論預算管理改革的總體思路與目標模式

    　　
   　　預算管理改革目標模式?jīng)Q定著改革進程和成效，關系重大，必須認真研究設計。范文先生網(wǎng)，全國公務員公同的天地www wmxz.cn在打破計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)預算管理模式、構建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的新型預算管理模式時，有三種大的思路可供選擇：一是設計理想的目標模式，實施徹底的、全面的改革；二是著重于解決現(xiàn)實問題，修修補補；三是設計過渡模式，總體謀劃，分步實施。
   　　第一個思路，脫離國情，過分超前，難以推進。第二個思路，難以構架與市場經(jīng)濟體制相適應的預算模式，最終達不到解決問題的目的。第三個思路，既適應市場經(jīng)濟發(fā)展狀況，也有可行性，應該首選。
   　　同時，構架與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的預算管理體制，還要充分考慮兩個方面的因素：一是吸收借鑒市場經(jīng)濟國家預算管理方面的成功經(jīng)驗，二是緊密結合當前國情。
   　　考察西方市場經(jīng)濟國家預算管理，盡管各國因政治體制不一管理模式不盡相同，但在以下幾個方面基本一致。一是預算編制與執(zhí)行相分離，各負其責。二是一般都有健全的預算編制專門機構和充實的編制人員。三是一般實行部門預算管理，財政直接對各個部門。四是預算編制期限較長，一般在一年或更長時間，有比較充裕的時間。五是預算編制非常細，都要落實到具體項目。六是核定部門預算時考慮部門組織的收入，統(tǒng)籌安排。七是安排部門預算普遍采用零基預算，不搞基數(shù)。八是預算的法制性極強，從預算編制到執(zhí)行都有嚴格的法律要求，甚至本身就是一種法律。九是都有非常嚴密科學的監(jiān)督體系，確保預算嚴格執(zhí)行。十是財政資金賬戶管理非�？茖W規(guī)范，一般實行“單一賬戶管理”，確保了資金安全合理使用，有效防止了違紀問題的發(fā)生。這些都應該在設定我國預算管理改革模式時加以吸收和借鑒。
   　　就當前我國現(xiàn)狀看，社會主義市場經(jīng)濟體制正在不斷建立和完善進程之中。政府管理經(jīng)濟的職能已經(jīng)發(fā)生很大轉(zhuǎn)變，市場機制和市場手段作為資源配置的主體越來越發(fā)揮基礎性作用，與此相適應，財政職能也在進行調(diào)整，正在逐步退出競爭性生產(chǎn)經(jīng)營領域投資，增加了對政府宏觀管理、基礎設施、公益事業(yè)的投入力度，公共財政框架已經(jīng)明確確立下來。這種財政經(jīng)濟體制改革不斷推進的現(xiàn)實國情，必須體現(xiàn)在預算管理當中。
   　　按照社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求，河北省預算管理改革的指導思想確定為：重新界定預算管理職能，規(guī)范預算管理運作程序，強化預算監(jiān)督，真正把部門預算、零基預算、綜合財政預算、早編細編預算落到實處，建立起與市場經(jīng)濟相適應的預算管理新體系，實現(xiàn)預算管理公平、透明、健全、穩(wěn)固、規(guī)范、高效，切實增強預算宏觀調(diào)控能力，優(yōu)化政府財力資源配置，提高財政資金使用效益。
   　　
   　　具體講，改革基本的著眼點在于：第一，健全和強化預算管理職能。推行部門預算，支出預算按部門編制，由財政編制到部門（一級預算會計單位），落實到項目，增強預算的真實性和準確性。第二，建立起預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的運行機制。改革預算管理運行機制，調(diào)整財政內(nèi)部機構設置，預算編制、執(zhí)行適當分離，強化財政監(jiān)督職能，預算編制、審批、執(zhí)行各個環(huán)節(jié)全部納入法制化監(jiān)督管理。第三，努力推進理財科學化、民主化。積極研究運用科學先進的預算編制方法，提高預算的精度和準度；充分考慮和吸收社會有關方面意見，逐步向社會公開預算，增強預算的透明度；加強財政資金和賬戶管理，確保預算安全穩(wěn)健運行。第四，加強預算管理的法制建設，進一步硬化預算約束。依法制定并不斷完善預算管理制度和辦法，預算管理各個環(huán)節(jié)管理做到有法可依；修訂和調(diào)整與預算管理有關的政策條文，努力創(chuàng)造良好的預算管理法律和政策環(huán)境；嚴格規(guī)范財政資金使用申請、分配、下達、追加的業(yè)務辦理程序，實現(xiàn)依法管理，規(guī)范運作。
