俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系研究

　俄羅斯經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整尚在進(jìn)行當(dāng)中，因而在中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系方面存在諸多問題和矛盾。俄財(cái)政部主管政府間財(cái)政關(guān)系問題的預(yù)算間關(guān)系司副司長拉夫羅夫等人(2001)認(rèn)為，俄羅斯政府間財(cái)政關(guān)系的不良狀況已經(jīng)嚴(yán)重阻礙俄經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程。他們指出，現(xiàn)行的政府間財(cái)政關(guān)系體制不能促使地區(qū)（即聯(lián)邦主體，包括共和國、邊疆區(qū)、州、直轄市、自治專區(qū)、自治州，相當(dāng)于中國的省級建制）和地方政府負(fù)責(zé)任地管理本級財(cái)政，也不利于貫徹實(shí)行能夠激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、發(fā)展競爭和支持新建私營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)政策。因此，正確處理中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系，處理好各級政府之間的財(cái)權(quán)劃分，仍是俄羅斯面臨的一個(gè)重要課題。
　　  一、中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的發(fā)展現(xiàn)狀
　　1991年蘇聯(lián)解體，獨(dú)立后的俄羅斯進(jìn)行了以稅制改革和實(shí)行預(yù)算聯(lián)邦制為核心的全面財(cái)政體制改革。其中一個(gè)重要的方面，就是調(diào)整中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系，解決集權(quán)與分權(quán)的最佳結(jié)合問題。這次改革和調(diào)整經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段。1993年末至1994年初，俄羅斯開始了建立預(yù)算聯(lián)邦制的改革。當(dāng)時(shí)，為解決長期存在的政府間財(cái)政關(guān)系的不規(guī)范問題，俄對所有地區(qū)都確定統(tǒng)一的聯(lián)邦稅提成定額，并規(guī)定了更加客觀和所謂透明的財(cái)政援助資金分配標(biāo)準(zhǔn)。這些辦法對消除聯(lián)邦政府與地方政府之間在財(cái)政資金分配問題上的主觀隨意性，規(guī)范政府間的財(cái)政分配關(guān)系，起到了一定的積極作用。但這次改革并沒有始終如一地進(jìn)行。1996-1998年，俄羅斯地區(qū)財(cái)政危機(jī)加劇，不僅中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的矛盾更加突出，而且各級財(cái)政之間和各地區(qū)之間在財(cái)政資金分配上的主觀色彩也更加濃厚，地區(qū)和地方財(cái)政的債務(wù)急劇增加。為解決這些問題，俄羅斯政府于1998年7月30日制定并通過了《1999-2001年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算間關(guān)系改革構(gòu)想》。其要旨是改變聯(lián)邦主體財(cái)政援助資金的分配辦法，建立聯(lián)邦主體新的財(cái)政援助機(jī)制。接著，1999年又通過了地區(qū)財(cái)政援助基金轉(zhuǎn)移支付的新分配辦法，到2001年，俄基本完成地區(qū)財(cái)政援助基金改革。同時(shí)規(guī)定，給予聯(lián)邦主體的財(cái)政援助資金，其基本部分的分配辦法和分配程序由聯(lián)邦決定。對于這次改革和新分配辦法的實(shí)施，俄政府副總理赫里斯堅(jiān)科(2000)給以充分肯定。
　　總的來看，經(jīng)過10年的改革實(shí)踐，俄羅斯中央與地方政府改變了財(cái)政體制和財(cái)政分配上的集權(quán)與分權(quán)模式，但財(cái)政分權(quán)化趨向有時(shí)表現(xiàn)得比較明顯，有時(shí)則不明顯甚至倒退。有資料顯示，20世紀(jì)90年代，俄羅斯地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政收入占國家財(cái)政總收入的比重從40%逐漸增加到56%，1999年又降至49%。2000年，這個(gè)比重繼續(xù)下降，主要是由于出口關(guān)稅的增加和稅法的某些變化造成聯(lián)邦收入增加。就財(cái)政收入的分權(quán)化程度而言，俄羅斯與中國以及德國、美國等國接近，超過巴西、印度和墨西哥。而俄在財(cái)政支出方面的分權(quán)化程度則低于其在財(cái)政收入方面的分權(quán)化程度，這是由于地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政收入中有一定數(shù)量財(cái)政援助資金的緣故。1999年，聯(lián)邦財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占俄聯(lián)邦主體聯(lián)合財(cái)政收入的比重約為15%，而中國和墨西哥等國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政收入的30%以上（拉夫羅夫，2001）。
　　總括起來，俄羅斯對中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的改革與調(diào)整，主要采取了兩項(xiàng)重大措施：
　　  （一）按各級政府的職能和權(quán)限劃分稅種，調(diào)整中央和地方財(cái)政的稅收收入
