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電子政府發(fā)展中的若干法律問題
從2000年起，國際上掀起了“電子政府”建設的熱潮。2000年3月，作為日本千年工程中的重要內容，日本政府正式提出實施電子政府工程，同時向日本國會遞交了“電子簽名與認證法案”。美國前副總統(tǒng)戈爾于2000年6月6日提出建設電子政府并把這項建設的意義提到了“第二次美國獨立革命”的高度，很快，參眾兩院迅速以高票數(shù)通過了“國際與國內電子簽名法”。在2000年7月的歐盟首腦會議上，與會的十五國元首通過了針對21世紀政府管理的“電子歐盟計劃
”。此外，新加坡，韓國等國家也在積極推動本國的“電子政府”建設。“電子政府”的建設已經(jīng)成為國際上新一輪公共行政管理改革和衡量國家競爭力水平的重要標志之一，也成為推動全球IT產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強大動力。
從近幾年國際國內電子政務發(fā)端與發(fā)展的軌跡不難看出，政策、綱要、發(fā)展規(guī)劃和法律法規(guī)往往在電子政務的發(fā)展中起著極其重要的引導和創(chuàng)造先決條件的作用。重視電子政務必需先從創(chuàng)造良好的電子政務政策法律環(huán)境入手，電子政務的啟動，發(fā)展、普及和其對電子政務等相關一系列活動的帶動等過程都需要科學、合理、有力、有益的政策環(huán)境激勵和法律法規(guī)規(guī)范�；谶@樣的認識，接下來，我們將從政策法律環(huán)境與電子政務發(fā)展的關系角度分別對國際電子政務發(fā)展中政策法律環(huán)境所起的作用，電子政務發(fā)展中的若干法律問題及解決建議等一系列問題進行一些初步的介紹和分析。
1、 美國
前不久美國布什總統(tǒng)簽署了《2002電子政府法案》。按照該法案，美國將建立一個電子政府基金，頭一年——2003年這一基金將被投入4500萬美元，到2006年增長到1.5億美元。此外，還將建立一個新機構“電子政府辦公室”，以便對電子政府基金進行管理。在當前全球經(jīng)濟普遍不景氣的時候，美國電子政務工程的金額之巨、規(guī)模之大令人咋舌。然而從目前情況來看，美國政府的電子政務工程正在一步步落實布什前任克林頓政府“利用信息技術提升美國競爭力”的理想。
美國的電子政務起源于20世紀90年代初。20世紀80年代，由于美國政府預算赤字很大，國會和選民都要求政府削減預算，提高效率。1994年12月，美國政府信息技術服務小組提出了《政府信息技術服務的前景》報告，要求建立以顧客為導向的電子政府，為民眾提供更多獲得政府服務的機會與途徑。并于1997年制定了一個名為“
走近美國”的計劃，要求從1997年到2000年，在政府信息技術應用方面完成120余項任務；在21世紀初，政府對每個美國公民的服務都實現(xiàn)電子化，在信息技術的支持下，政府工作的效率有極大的提高。1998年，美國通過了一項《文牘精簡法》，要求美國政府在5年內實現(xiàn)無紙工作，聯(lián)邦政府所有工作和服務都將以信息網(wǎng)絡為基礎。
為確保這些應用目標的實現(xiàn)，近十年來美國出臺了一系列的法律和文件，其中包括以信息為主要內容的《電子信息自由法案》、《個人隱私保護法》、《公共信息準則》、《削減文書法》、《消費者與投資者獲取信息法》、《兒童網(wǎng)絡隱私保護法》、《電子隱私條例法案》等等；以基礎設施為主要內容的《1996年電信法》；以計算機安全為主要內容的《計算機保護法》、《網(wǎng)上電子安全法案》、《反電子盜竊法》、《計算機欺詐及濫用法案》、《網(wǎng)上禁賭法案》，等等；以電子商務為主要內容《統(tǒng)一電子交易法》、《國際國內電子簽名法》、《統(tǒng)一計算機信息交易法》、《網(wǎng)上貿易免稅協(xié)議》等等；以知識產(chǎn)權為主要內容的《千禧年數(shù)字版權法》、《反域名搶注消費者保護法》；還有，屬于政策性文件的是《國家信息基礎設施行動議程》與《全球電子商務政策框架》。這些法律和文件都分別從不同的角度和程度相關聯(lián)，從而從整體上構成了電子政務的法律基礎和框架，這其中，可以說信息立法是電子政務立法的主要內容,信息安全立法是電子政務立法的重點，促進基礎設施建設的立法是電子政務立法的基礎，而電子商務與網(wǎng)絡知識產(chǎn)權的立法又是電子政務立法的必要補充。
