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論預算聽證制度
「摘要」本文介紹了國外的預算聽證制度，選取了焦作和重慶兩個市率先在國內(nèi)進行的預算聽證案例，實施預算聽證制度的意義作用，需要完善的問題：主要是修訂預算法，規(guī)范聽證程序，逐步擴大聽證內(nèi)容和范圍。
「關(guān)鍵詞」預算；聽證；制度「正文」
一、國外的預算聽證制度
財政預算是管理國家和社會事務的重要經(jīng)濟手段，是調(diào)控社會經(jīng)濟資源分配的主要杠桿。在國外，納稅人特別關(guān)心各級政府的財政預算編制情況，因為那是政府在花“納稅人”自己的血汗錢，預算多少，如何使用，都關(guān)乎每個人的切身利益。
實行聽證是重要的公開形式。聽證制度最初源于英美法中的自然公正原則。其基本含義有兩個：一是任何人不應成為自己案件的法官；二是任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應為之提供公正的申辯機會，其目的是保證司法公正。后來，這一原則推廣應到行政領域，形成了行政聽證制度。
聽證制度最初源于英美法中的自然公正原則。其基本含義有兩個：一是任何人不應成為自己案件的法官；二是任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應為之提供公正的申辯機會，其目的是保證司法公正。后來，這一原則推廣應到行政領域，形成了行政聽證制度。
在國外，實行的是行政預算聽證會。通常，機構(gòu)將其預算提交給審查機關(guān)，由其詳細對申請進行分析。審核機關(guān)，例如部門預算辦公室，便著手尋找更多的信息。這一步往往通過要求部門就特別需求作正式書面回答來解決，有時也采用非正式的形式。審查者——預算檢查員——準備一份對材料的分析并為聽證會準備背景材料。不一定非要召開聽證會，但它們能夠使預算官員和行政部門更好地理解機構(gòu)申請和支持申請的理由。各機構(gòu)也要為聽證會作準備。準備的深度各不相同，但認真準備對機構(gòu)而言是明智的�？梢怨烙媽彶檎邔⑻岢龅膯栴}，并在機構(gòu)的陳述中進行研究和答復�？梢詼蕚湟环蓐P(guān)于行動和策略的計劃。
聽證會本身是半正式的，很少記錄證詞。主管部門的首腦應主持會議，提出問題并了解預算申請。主要的預算官員參加表現(xiàn)得相當活躍。為了有助于整個過程，為行政首腦準備一些問題。機構(gòu)提交一份聲明和相應的問題，或者審查完全通過提問和問題來進行。若不考慮采用的類型，機構(gòu)應解釋其項目，特別是任何項目變動。提問者應對模糊觀點以及潛在的政治或管理問題進行詳細探究。聽證會的目的僅是為了獲取信息，利用這類討論會作出暫時性或最終決策是不恰當?shù)�，因為決策必須進行更多的思考。
美國的法律《國會的預算與財政管理》對聽證會和有關(guān)的報告作了具體規(guī)定：在為各個財政年度提出預算共同議案時，參眾兩院的預算委員會應當舉行聽證會，并應聽取國會議員、以及聯(lián)邦政府部門和機構(gòu)、公眾人士和全國性組織的預算委員會認為適當?shù)拇淼淖C詞。美國聯(lián)邦政府，每年至少有四個預算聽證會。在正式開始聽證之前，一般要進行聽證會排演或模擬是一項標準操作。部門管理者承擔著諸如撥款委員會主席這樣的關(guān)鍵審查者的職責。在聽證會開始之前，已對棘手的問題進行了預計并作了相應解答。模擬聽證會能揭示缺乏說服力的理由，有處理問題時建立部門間的有效合作，并了解審查者觀點。模擬聽證會政治家助于預算官員決定在傳統(tǒng)的公開聲明中應討論和強調(diào)什么主題。
準備預算聽證會的關(guān)鍵是充分的調(diào)查研究，以避免或使聽證會上的意外情況減至最小。一個意外常使管理者看上去無知，并會使他們在回答其余問題時也顯得很糟糕。對以往聽證會和陳述的詳細研究往往能顯示出審查者認為是重要的方面。此外，在設想很難回答的問題時，對項目本身以及對項目的反應的審查是必不可少的。通常，預算官員和其他人（比如中心預算辦公室中的人）的密切關(guān)系，能夠成為智慧的重要來源。