　　在獨(dú)立后的最初幾年，俄羅斯對中央與地方財(cái)政在稅收方面的關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，對稅種在中央與地方之間做了重新劃分。當(dāng)時(shí)歸聯(lián)邦中央政府征收的稅種主要有增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)利潤稅、特別稅、自然人所得稅、關(guān)稅、印花稅、道路稅、遺產(chǎn)稅等。歸地方征收的稅種主要有企業(yè)財(cái)產(chǎn)稅、木材費(fèi)、自然資源稅、環(huán)境污染稅、個(gè)人財(cái)產(chǎn)稅、土地稅、廣告稅、運(yùn)輸稅、教育稅、企業(yè)注冊費(fèi)等。盡管從數(shù)量上看，歸地方政府征收的稅種并不少，但由于稅收總額不大，稅收收入占地方財(cái)政總收入的比重較低，一度引起地方政府的強(qiáng)烈不滿，它們要求擴(kuò)大對稅收的支配權(quán)。迫于地方政府的壓力，俄聯(lián)邦中央政府劃出一些稅收給地方：將增值稅收入的20-50%劃給地方；從32%的利潤稅中劃出22%給地方，其中又將12%劃歸州財(cái)政，10%劃歸州以下的地方財(cái)政；自然人所得稅全部歸地方。但這種劃分的有效期僅為5年。要求地方在5年期內(nèi)建立自己的稅收體制，這就意味著允許地方政府自行征稅。因此，地方政府在稅收方面的權(quán)限較前擴(kuò)大。
　　雖然中央政府對地方政府在稅收權(quán)限上做了很大讓步，但地方政府越權(quán)截留中央稅收的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)資料，1993年有30多個(gè)聯(lián)邦主體截留聯(lián)邦稅款，個(gè)別地方政府甚至將該地區(qū)90%的稅款留為己用。究其原因，地方本位主義和地方民族主義作祟固然是重要因素，但另一方面，地方政府財(cái)政困難也是事實(shí)。我們認(rèn)為，根本的原因還有以下三個(gè)方面：其一，中央與地方的事權(quán)劃分不明確，相應(yīng)的財(cái)權(quán)也不甚清楚，因而不僅造成各級政府稅收管理上的模糊和混亂，而且也使地方政府由于稅收權(quán)限模糊和稅收管理混亂而有機(jī)可乘。其二，雖然當(dāng)時(shí)賦予地方政府自行征稅的權(quán)力，但在嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)危機(jī)、生產(chǎn)大滑坡和人民生活水平急劇下降的情況下，在地方課征新稅并非易事。其三，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，由于俄在稅收政策上對民族地區(qū)和困難地區(qū)傾斜不夠，造成這些地區(qū)私自截留聯(lián)邦中央稅款來平衡地方財(cái)政收支。針對上述問題，俄羅斯首先明確了中央與地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，然后采取稅款留成的調(diào)節(jié)辦法努力平衡地方預(yù)算。當(dāng)時(shí)增值稅的35%、利潤稅的66%、消費(fèi)稅的47%都留給了地方。
　　1994年以來，俄羅斯在稅收體制上進(jìn)入了對中央和地方關(guān)系進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革的時(shí)期，主要方向是實(shí)行分稅制。這一時(shí)期，中央政府和地方政府在職能及稅收權(quán)限劃分上取得了進(jìn)展。一方面，規(guī)定稅收立法權(quán)集中在中央；另一方面，地方擁有一定的稅收管理權(quán)限，尤其是聯(lián)邦主體的執(zhí)法機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)有權(quán)規(guī)定納入地方財(cái)政的那部分稅收的稅率，有權(quán)新增稅種。地方政府在財(cái)政和稅收領(lǐng)域獨(dú)立性的加強(qiáng)，使俄羅斯財(cái)政收入再分配向著有利于地方財(cái)政的方向發(fā)展，地方預(yù)算在俄羅斯聯(lián)合預(yù)算中的比重增加到51%。但1999年1月1日《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》生效后，情況發(fā)生很大變化。首先，稅法典規(guī)定要進(jìn)一步強(qiáng)化聯(lián)邦中央政府的稅收立法權(quán)，強(qiáng)調(diào)稅法典所列稅種清單是詳盡無遺和不可增補(bǔ)的。其次，大大收縮地方政府的稅收權(quán)限，規(guī)定除稅法典規(guī)定的稅種外，不允許各級地方政府自行新增地區(qū)稅或地方稅。再次，取消13種地方稅費(fèi)，縮小地方政府的稅收收入。據(jù)俄羅斯政府計(jì)算，由于取消了這些稅費(fèi)，地方財(cái)政每年減少收入136億盧布。近幾年俄羅斯地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政的收入結(jié)構(gòu)見表1。
　　  表1  俄羅斯地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)  ％  
  　　　　　　　　　  　1998　　　　  　1999　　　　　2000年1-6月
  　　　　　　　  　地區(qū)　　地方　　地區(qū)　　地方　  　地區(qū)　　地方
  　　　　　　　 

 　收入　　收入　　收入　　收入　  　收入　　收入
收入總計(jì)　　　　　100　　  100　  　100　　  100　　　100　　  100
稅收收入　　　　　64　　　  64　　　75　　　71　　  　76　　　68
用于分割的稅收　　50　　　  52　　　60　　　56　　  　58　　　53
調(diào)節(jié)稅　　　　　　30　　　  38　　　25　　　42　　  　23　　　39
其中利潤稅　　　　n.a.　　  10　　  n.a.　　  17　　　n.a.　  　15
固定稅　　　　　　3　　　　12　　  　4　　　12　　　　4　　　13
限制最高稅率的稅　17　　　　2　　　31　　  　2　　  　31　　  　1
其中利潤稅　　　　15　　　n.a.　  　20　　　n.a.　　　25　　n.a.
