(cái)政還是以支出政策為主，在財(cái)政收入政策上雖作出了一些調(diào)整，但還很不夠。我國目前宏觀稅率水平僅為10％左右，與國外30％左右的稅率水平相比，已經(jīng)相當(dāng)?shù)土�，普遍降低稅率是不可能的，也沒有必要。但國家可以運(yùn)用定向減稅的辦法配合其他積極的財(cái)政政策與擴(kuò)張性的貨幣政策，來進(jìn)一步刺激內(nèi)需。1999下半年出臺(tái)了固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅減半征收、對(duì)以自有資金或行貸款用于國家鼓勵(lì)的技術(shù)改造項(xiàng)目的國產(chǎn)設(shè)備投資實(shí)行按40％的比例抵免企業(yè)所得稅、降低高新技術(shù)企業(yè)稅收的政策，這將對(duì)擴(kuò)大乘數(shù)效應(yīng)、提高投資積極性產(chǎn)生積極影響，下一步應(yīng)當(dāng)盡快清理過短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的限制消費(fèi)的政策，如降低和清理影響住房、汽車等消費(fèi)的各種稅費(fèi)。
3.優(yōu)化國債結(jié)構(gòu)
合理的國債結(jié)構(gòu)對(duì)于控制債務(wù)規(guī)模、提高國債資金效益、增強(qiáng)國家的償債能力是十分重要的。目前我國國債發(fā)行的期限較短，不利于有效發(fā)揮國債資金支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用，同時(shí)增加了政府的籌資成本和借新還舊的壓力�？煽紤]借鑒國外的做法經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)增加十年期以上長期國債的比重，尤其是在目前銀行利率水平很低的情況下，可以降低國債籌資總成本，分散債務(wù)還本付息的壓力，避免形成過于集中的償債高峰。同時(shí)，應(yīng)繼續(xù)增加國債的品種，當(dāng)前特別需要強(qiáng)調(diào)加大發(fā)行專項(xiàng)建設(shè)國債的比重，如可以考慮發(fā)行社會(huì)保障特別國債以充實(shí)社會(huì)保障基金，擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面來提高居對(duì)未來的穩(wěn)定預(yù)期，啟動(dòng)居民
消費(fèi)。此外，在國債市場(chǎng)化進(jìn)程、允許地方發(fā)債、加快企業(yè)發(fā)債等方面國家應(yīng)進(jìn)一步加緊研究相關(guān)問題，盡快啟動(dòng)。
4.要注意研究政策的作用時(shí)滯和作用特點(diǎn)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，適時(shí)調(diào)整財(cái)政政策的力度、方向如果經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)明顯回轉(zhuǎn)跡象，物價(jià)快速回升，出現(xiàn)3－5％的漲幅，通貨緊縮趨勢(shì)消失，或者進(jìn)出口不平衡造成對(duì)國際收支和人民幣匯率的過大的不利影響，就需要及時(shí)改變或減弱擴(kuò)張性財(cái)政政策的趨勢(shì)，穩(wěn)定財(cái)政支出的增幅，控制赤字規(guī)模，以防止出現(xiàn)滯脹或嚴(yán)重的外部不均衡。
論文在線·張峰
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