關(guān)于聽證會的簡明書籍是有幫助的。一般而言，它們僅包括預計到的很難作答的問題或標準問題以及答案。它們可能包括對每一審查者觀點的簡要討論，但這些信息常常是一般性的知識。這些描述還可能產(chǎn)生誤導，引發(fā)不必要的困惑。
聽證會的問題有許多來源，包括審查者（比如一位參議員）、職員、顧客、甚至部門本身。問題有時完全根據(jù)部門提供的問題清單來設置。有時設置的問題是非常困難的，這樣部門便能夠以可能是最好的方式繼續(xù)記錄某一主題。機構(gòu)和OMB的聽證會很少設置問題，但當友好的立法者想援助一個項目時，在國會聽證會上設置問題也司空見慣的。有時職員間關(guān)系相當融洽，其效果與設置問題相似。
聽證會上的表現(xiàn)往往會在審查者心目中勾勒出該部門的領導狀況。聽證會是部門塑造自我形象和營造對自身良好感情的一個機會。領導者將被披上公共安全衛(wèi)士、科學家、政治家、環(huán)境保護者等外衣。在聽證會上的出色表現(xiàn)有利于避免對部門費時的和非善意的審查。
了解預算是在聽證會上留下好印象的最佳方法。了解有關(guān)知識必不可少，而知識又往往伴隨著好的有組織的表現(xiàn)。通常，為接下去更深入的問題提供機會的簡短的回答和恰如其分的表現(xiàn)最為有效。關(guān)注使人感到重要的主題沒有被忽視。管理者不了解某一細節(jié)是可以原諒的，此類數(shù)據(jù)在聽證會后常常被補充進記錄。但對管理者來說，不知道如何回答有關(guān)管理方向的問題，卻是不可原諒的。問題——甚至在細節(jié)上——常能被預計和回答或在聽證時被傳達。這一活動能給人留下深刻印象，并能建立信心。
聽證會是一項有某些禁忌的游戲。部門官員意識到他們有兩個管理者——立法部門和行政部門，但部門官員不能對行政首腦的預算提出異議，盡管他們希望得到更多的支持。如果核心預算辦公室或機構(gòu)認為該部門不遵守已建立的行政部門政策，那么部門領導或其他政治雇員便會被解雇。但在一些情況下，核心預算辦公室或機構(gòu)從政治策略的考慮出發(fā)可能并不希望部門違背立法部門的愿望，將預算提高到行政部門規(guī)定的水平之上。每種情況必須被單獨加以考慮。此外主管部門不應當同意向客戶的壓力讓步。主管部門應當對的有的人負責；因此，向某一客戶讓步意味著偏袒。它也承認施加壓力可能取得成功。與此相反，主管部門精心組織語言，表示他們希望聽取民眾的建議，并且會依照有價值的建議行事；主管部門的確接受好的建議，但只根據(jù)建議的內(nèi)在價值決策。由于這項禁忌，壓力沒有什么影響，不會被公開接受。
聽證會結(jié)束后，預算分析人員仔細地復核他們的記錄并重新考慮提案和其他材料。來自行政首腦的指導也被加以考慮。通常審查者會通過書面或電話形式詢問一
些附加問題。接下來部門預算辦公室著手準備其最終的分析和建議。主管部門的首腦就預算作最后指示。指示的內(nèi)容取決于行政首腦的管理模式。有的人將整個責任交與預算辦公室，其他人仔細地審查申請。通常，行政管理面臨的時間壓力不允許其對申請作長時間的、詳細的審查。一套指示信息通常包括：1.機構(gòu)申請概要；2.預算辦公室的建議；3.行政首腦上一年度有關(guān)預算意見的概要；4.預算辦公室的附加建議；5.初步預算（州和地方政府必須平衡）；6.政策問題概要。
二、焦作市實施的部門預算聽證
河南省焦作市財政局根據(jù)市政府提出的“公開透明理財、科學民主決策、規(guī)范預算管理、提高資金效益”的總體要求，將進一步深化和完善預算管理制度改革列為工作重點之一。經(jīng)過充分醞釀和準備，2004年3月23日下午召開了首次部門預算聽證會，市水利局、衛(wèi)生局、司法局和焦作大學四家即將提交市十屆人大一次會議審議的部門預算舉行了局內(nèi)聽證和社會聽證，廣泛征求各方面意見，以提高預算編制的規(guī)范性和科學性。