其他稅　　　　　　14　　　  12　　　15　　　15　　  　18　　　15
非稅收收入　　　  　6　　　　4　　　  6　　　  4　　　　6　　　  4
從其他預(yù)算級次　　30　　  　32　　　19　　　25　　　  18　　　28
和預(yù)算
外基金獲得的進(jìn)款

　　
　　資料來源：［俄］《經(jīng)濟(jì)問題》2001年第4期。
　　  （二）按各級政府的職能及權(quán)限劃分其支出權(quán)限和范圍
　　在1998年以前，俄羅斯各級政府之間的財(cái)政支出權(quán)限總的還是缺乏明確劃分的。這種情況無論是在聯(lián)邦與聯(lián)邦主體權(quán)力機(jī)構(gòu)之間，還是在聯(lián)邦主體與地方政府之間均不同程度地存在。形式上，俄羅斯為地區(qū)和地方政府確定了財(cái)政支出權(quán)限和范圍，并將對住宅公用事業(yè)和運(yùn)輸業(yè)的補(bǔ)貼支出，以及維護(hù)地區(qū)級道路的支出都固定給了地方。此外，地方政府與聯(lián)邦中央政府之間對教育、衛(wèi)生、社會(huì)政策和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等共同性支出的撥款責(zé)任也做了劃分。但俄羅斯聯(lián)邦政府在把支出責(zé)任及義務(wù)劃定給各級財(cái)政時(shí)，并不為其提供自主確定財(cái)政規(guī)模和財(cái)政撥款的實(shí)際權(quán)利。由此看來，俄地方財(cái)政大部分支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)仍由聯(lián)邦政府實(shí)行硬性調(diào)節(jié)。而且在20世紀(jì)90年代，根據(jù)相關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)，聯(lián)邦政府通常將沒有收入來源做保證的很大一部分支出責(zé)任及義務(wù)交由地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)。因此，俄羅斯各級財(cái)政支出權(quán)限劃分不明確不合理的基本問題尚未徹底解決。這方面的問題甚至在20世紀(jì)90年代后半期表現(xiàn)得更加突出（拉夫羅夫，2001）。
　　已經(jīng)生效的預(yù)算法典雖然對固定財(cái)政支出權(quán)限和責(zé)任問題做了明確規(guī)定，但距離中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的改革目標(biāo)尚有一定差距。更準(zhǔn)確些說，預(yù)算法典只是對聯(lián)邦主體和地方政府增加財(cái)政支出規(guī)定了限制措施。強(qiáng)調(diào)各聯(lián)邦主體和地方政府無權(quán)在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)通過關(guān)于財(cái)政支出增加或其他財(cái)政級次收入減少的決議，即各級地方政府的財(cái)政支出權(quán)限和責(zé)任只能限定在聯(lián)邦法律規(guī)定的范圍內(nèi)，不能自行加以變更。此外，雖然早在預(yù)算法典生效前的1999年，俄財(cái)政部就對規(guī)定各級政府財(cái)政支出義務(wù)和權(quán)限的有關(guān)法規(guī)進(jìn)行了清理，并提出劃定聯(lián)邦財(cái)政、地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政支出權(quán)限的基本方案，但聯(lián)邦法規(guī)規(guī)定地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政要承擔(dān)沒有撥款來源做保證的各種義務(wù)，仍是造成各級地方財(cái)政收支長期不平衡的基本原因，也是政府間財(cái)政關(guān)系改革的主要障礙。有資料表明，1999年僅一些最大的不撥給資金的“聯(lián)邦政府委托項(xiàng)目”，就約占GDP的8%，即相當(dāng)于地區(qū)自有收入的60%。
　　綜上所述，由于俄羅斯中央與地方政府間的財(cái)政職能界定不清，支出責(zé)任劃分不甚明確或不具體，一方面容易造成聯(lián)邦中央政府支出責(zé)任的轉(zhuǎn)移和重新分配，形成對地方財(cái)政的“攤派”，扭曲中央政府與地方各級政府的財(cái)政支出責(zé)任；另一方面又促使地方政府同中央政府在財(cái)政收支問題上討價(jià)還價(jià)，從中不斷攫取地方經(jīng)濟(jì)利益。更有甚者，俄羅斯政府間財(cái)政支出責(zé)任劃分的不清晰或不具體，與政府間財(cái)政收入的明確劃分形成了尖銳的矛盾和強(qiáng)烈的對比。在這種情況下，聯(lián)邦政府既框定中央與地方各級政府的財(cái)政收入，又限制地方政府根據(jù)自己需要而進(jìn)行的財(cái)政支出，而中央政府的財(cái)政支出責(zé)任可以隨時(shí)轉(zhuǎn)移給地方，從而加重地方政府的財(cái)政支出壓力。
　　  二、中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的兩大特點(diǎn)
　　  （一）實(shí)行分稅制
　　1994年后，俄的分稅制改革取得較大進(jìn)展，實(shí)行分稅制成為俄羅斯處理各級政府稅收權(quán)限問題的重要手段。分稅制實(shí)際上可分為兩種類型：徹底的分稅制和適度的分稅制。所謂徹底的分稅制，其主要特點(diǎn)是只設(shè)中央稅和地方稅，不設(shè)共享稅，而且中央政府和地方政府在稅收立法、稅收征管等方面的權(quán)限及責(zé)任完全分開。它們各自根據(jù)本級財(cái)政的實(shí)際需要和實(shí)際可能獨(dú)立確定稅費(fèi)的征收，稅收收入也全部納入本級財(cái)政。所謂適度的分稅制，其主要特點(diǎn)是既設(shè)中央稅和地方稅，也設(shè)共享稅，而且稅收立法權(quán)集中在中央。聯(lián)邦中央政府規(guī)定明確且詳盡無遺的各種稅費(fèi)清單，但地方政府有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)設(shè)立一些具體稅種，具有一定的稅收管理權(quán)限。