   　　
   　　按照這一指導思想構建的新的預算管理模式框架，主要在預算管理運行機制、組織形式、編制方法、監(jiān)督體系等幾個方面進行了較大的改革：
   　　
   　�。ㄒ唬┙�立預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的預算管理新機制
   　　
   　　運行模式是預算管理改革的基礎性框架內(nèi)容。建立新的預算管理運行機制，從根本上講，就是要改革傳統(tǒng)預算管理編制、執(zhí)行職責界定不清，部門交叉扯皮的做法，將預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)在工作中清楚劃分，相互分離。三個環(huán)節(jié)一脈相承但又彼此間相對獨立運作。與此相適應，財政內(nèi)部原來行使預算管理職能的機構要進行重新調(diào)整，劃分為編制、執(zhí)行、監(jiān)督三個大的部類，各負其責，不再直接介入其他環(huán)節(jié)的管理。預算編制機構全權負責預算編制工作，統(tǒng)一掌握預算編制政策與標準，審核、編制、確定財政和部門預算；預算執(zhí)行機構專職負責預算的執(zhí)行，統(tǒng)一管理財政預算內(nèi)外資金賬戶，辦理資金撥付，管理部門預算資金使用，編制財政預算內(nèi)外總決算；監(jiān)督機構負責預算編制、執(zhí)行、決算全過程的監(jiān)督管理，確保預算管理納入法制、規(guī)范的軌道。
   　　
   　　（二）實行部門預算管理
   　　
   　　部門預算是市場經(jīng)濟國家財政預算管理的基本組織形式，河北省預算管理改革也采用了這一組織形式。預算管理的出發(fā)點和著力點轉(zhuǎn)移到部門，以部門為依托，圍繞加強部門預算管理，形成一個更為開放和宏觀的預算管理系統(tǒng)。一是將部門作為預算編制的基礎單元，取消財政與部門的中間環(huán)節(jié)，財政預算從部門編起，從基層單位編起。二是財政預算落實到每一個具體部門，預算管理以部門為依托。改變財政資金按性質(zhì)歸口管理的做法，財政將各類不同性質(zhì)的財政性資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。三是嚴格“部門”本身資質(zhì)，只將那些與財政直接發(fā)生經(jīng)費領撥關系的一級預算會計單位作為預算部門。此次改革，省直共確定了個預算“部門”。因此，部門預算是一個綜合預算，既包括行政單位預算，又包括其下屬的事業(yè)單位預算；既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括正常經(jīng)費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內(nèi)撥款收支計劃，又包括財政預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃。
   　　
   　�。ㄈ�）推行科學的預算編制方法
   　　
   　　⒈收入預算采用“標準收入預算法”。一定量的稅基或能夠提供一定量的財政收入，彼此間有一個相對固定的比例，這個比例作為測算收入的參照“標準”�！皹藴适杖腩A算法”即以這些“標準”做參照來測算收入，制定收入預算。收入測定從上年月開始，根據(jù)前個月的經(jīng)濟運行情況和財政收入情況，分析預測全年收入，初步測算每一項收入與其經(jīng)濟變量之間的比例。到月，根據(jù)收入變化情況和對下年經(jīng)濟運行的預測，確定收入標準，制定收入預算。收入預算要按收入種類逐項核定，對部門組織的行政性收費和其他預算外收入，以及部門其他收入要核定到部門、到項目。同時還要綜合考慮經(jīng)濟因素、政策因素和管理因素影響，科學合理地確定收入預算。
   　　
   　�、仓С鲱A算實行徹底的零基預算。各類支出取消基數(shù)加增長的編制方法，按照預算年度所有因素和事項的輕重緩急程度重新測算每一科目和款項的支出需求。對個人工資性支出，按照標準逐人核定；對公用經(jīng)費，分類分檔按定額和項目編制預算；對預算內(nèi)基本建設、企業(yè)挖潛改造、科技三項費用、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出等建設性�？詈徒逃�、科學、衛(wèi)生、文體廣播及其他部門的事業(yè)性專項支出，分類排隊，將預算編制到具體項目。