1.會議組織情況。會前焦作市財政局專門就舉行聽證會的有關(guān)事項進行了認真研究，由于時間較為倉促，與規(guī)范的聽證會程序相比，本次預算聽證會未能提前30天向社會公眾告知聽證會的內(nèi)容、時間、地點和程序，沒有聘請相關(guān)專家，沒有接受社會公眾的參加申請。參會人中僅限于財政局副科級以上干部、預算單位代表，各會計站站長和財政局從人大代表、政協(xié)委員、新聞單位、社區(qū)中聘請的10位社會財政監(jiān)督員，因此辦能稱為準意義上的預算聽證會，是一次益嘗試
2.預算聽證情況。聽證會按照業(yè)務科室介紹、聽眾提問的程序進行，采取了投影儀顯示的現(xiàn)場互動形式，臺聽眾對四個部門的每一筆支出安排情況都一目了然，對有疑問的地方隨時提問，農(nóng)業(yè)科、社保科、行政政法科、教科文科的四位科長現(xiàn)場給予解答，對一些涉及四個部門具體業(yè)務的項目支出安排，由預算單位代表給予具體的補充說明。由于現(xiàn)場觀眾提問十分踴躍，并且涉及到一些深層次的問題，聽證會一直持續(xù)了四個多小時。
3.聽證會取得的成效。通過財政預算社會聽證，讓納稅人和老百姓知道了政府財政的錢是怎樣花的，準備為老百姓辦哪些事情，增強了政府理財?shù)耐该鞫群凸帕�，讓納稅人有了知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)了政府為民理財、科學民主、公開透明、權(quán)力制衡、主動接受監(jiān)督的親民為民形象。但由于此項工作剛剛開始，各方面阻力也比較大。加上目前預算管理體制的先天性欠缺，財政局內(nèi)部也僅僅是各個支出科室與預算科的相互討價還價，導致預算編制的透明度不高，定額、標準等技術(shù)性問題也不盡完善，暴露出部門預算編制存在一些亟待規(guī)范的地方，歸納起來主要有幾個方面：一是預算內(nèi)外資金安排標準不統(tǒng)一，綜合預算落實不到位。財政預算內(nèi)資金基本上都能安排到項目，相對較為規(guī)范。但預算外收入安排一粗二寬，缺乏成本核算和定額標準，寬打窄用的問題比較突出。如焦作大學預算外收入3300多萬元基本沒有落實到項目，結(jié)防所200多萬元預算外收入成本支出失真等，資金安排的科學性無法考察，反映出財政對預算外郊外的管理相對落后。二是預算安排的依據(jù)有待規(guī)范。主要是財政資金的供給范圍不清導致一些項目安排不能叫人信服，如醫(yī)院的定額補助和貸款貼息問題是個熱點，許多聽眾提出財政對醫(yī)院補助不能適應公共財政的基本要求，建議能否將補助與項目結(jié)合起來，按照醫(yī)院所提供的公共衛(wèi)生服務的數(shù)量和質(zhì)量安排相應支出實行零基預算，不搞一刀切，同時也體現(xiàn)出財政支出與群眾受益間的對應關(guān)系。三是預算編制的一些基礎性工作仍有待加強。如基本支出預算不管是人員經(jīng)費還是公用經(jīng)費都有定額，但項目預算缺乏合理的定價機制，且經(jīng)費與專項資金界限不清，實際工作中單位有虛報項目支出用作公用經(jīng)費的對策，財政資金的使用效益不高與此有很大關(guān)系。四是財政內(nèi)部各個業(yè)務科室在編制預算時存在水平和標準不統(tǒng)一的問題，表現(xiàn)在預算編制質(zhì)量差別較大，同類支出在不同單位間執(zhí)行不同標準，如會議費支出、車輛燃修費、臨時工工資等。五是預算編制缺乏績效評價前提，預算單位在項目申報時追求預算最大化目標，往往是寬打窄用，最終表現(xiàn)為年終結(jié)余，但這并沒有與單位申報下年度預算結(jié)合起來，結(jié)果是預算編制與預算執(zhí)行結(jié)果相脫節(jié)，最終導致財政資金的浪費。
三、重慶市財政局的預算追加實施聽證