　　從1999年1月1日《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》生效前的情況看，俄實(shí)行的是適度分稅制。這種分稅制的最大特點(diǎn)，是聯(lián)邦中央集中了稅收立法權(quán)，而且明確規(guī)定了中央和地方的稅收管理權(quán)限及應(yīng)征收的稅種，地方政府在稅收上享有一定的自主權(quán)利。稅法典生效后，俄在中央與地方政府間稅收權(quán)限的劃分問題上有一些新的變化。目前實(shí)行的既不是徹底的分稅制，也不是適度的分稅制，與二者均相區(qū)別。實(shí)際上，中央政府在稅收上仍實(shí)行集權(quán)，稅收的立法包括征收的稅種、稅率、征稅條件和怎樣分配，都由中央政府統(tǒng)一制定。具體的稅收條例、法令由國家財(cái)政部和國家稅務(wù)總局制定，地方政府只能按中央政府的稅收政策法令執(zhí)行，無權(quán)各行其是。但劃入地方預(yù)算的那部分稅收的稅率可由地方政府來確定，中央政府則對地方政府規(guī)定的稅率總規(guī)模加以限定。例如，利潤稅是聯(lián)邦稅，該稅的設(shè)立和征收辦法由聯(lián)邦中央法律做出規(guī)定，而聯(lián)邦主體只能對該稅劃入本級地區(qū)財(cái)政的那部分改變稅率。盡管這樣會(huì)減少地方政府在稅收政策上的權(quán)限，但能使國家在全國范圍內(nèi)實(shí)行一貫的稅收政策。此外，根據(jù)需要，俄在稅收的劃分上也表現(xiàn)出一定的靈活性。
　　  （二）實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度
　　在俄羅斯獨(dú)立后的最初幾年，財(cái)政體制和政府間財(cái)政關(guān)系改革的重點(diǎn)之一，是解決中央與地方政府間的稅收劃分或稅收分享問題。至于政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，沒有受到應(yīng)有的重視，因而其在俄財(cái)

政體制中發(fā)揮的作用十分有限。即使聯(lián)邦政府向地區(qū)級政府提供一定數(shù)量的財(cái)政援助，其規(guī)模和分配方向均帶有隨意性，即缺少轉(zhuǎn)移支付的法律基礎(chǔ)和制度保證。自1994年起，俄羅斯對財(cái)政援助制度不斷進(jìn)行調(diào)整，以“拉平各地區(qū)的預(yù)算條件”。為此，將需要財(cái)政援助的地區(qū)劃分為接受“一般援助”的地區(qū)和接受“特別援助”的地區(qū)，并確定兩類地區(qū)所需的兩種規(guī)模不同的財(cái)政援助數(shù)額。在此基礎(chǔ)上，中央政府對財(cái)政收入低于平均水平的地區(qū)按所劃定的標(biāo)準(zhǔn)提供“一般援助”或“特別援助”，以使各受援地區(qū)的財(cái)政收入水平與俄全國的平均水平接近。有資料顯示，1994年，為實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，籌措財(cái)政援助資金，俄聯(lián)邦中央政府將來自增值稅分享收入的16%用于建立財(cái)政援助基金。用這筆資金和來自其他渠道的資金向58個(gè)地區(qū)級政府提供了“一般援助”，另對23個(gè)地區(qū)級政府提供了“特別援助”。1995年，用于建立財(cái)政援助基金的資金已占聯(lián)邦中央政府增值稅分享收入的27%，約相當(dāng)于增值稅收入總額的20%（伯德等，2001，中譯本）。盡管如此，當(dāng)時(shí)用于轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政援助基金仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要。而且，這種轉(zhuǎn)移支付制度對各受援地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各級地方政府的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的刺激作用，遠(yuǎn)不像聯(lián)邦中央政府所期待的那樣明顯。
　　為扭轉(zhuǎn)不利局面，俄政府于1998年7月30日通過了關(guān)于1999-2001年預(yù)算之間關(guān)系改革構(gòu)想的第860號(hào)決議。該決議規(guī)定要改變對聯(lián)邦主體財(cái)政援助資金的分配方法，拉平各地區(qū)的財(cái)政資金保證條件，執(zhí)行各聯(lián)邦主體在聯(lián)邦財(cái)政面前的平等原則，并在各地區(qū)實(shí)行合理的財(cái)政政策。與此相適應(yīng)，俄羅斯開始調(diào)整各級財(cái)政之間的收支劃分，減少地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政的債務(wù)，試圖消除中央和地區(qū)之間在稅收及財(cái)政關(guān)系方面存在的隨意性以及“個(gè)別問題個(gè)別處理”的不正常現(xiàn)象。此后，俄政府2001年8月15日的第584號(hào)決議又批準(zhǔn)了至2005年的預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要。該綱要的主旨是保證地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政收入來源的穩(wěn)定，明確劃分各級財(cái)政的支出和收入權(quán)限，對用于各地區(qū)的財(cái)政援助資金實(shí)行新的分配辦法，保證地區(qū)和地方政府的財(cái)政獨(dú)立性和責(zé)任，支持地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。俄羅斯在編制2001年聯(lián)邦預(yù)算時(shí)，就采用了1999-2001年預(yù)算之間關(guān)系改革構(gòu)想提出的對聯(lián)邦主體財(cái)政援助資金的分配方法。