   　　
   　�、吃谪斄Ψ峙渖贤菩芯C合財政預算。在西方市場經(jīng)濟國家，預算的完整性是政府理財?shù)囊粭l重要準則。財政部門作為政府理財機構，對一切以政府為主體的資金收支活動，均應視作財政活動而予以全面反映和管理，不允許在國家預算規(guī)定的范圍之外還存在任何以政府為主體的資金收支活動。部門預算的編制采用綜合預算形式，就是要統(tǒng)籌考慮部門和單位的各項資金，徹底解決我國目前預算內(nèi)外資金管理“兩張皮”的問題。財政預算內(nèi)撥款、財政專戶核撥資金和其他收入統(tǒng)一作為部門（單位）預算收入；財政部門核定的部門（單位）支出需求，先由財政專戶核撥資金和單位其他收入安排，不足部分再考慮財政預算內(nèi)撥款。財政在對部門預算實行綜合管理的基礎上，將財政預算內(nèi)外資金納入政府綜合財政預算管理，編制綜合財政預算。綜合財政預算收入包括財政預算內(nèi)收入、應上繳財政專戶管理的預算外資金收入和其他收入；綜合財政預算支出由財政部門按部門資金需求及本級財力情況，依照個人部分、公用部分和事業(yè)發(fā)展的順序核定。
   　　
   　�。ㄋ模┎捎孟冗M的資金管理方法
   　　
   　　按照改革模式要求，突出加強了對財政資金的管理，增強預算統(tǒng)籌調(diào)度資金的能力。一是嚴格資金賬戶和部門財務管理。實行部門銀行賬戶審批、登記、建檔制度，統(tǒng)一部門財務管理，部門各項資金和財務要實行統(tǒng)一歸口管理。二是財政部門內(nèi)部實行財政性資金統(tǒng)一賬戶管理�？傤A算執(zhí)行機構統(tǒng)一管理國庫賬戶、預算外專戶和各類專項資金（基金）賬戶，分戶核算，切實增強財政資金統(tǒng)籌調(diào)度能力。三是實行人員工資委托銀行代發(fā)。開發(fā)工資發(fā)放管理系統(tǒng)，實現(xiàn)財政、編辦、人事、國庫、部門、銀行的微機聯(lián)網(wǎng)，財政在委托辦理銀行建立個人工資賬戶，按月將每人應發(fā)工資核撥存入個人賬戶。四是公用經(jīng)費和專項資金使用推行政府采購。大宗辦公用品、辦公設備和專用儀器設備的采購，盡可能采用政府采購方式，以節(jié)省資金，提高配置效率。
   　　
   　　上述改革舉措的實施將很大改善財政資金分散管理的現(xiàn)狀，但從根本上講，實現(xiàn)對財政資金全方位、全過程的控制，還必須推行市場經(jīng)濟國家管理實行的“單一賬戶制度”。即：在銀行（或在財政）設立國庫資金帳戶，所有政府性資金全部直接繳入國庫帳戶，各收入部門不能設立收入帳戶；各支出部門在國庫帳戶內(nèi)開設分帳戶和子帳戶，不能在銀行開設其他帳戶，各項收支活動直接通過國庫帳戶操作。這種制度的核心是直接管理單位會計，控制部門收支過程（目前只是檢查結果），有利于減少中間環(huán)節(jié)，提高工作效率；有利于政府資金調(diào)度，提高財政資金使用效益；有利于加強財政監(jiān)督，防止腐敗問題的發(fā)生。同時，這也是實施政府采購制度的基礎條件。此項改革擬先搞試點，條件成熟時再大面積推開。
   　　
   　�。ㄎ澹┙∪�完善預算管理的監(jiān)督體系。預算監(jiān)督指對預算編制、執(zhí)行、決算等運行全過程的監(jiān)督。預算監(jiān)督體系包括四個層次：一是人大的監(jiān)督。二是政府審計部門的監(jiān)督。三是財政監(jiān)督。四是部門監(jiān)督。人大、政府監(jiān)督預算的法制性、規(guī)范性，審計部門監(jiān)督預算的合法性、真實性、準確性，財政監(jiān)督預算的科學性、適用性、效益性，部門監(jiān)督下屬單位按規(guī)定執(zhí)行預算。這四個層次中，要強化財政監(jiān)督，調(diào)整財政內(nèi)部監(jiān)督職責分工，增強對內(nèi)對外監(jiān)督力度。通過四個層次的共同作用，建立起財政內(nèi)外結合、財政內(nèi)部專職監(jiān)督與日常監(jiān)督結合、相對分離、相互制約、相互促進的多維立體財政監(jiān)督新體系。
   
   

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