預算追加聽證是指在年度部門預算執(zhí)行中，有關(guān)部門或部門提出追加支出申請后，經(jīng)財政部門聯(lián)系處室初審并提出聽證提議，由聽證評議小組對預算追加項目進行審議、確定的過程。過去，單位或部門提出申請后，主要由聯(lián)系該單位的處室審核意見，并按程序?qū)徟�。這種方式在操作上缺乏公開和透明，決策上缺乏公開和透明，決策上缺乏民主和科學，容易產(chǎn)生分配上的不平衡。市財政局在進行了大量調(diào)查研究和可行性論證的基礎上，2003年上半年，制定了《重慶市財政局預算追架聽證會暫行制度》，用于規(guī)范追加預算指標的審議和確定程序，建立了從聽證準備（單位申請、處室初審、建檔入庫、提請審議、列入議程）到聽證審議（聽取意見、研究討論、初步確定）、聽證確立（呈報局長辦公會）和指標公示、追加預算等一整套程序。即：市級預算單位提出預算追加的申請后，由市財政局聯(lián)系該單位的處室進行調(diào)查研究并提出聽證提議，然后召開聽證會，由局主要領導主持，辦公室、條法處、監(jiān)督處、監(jiān)察室等不管資金或不聯(lián)系預算單位的處室人員組成評議小組，聽取處室匯報項目情況、資金需求和申請理由，由聽證評議小組集體研究決定是否給予追加，然后報局長辦公會審定。
預算追加聽證制度從2003年7月25日正式啟動，第一次聽證會議對市檢察院申請辦案經(jīng)費等四個項目進行了聽證。2003年11月27日，第二次預算追加聽證會議對市級機關(guān)綜合樓辦公家具購置等四個項目進行了聽證。兩次聽證會均取得成功。一起追加預算項目因?qū)嵤├碛刹怀浞帧l件不成熟未獲通過，其他項目預算單位共申請追加預算5230萬元，聽證后確定為3900萬元，核減25.4%.同時，按照輕重緩急的原則，對原申請使用方向、結(jié)構(gòu)等進行了調(diào)整。
（一）、聽證程序
具體分為聽證準備（處室初審、建檔入庫、提請審議、列入議程、召開會議），聽證會議（聽取意見、研究討論、初步確定），聽證確立（呈報局長辦公會），指標公示，追加預算等程序。
1、聽證準備包括：（1）。處室初審。由支出處室審核有關(guān)市級部門的追加預算申請，提出初步處理意見，確定項目是否確立。（2）。建檔入庫。按照局專項資金管理有關(guān)辦法，對已確立的項目進行梳理、排序后，輸入局專項項目庫。（3）。提請審議。由相關(guān)支出處室整理項目內(nèi)容，并向評議組辦公室提出審議請求。（4）
。列入議程。評議組辦公室根據(jù)處室提交項目數(shù)量及項目輕重緩急，擬定會議議程，報局領導審定。（5）。召開會議。按照局領導的批示，由評議組辦公室確定會議時間，通知相關(guān)部門。
2、聽證會議。包括聽取意見、研究討論、初步確定等程序。（1）。聽取意見
由會議主持人宣讀聽取議程、介紹參會人員、告知責任義務、宣布會議開始。
提議者提供項目資料、陳述項目內(nèi)容、發(fā)表初步意見。（原則上控制在20分鐘內(nèi)完成）。
評議組成員詢問項目事由、可行依據(jù)及經(jīng)費需求。（2）。研究討論。評議組成員闡述個人觀點、進行會議討論。（3）。初步確定。由會議主持人宣布提議者退場、綜合各位意見、進行評議表決，宣讀會議結(jié)果。
3、聽取確立。由評議組辦公室整理會議內(nèi)容，形成會議紀要，呈報局長辦公會審定。如需動支預備費，要擬文報市領導審批。
4、指標公示和追加預算等程序。經(jīng)局長辦公會研究同意確立的項目預算指標，要通過局網(wǎng)絡和會議紀要等多種方式予以公示。同時通知項目單位，辦理預算指標下達相關(guān)手續(xù)。
（二）、復議程序
具體分為提出復審申請、申述復議理由、研究復議內(nèi)容、回復復議處室。采取會議集中研究或分別征求意見等方式進行。
聽證結(jié)果公示過程中，聽證提議者如有異議，應在公示后3個工作日前向評議組辦公室提出復議申請，由聽證秘書聽取復議理由申述，整理申述內(nèi)容，向局領導及評議組成員處室通報有關(guān)情況或召開復議會商會議，形成復審決定，并及時將復審決定通知復議申請人。