　　應(yīng)當(dāng)指出，直到目前，俄羅斯財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度本身以及轉(zhuǎn)移支付的核算方法仍是不完善的。相當(dāng)一部分財(cái)政援助資金未經(jīng)預(yù)算批準(zhǔn)就進(jìn)行分配。雖然自1999年實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的新機(jī)制和新方法后出現(xiàn)了某些積極的變化，但有專家認(rèn)為，新方法也存在一定的缺陷，包括：(1)預(yù)算調(diào)節(jié)的范圍過大；(2)對聯(lián)邦主體的同一預(yù)算需要多渠道撥款；(3)在政府間財(cái)政關(guān)系上依然存在著“個(gè)別問題個(gè)別處理”的情況；(4)對地區(qū)的財(cái)政支持缺乏明確的目的性；(5)確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的過程與進(jìn)行的改革缺乏相互聯(lián)系等（古謝夫等，2001）。雖然俄政府通過的1999-2001年預(yù)算之間關(guān)系改革構(gòu)想試圖解決這些矛盾，而且強(qiáng)調(diào)不能把財(cái)政之間的關(guān)系僅僅理解為是來自聯(lián)邦政府的財(cái)政援助，但上述問題和矛盾并未得以消除。不僅如此，由于聯(lián)邦政府每年都改變提給地方財(cái)政的聯(lián)邦調(diào)節(jié)稅提成定額，因而無法保證劃歸地方的聯(lián)邦調(diào)節(jié)稅基礎(chǔ)定額的穩(wěn)定。
　　  三、中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的完善與發(fā)展趨勢
　　《至2005年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要》指出：“俄羅斯形成的預(yù)算之間關(guān)系體系，雖然在90年代進(jìn)行了改革，但仍不符合預(yù)算聯(lián)邦制的基本原則，不符合國家長期發(fā)展戰(zhàn)略的要求”。該發(fā)展綱要指出了俄羅斯中央與地方政府間現(xiàn)行財(cái)政關(guān)系體系的主要缺陷：(1)由聯(lián)邦中央政府各類法規(guī)嚴(yán)格規(guī)定的聯(lián)邦主體和地方政府的稅收預(yù)算權(quán)限極其有限；(2)地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，聯(lián)邦中央政府往往讓其承擔(dān)過重的責(zé)任和義務(wù)，但又不提供相應(yīng)的撥款來源做保證；(3)對地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政基本支出部分的集中性規(guī)定過于嚴(yán)格；(4)依靠聯(lián)邦稅收提成而形成的地區(qū)財(cái)政收入比重過高；(5)地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政過分依賴于每年規(guī)定的聯(lián)邦稅收分割比例；(6)地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政的透明度不夠；(7)沒有從法律上明確固定拉平預(yù)算條件的方法。這些問題導(dǎo)致財(cái)政資金的無效使用，加大了各地區(qū)間的比例失調(diào)，加劇社會(huì)和政治緊張局勢（阿利穆爾扎耶夫等，2001）。
　　我們認(rèn)為，上述問題的癥結(jié)，一是各級政府之間的支出權(quán)限缺乏明確劃分，這在中央與地區(qū)之間以及地區(qū)級政府與其下屬的地方政府之間均不同程度地存在。二是聯(lián)邦中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，從而使各地區(qū)之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)差距繼續(xù)拉大。三是聯(lián)邦中央財(cái)政與地區(qū)財(cái)政之間的收入分配問題沒有得到很好解決；四是沒有根本解決地區(qū)財(cái)政與地方財(cái)政之間的相互關(guān)系問題。聯(lián)邦主體與地方之間的財(cái)政關(guān)系實(shí)際上完全由聯(lián)邦主體的法規(guī)決定并進(jìn)行調(diào)節(jié)，聯(lián)邦中央政府法規(guī)的作用反而很小。正是由于以上諸多問題的存在，《至2005年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要》提出，必須在俄羅斯中期發(fā)展總戰(zhàn)略目標(biāo)內(nèi)，開始新一輪的政府間財(cái)政關(guān)系體系的改革。
　　實(shí)際上，近幾年來，俄羅斯許多專家學(xué)者對中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系及其改革問題進(jìn)行了大量研究。許多專家學(xué)者主張，在俄羅斯目前的情況下，必須堅(jiān)持中央政府對稅收的集權(quán)管理，一切稅收立法和規(guī)定均由中央政府制定。他們認(rèn)為，中央和地方政府在稅收立法和稅收管理方面各自完全獨(dú)立的徹底分稅制，并不適合俄羅斯。在稅收政策問題上賦予地方政府更大的權(quán)利目前尚不合時(shí)宜。因?yàn)椋旱谝唬�在向市場�?jīng)濟(jì)過渡的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，必須將影響經(jīng)濟(jì)的杠桿重要集中在聯(lián)邦中央政府手中。在俄羅斯現(xiàn)實(shí)條件下，各級地方政府在稅收領(lǐng)域的很大獨(dú)立性必然會(huì)破壞全國范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策的統(tǒng)一。第二，絕大部分地方政府尚不善于正確利用為它們提供的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)權(quán)限。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，中央政府應(yīng)循序漸進(jìn)地使地方政府適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)條件。第三，地方政府試圖在稅收政策上最大限度地考慮本地的具體特點(diǎn)和特殊性，這樣容易使它們?yōu)闈M足地方利益而犧牲國家利益。第四，從維護(hù)俄羅斯國家體制，保障國家安全的角度出發(fā)，也應(yīng)該限制地方政府的稅收獨(dú)立性。國家必須將足夠的財(cái)力集中在自己手里。只有這樣，聯(lián)邦中央政府才能握有管理國家經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)權(quán)。前蘇聯(lián)和俄羅斯的教訓(xùn)都證明，搞地方分裂一般都首先從要求經(jīng)濟(jì)上更大的獨(dú)立性開始；然后逐漸減少國家財(cái)政的提成；接下來便將全部稅收納入自己的地方財(cái)政，只把固定款項(xiàng)提成給國家財(cái)政；再后來就連這些提成款項(xiàng)也以種種借口縮減并很快被地方政府全部截留。因此，從保護(hù)俄羅斯的國家整體利益出發(fā)，在稅收領(lǐng)域向地方政府提供較大的權(quán)限是不適宜的（萊溫，1997）。
　　誠然，以上只是一家之言或是一部分專家學(xué)者有代表性的觀點(diǎn)。而據(jù)我們對所掌握資料的綜合分析，俄羅斯今后對中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整和改革將以預(yù)算聯(lián)邦制為基礎(chǔ)進(jìn)行，其基本發(fā)展趨勢和方向主要有以下幾個(gè)方面：
　　第一，調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，達(dá)到財(cái)政體制的真正分權(quán)化。目前，俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)合預(yù)算稅收收入的近一半，以及約60%的非利息支出均集中于地區(qū)和地方預(yù)算。從這兩個(gè)數(shù)字看，俄羅斯財(cái)政體制的分權(quán)化程度似乎已經(jīng)很高。但如上所述，由于地方政府要承擔(dān)大量不給撥款的“聯(lián)邦政府委托項(xiàng)目”和其他攤派任務(wù)，而地方財(cái)政收入除一些地方稅費(fèi)外主要來自于

聯(lián)邦稅收提成和財(cái)政援助資金，收入的總規(guī)模有限，因而地方財(cái)政收入與支出之間往往出現(xiàn)很大的不平衡。財(cái)政體制的分權(quán)化程度也因此而大打折扣。因此，重新調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的分權(quán)化，是今后俄羅斯調(diào)整和改革中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的首要任務(wù)之一。俄羅斯有關(guān)專家也指出，俄目前實(shí)施的預(yù)算綱領(lǐng)以及現(xiàn)行預(yù)算結(jié)構(gòu)不能保證聯(lián)邦中央與預(yù)算過程的所有參加者利益的結(jié)合，不能保證他們相互權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。因此，應(yīng)當(dāng)將改革預(yù)算體制的重點(diǎn)集中在預(yù)算體制的分權(quán)化原則上，以便使地區(qū)和地方政府最大限度地充分利用本地區(qū)現(xiàn)有的稅收潛力（古謝夫等，2001）。
　　調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制分權(quán)化，“首先要求在區(qū)域劃分的基礎(chǔ)上形成能夠?qū)崿F(xiàn)居民地方自治權(quán)的這樣一種權(quán)利、資源和義務(wù)分配體制�！�…必須保證完成國家對居民的義務(wù)，并實(shí)質(zhì)性地?cái)U(kuò)大歸地方政權(quán)機(jī)關(guān)管轄的范圍。……為此，至2005年的預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要建議將地方自治劃分為兩個(gè)層次：與地區(qū)的區(qū)域行政區(qū)劃相一致的大城市和大區(qū)一級；更低層次的市鎮(zhèn)（馬克西莫娃，2001）”。誠然，通過調(diào)整預(yù)算結(jié)構(gòu)真正擴(kuò)大地方自治權(quán)并實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的分權(quán)化，并不意味著目前就要大大削弱聯(lián)邦中央財(cái)政。恰恰相反，就俄羅斯情況而言，在擴(kuò)大地方自治權(quán)的同時(shí)，短期內(nèi)甚至還可能會(huì)增加聯(lián)邦財(cái)政的相對規(guī)模。這是因?yàn)椋阂环矫�，目前由地方�?cái)政承擔(dān)的相當(dāng)大的一部分居民社會(huì)保障支出，可能改由聯(lián)邦財(cái)政承擔(dān)并進(jìn)行更有效管理；另一方面，既然地區(qū)財(cái)政和地方財(cái)政承擔(dān)沒有撥款來源做保證的各種義務(wù)尤其是“聯(lián)邦政府委托項(xiàng)目”，是造成各級地方財(cái)政收支長期不平衡的重要原因，那么縮減或者是將這類委托項(xiàng)目的財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)給聯(lián)邦中央，會(huì)有利于這些項(xiàng)目的優(yōu)化，但同時(shí)也會(huì)增加聯(lián)邦財(cái)政支出。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)看，隨著俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整和改革的深入，如果保證地方財(cái)政獨(dú)立性和財(cái)政責(zé)任的機(jī)制真正得以建立，各地區(qū)發(fā)展不平衡的差距縮小，俄聯(lián)合預(yù)算中地方預(yù)算所占的比重會(huì)不斷增加，而聯(lián)邦預(yù)算的比重則會(huì)逐漸下降。這是一個(gè)總的發(fā)展趨勢。