1.聽證過程中，提議者有過激行為致使聽證無法進行的，聽證主持人有權(quán)宣布聽證中止；
2、聽證全部活動，應當由聽證秘書整理形成聽證筆錄，經(jīng)聽證主持人審閱，并由聽證主持人、聽證評議組成員和聽證秘書簽名后，呈報局長辦公會審議。
3、聽證結(jié)束后，聽證秘書應當依據(jù)聽證情況及筆錄，寫出聽證紀要，連同聽證筆錄報局長辦公會審議。聽證紀要應當載明下列事項：聽證的時間、地點、議題、主持人、秘書和其他參加人；提議項目內(nèi)容及其可行性、初步意見、經(jīng)費額度，以及評議主要分歧和聽證主持人的意見和建議。
4、聽證會議內(nèi)容、聽證筆錄、聽證紀要在未經(jīng)局長辦公會研究及公示前均為機密資料，所有涉及人員要嚴格保密，不得泄露。
5、聽證主持人、評議組人員、聽證秘書應當嚴格按照法律法規(guī)行使其權(quán)利，如有違反法律法規(guī)的行為，將取消其作為相應資格，并按有關(guān)法律法規(guī)承擔相應責任。
四、預算聽證的意義作用和需要改進的意見
舉行預算聽證將對提高預算管理水平有十分重要的作用，對政府財政接受社會監(jiān)督，實踐執(zhí)政為民和政治民主也將產(chǎn)生重大推動。公開透明本身就是一種進步，把聽證制度引入預算管理中是財政管理制度的創(chuàng)新，也是深化財政支出改革、強化財政管理的一項重要舉措，具有十分重要的意義。
1、實行預算追加聽證制度是加強財政管理、規(guī)范財政資金分配的有效途徑。作為財政支出改革的一種形式，預算追加聽證制度首先規(guī)范的是財政自身的行為，有利于促進財政部門不斷加強自身建設，促進財政支出管理的科學化、規(guī)范化、制度化。
2、實行預算追加聽證制度是提高財政資金分配公開、透明的主要形式。預算追加聽證制度的建立，使財政資金分配在“陽光”下進行作業(yè)，對于杜絕“人情”預算、“個人”預算，防止資金分配中的暗箱操作和不正之風，從源頭上防治腐敗具有重要作用。
3、實行預算追加聽證制度是提高財政資金使用有效性的重要保證。實行預算追加聽證，旨在通過規(guī)范的審核制度，嚴格的審核程序，從可行性、有效性等多方面加強對預算追加項目的審核，切實保證財政資金分配科學合理，提高財政資金使用的經(jīng)濟效益和社會效益。
4、實行預算追加聽證制度是財政部門科學理財、民主決策和依法行政的具體體現(xiàn)。實行預算追加聽證制度，引入了民主、科學的決策機制，免了一家之言，合理地確定預算額度，是財政部門實踐“三個代表”，對納稅人、對廣大人民群眾高度負責精神的具體體現(xiàn)。
從兩個地方開始的預算聽證的情況看，我國的預算聽證還處于初始階段，主要是內(nèi)部和少數(shù)部門的聽證活動，內(nèi)容和范圍較少，公開性不夠，因此作用甚微，但畢竟邁開了步子。為了進一步做好預算聽證工作，需要完善以下方面的內(nèi)容：
一是完善預算法。在修訂預算法時增加關(guān)于預算聽證的內(nèi)容。根據(jù)法律，再制定《財政部門預算聽證實施辦法》，推動預算聽證制度的全面實施。應當逐步將預算聽征的內(nèi)容和范圍擴大到整個預算。
二是擴大預算聽證的公開形式，逐步將預算聽證由內(nèi)容聽證、部門聽證擴大到報紙、電臺、電視等公開媒體的聽證。
三是建立專門的預算聽證機構(gòu)，可以由財政機關(guān)預算、法規(guī)和辦公室負責這項工作。
「參考資料」
1、《中國財經(jīng)信息資料》2004年第11期黃春平《向社會公開財政預算聽證》2、《法制日報》2004年4月1日3、《美國公共預算》托馬斯D林奇著《中國財政經(jīng)濟出版社2002年1月第1版》。
4、《世界著名法典選編憲法卷》主編蕭榕 中國法律出版社1997年6月第1版
傅光明
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