　　第二，完善和改進(jìn)財(cái)政支出權(quán)限的劃分。多年來，財(cái)政支出權(quán)限劃分上存在的缺陷一直是困擾俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的一個(gè)“痛點(diǎn)”，因而關(guān)于財(cái)政支出權(quán)限劃分問題的爭論也一直沒有停止過。鑒于此，《至2005年俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算聯(lián)邦制發(fā)展綱要》規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將“支出權(quán)限”這一概念以法律形式明確固定下來，并在兼顧地區(qū)協(xié)調(diào)一致性、考慮外部效應(yīng)、地區(qū)差別和規(guī)模效益等原則的基礎(chǔ)上，確定各級財(cái)政支出撥款的總方向。俄許多政府官員和專家學(xué)者也極力主張擴(kuò)大地方政府的財(cái)政支出權(quán)限。他們認(rèn)為，一方面要將中央與地方政府的所謂“共同”支出范圍縮減到最低限度，另一方面又必須詳細(xì)地劃分中央與地方財(cái)政之間的支出責(zé)任。為此，應(yīng)當(dāng)對已經(jīng)生效的預(yù)算法典做相應(yīng)的修改，包括：不僅要明確劃分各財(cái)政級次之間的支出責(zé)任和范圍，而且要保證地方政府獨(dú)立確定地方性支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和撥款方式的權(quán)限（拉夫羅夫等，2001；赫里斯堅(jiān)科，2000）。
　　在財(cái)政支出權(quán)限和責(zé)任的劃分問題上，俄有關(guān)方面以及專家學(xué)者達(dá)成的另一個(gè)基本共識(shí)，是今后必須采取有力措施，使地方財(cái)政擺脫沒有撥款來源做保證的“聯(lián)邦政府委托項(xiàng)目”的沉重負(fù)擔(dān)。禁止以任何法律和法規(guī)等形式向地方財(cái)政攤派超過其權(quán)限范圍的追加支出。對用于居民社會(huì)保障支出的聯(lián)邦委托項(xiàng)目，可以采取兩個(gè)方案：一是由聯(lián)邦財(cái)政直接撥款；二是由聯(lián)邦財(cái)政向地方財(cái)政提供專項(xiàng)補(bǔ)助金。第二個(gè)方案雖然能夠調(diào)動(dòng)地方積極性并發(fā)揮地方的優(yōu)勢，但最主要的問題是容易導(dǎo)致地方財(cái)政竭力從中央得到更多的專項(xiàng)補(bǔ)助金，為地方攫取經(jīng)濟(jì)利益。實(shí)踐也證明，第二個(gè)方案弊端較多。因此，第一個(gè)方案應(yīng)是今后俄羅斯完善財(cái)政支出權(quán)限劃分的首選。此外，普京在2001年總統(tǒng)預(yù)算咨文中還提出，2002年和以后幾年俄將繼續(xù)縮減提供給聯(lián)邦主體用于實(shí)施聯(lián)邦社會(huì)法律的專項(xiàng)財(cái)政援助，并免除地方財(cái)政承擔(dān)的對聯(lián)邦組織和機(jī)構(gòu)的撥款義務(wù)。
　　第三，進(jìn)一步界定并劃分稅收權(quán)限和收入來源。俄羅斯預(yù)算法典雖然確定了地方財(cái)政的獨(dú)立性原則，明確了地方政府在形成收入和實(shí)現(xiàn)支出方面的權(quán)力，但并沒有詳細(xì)規(guī)定地方財(cái)政自有收入的具體名目以及自有收入規(guī)模和收入來源，從而保證地方財(cái)政自有收入達(dá)到能夠滿足最低社會(huì)需要的應(yīng)有水平。更何況，大部分地方財(cái)政收入是依靠聯(lián)邦和聯(lián)邦主體的財(cái)政援助資金以及聯(lián)邦與地區(qū)調(diào)節(jié)稅稅收提成形成的。在這種情況下，如果地方財(cái)政沒有屬于自己的真實(shí)的自有收入來源，就談不上地方政府在解決地方問題上的任何獨(dú)立權(quán)限。而且，為了能夠得到財(cái)政援助資金，地方政府往往不得不按國家政權(quán)機(jī)關(guān)的指令或意圖來改變自己解決地方問題的政策。再則，由于稅法和預(yù)算法每年都要進(jìn)行修改，導(dǎo)致經(jīng)常削弱地方財(cái)政的收入基礎(chǔ)甚至造成地方財(cái)政收入來源的喪失。為克服這些弊端，進(jìn)一步界定并劃分地方財(cái)政的稅收權(quán)限和收入來源勢在必行。
　　其一，根據(jù)普京在2001年總統(tǒng)預(yù)算咨文中提出的要求，今后必須保證地方財(cái)政收入來源的穩(wěn)定性，主要保障措施，是將自然人收入稅進(jìn)款、總收入稅、自然資源使用費(fèi)，以及相當(dāng)一部分利潤稅收入長期固定給地方財(cái)政。而從長遠(yuǎn)看，地方稅費(fèi)應(yīng)當(dāng)成為形成俄羅斯地方財(cái)政自有收入來源的基礎(chǔ)。鑒于此，應(yīng)當(dāng)將那些能夠保證地方政府有穩(wěn)定地方財(cái)政收入的稅收固定給地方財(cái)政，這對地方是有重要意義的。與此相關(guān)，俄羅斯許多專家學(xué)者建議要對稅法典以及其他聯(lián)邦稅法進(jìn)行修改和補(bǔ)充，以便對一系列稅費(fèi)做有利于地方財(cái)政的再分配。俄羅斯國家杜馬地方自治問題委員會(huì)主席莫克雷(2001)建議，將稅法典第一部分中列為聯(lián)邦主體稅的企業(yè)財(cái)產(chǎn)稅、不動(dòng)產(chǎn)稅、總收入稅，也歸入地方稅。土地稅則應(yīng)當(dāng)全部列入地方財(cái)政。
　　其二，放棄長期以來一直實(shí)行的在各財(cái)政級次之間分割稅收收入的原則，特別是不再將稅收劃分為自有稅、固定稅和調(diào)節(jié)稅。所有的稅收收入不再以固定稅和調(diào)節(jié)稅等形式分割給各級財(cái)政。最終達(dá)到聯(lián)邦稅收入全部納入聯(lián)邦財(cái)政；地方稅收入全部歸地區(qū)財(cái)政；地方稅收入則完全列入地方財(cái)政，并將這些稅收權(quán)限以法律形式固定下來。同時(shí)，在實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大地方政府稅收權(quán)限的條件下，將來按“一稅一預(yù)算”的原則劃分稅收收入，并以此作為劃分各級財(cái)政收入的終極目標(biāo)。不僅如此，稅收權(quán)限和收入來源將以注重穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)效益、稅基的地區(qū)機(jī)動(dòng)性、社會(huì)公正和財(cái)政責(zé)任等原則為基礎(chǔ)，在各級財(cái)政之間進(jìn)行明確劃分。
　　第四，拉平預(yù)算條件。在2001年總統(tǒng)預(yù)算咨文中普京指出，應(yīng)當(dāng)著手建立有助于在地區(qū)實(shí)行經(jīng)濟(jì)和預(yù)算改革的財(cái)政機(jī)制，繼續(xù)完善拉平預(yù)算條件的方法，并在法律上固定這種方法的基本原則。據(jù)分析，今后一個(gè)時(shí)期俄羅斯拉平各地區(qū)預(yù)算條件的主要方法，仍是通過建立財(cái)政援助基金的形式，由聯(lián)邦中央財(cái)政向各聯(lián)邦主體提供財(cái)政幫助。只不過是要從各地區(qū)的稅收潛力出發(fā)，采取有利于拉平各地區(qū)預(yù)算保障條件的新的分配辦法。而且，財(cái)政援助基金的形成和分配方法，將由聯(lián)邦法規(guī)和國家中期財(cái)政計(jì)劃加以確定。
　　第五，完善相關(guān)法律法規(guī)。俄專家學(xué)者一致認(rèn)為，俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的鞏固與發(fā)展必須建立在堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)之上，應(yīng)從法律上確保各地區(qū)和地方的自主權(quán)，明確劃分它們的稅收和支出權(quán)限。但實(shí)踐證明，俄在這方面的法律法規(guī)并不健全。目前，俄羅斯已經(jīng)通過的聯(lián)邦法律包括：《俄羅斯聯(lián)邦地方自治組織的總原則法

》、《俄羅斯聯(lián)邦地方自治的財(cái)政基礎(chǔ)法》、《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》和《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》等。今后還可能通過一些與完善中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系有關(guān)的重要聯(lián)邦法規(guī)，如《賦予地方自治機(jī)構(gòu)以國家某些權(quán)限的總原則法》、《國家最低社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)法》等（莫克雷，2001）。
　　  四、結(jié)論
　　1.正確處理中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系問題，是處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的俄羅斯面臨的重大課題之一。由于向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，中央與地方政府間的財(cái)政關(guān)系以及財(cái)政資金的形成和使用條件均發(fā)生了明顯變化。在這種情況下，預(yù)算聯(lián)邦制問題以及聯(lián)邦政府與地方政府之間在劃分財(cái)政稅收權(quán)限、劃分支出和收入等方面的關(guān)系問題，具有越來越重要的意義。如果各級政府之間的財(cái)政分配關(guān)系不能得以有效界定并不斷加以完善，俄地方自治的財(cái)政基礎(chǔ)也就難以鞏固。這是促使俄羅斯為適應(yīng)變化了的條件而對中央與地方政府間財(cái)政分配關(guān)系進(jìn)行調(diào)整和改革的重要原因之一。
　　2.為促進(jìn)國家宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展以及保持經(jīng)濟(jì)政策的連續(xù)性，一方面，中央政府應(yīng)當(dāng)在稅收的劃分和財(cái)政支出的安排上真正建立起自己的財(cái)政權(quán)威；另一方面，又必須建立一個(gè)有效運(yùn)行的中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系體系，特別是建立有法律保證的政府間財(cái)政收支責(zé)任劃分體系。
　　3.俄羅斯中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整與改革的最終目的，是為了提高效益、加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算責(zé)任和保證地區(qū)間的公平與公正。要達(dá)到這一目標(biāo)，最直接的方法是放棄聯(lián)邦中央對地方財(cái)政收支的調(diào)節(jié)。但由于俄各地區(qū)之間的財(cái)政保證程度存在著巨大差異，加之受財(cái)政管理體制集中化傳統(tǒng)根深蒂固的影響等原因，聯(lián)邦政府還應(yīng)當(dāng)擁有比較廣泛的財(cái)政權(quán)限，包括在拉平預(yù)算保證條件并對地方實(shí)行的財(cái)政稅收政策施加影響方面的權(quán)限。因此，財(cái)政資金的相對集中化與財(cái)政權(quán)限的分權(quán)化原則并重，仍將是俄羅斯今后一個(gè)時(shí)期調(diào)整和改革中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系的基本點(diǎn)。
【參考文獻(xiàn)】
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關(guān)于中央與地方財(cái)政關(guān)系的定性分析08-06

分稅制改革中中央與地方稅收關(guān)系的探索08-07

關(guān)于國家、地方、民眾相互關(guān)系的理論與研究概述08-17

公共財(cái)政框架下建立健全地方財(cái)政監(jiān)督體系的研究08-12

轉(zhuǎn)型時(shí)期中央與地方稅權(quán)治理機(jī)制的國際借鑒研究08-07

地方政府公共財(cái)政職能的定位及決策機(jī)制研究08-07

試論地方文獻(xiàn)與地方文化的關(guān)系08-09

論中央與地方稅權(quán)的合理劃分08-07

合理劃分中央與地方的稅收權(quán)限08-07