縱觀美國的這一系列的圍繞電子政務和信息化的法律和文件，其共同具有的幾個顯著特點值得我們認真總結，它們是：
(一)：完善電子政務與信息化發(fā)展的基礎環(huán)境，創(chuàng)造有利條件，促進發(fā)展。無論是電子商務、電子政務還是總體的信息化，都是一項社會系統(tǒng)工程，其實質是把某一層次的技術或某一系列的新技術全面地應用到社會產(chǎn)生和生活的各個層次，而這一工程成敗的關鍵就在于這種應用推廣的條件是否具備，環(huán)境是否成熟。也就是說，電子政務系統(tǒng)工程的涉及面極廣，所以所需的條件是多方面的，要求的環(huán)境也較復雜，除技術的成熟度、可靠性外，社會的認可程度，資金的支持與供給的力度與穩(wěn)定性，管理機構的參與和支持，基礎設施的完善程度，等等各方面的因素都是十分關鍵的，會直接影
響到這一系統(tǒng)工程能否推進。而盡快創(chuàng)造這些各方面的軟硬件社會環(huán)境的著眼點往往就是快速地頒布各項相關的法律和政策性文件。反過來，完善基礎環(huán)境，創(chuàng)造有利條件，促進發(fā)展也就成為這些法律和文件的首要目的。
美國的《1996年電信法》、《全球電子商務政策框架》等都很好地體現(xiàn)了這一宗旨和原則。在其《1996年電信法》中，打破了由原來的法律所設置的長期以來使電信業(yè)受到部門和地區(qū)限制的困擾，為促進計算機互聯(lián)網(wǎng)和有線電視網(wǎng)方面的競爭排除了法律上的障礙，為其發(fā)展提供了較為寬松的環(huán)境，直接釀成了全國范圍內的從電信運營到硬件制造、軟件開發(fā)、網(wǎng)絡通信、因特網(wǎng)服務、廣播電視等信息業(yè)務各個領域內的收購兼并風潮，加深了部門和地區(qū)之間的合作與協(xié)調，達到了整合力量、優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的目的。
《全球電子商務政策框架》更是一部通過完善基礎環(huán)境，促進發(fā)展的文件，在這份文件中，分別就關稅與稅收、電子支付系統(tǒng)、統(tǒng)一商務法則、知識產(chǎn)權保護、個人隱私安全、電信基礎結構、內容和技術標準等九大方面闡述了政府的立場，并提出了私營企業(yè)應起主要作用、政府應避免不恰當?shù)南拗频然驹瓌t。
(二)排除法律上的障礙，為電子商務、電子政務等信息化建設的發(fā)展提供法律上的依據(jù)。法律總是落后于技術和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展已是不爭的事實，在一日千里的信息技術領域，這種情形更為突出，而在這些技術與法律的一前一后、一快一慢之間，就產(chǎn)生了法律空白、法律盲區(qū)、法律滯后甚至法律障礙，這些空白、盲區(qū)或障礙一方面給予了探索者更廣闊的活動空間，但另一方面也確實使很多商業(yè)行為和模式得不到法律的支持，或者成為了這些商業(yè)行為和模式推廣的阻力。這樣的例子在電子商務、電子政務與信息化領域可以說是比比皆是，尤其是在市場準入這一類規(guī)則方面，舊規(guī)則是以舊的經(jīng)營模式為基礎的，新經(jīng)濟的商業(yè)模式往往很難對號入座，如果嚴格按照舊的要求對其進行約束，那這些新經(jīng)濟商業(yè)模式不僅會無所適從，其長處也會蕩然無存。
基于這樣的認識，美國在其《全球電子商
務政策框架》中作了這樣的闡述：“由于因特網(wǎng)的用途不斷擴展，許多公司擔心政府將對因特網(wǎng)和電子商務加以性質完全不同的范圍廣泛的管制，可能出現(xiàn)的問題包括稅收和關稅、對傳送信息類型的限制、控制標準的制定及對所提供的服務作為公用設施加以管制。各國政府應當認識到，因特網(wǎng)的精華化和爆炸性的成功的部分原因是其非集中化特性和自下而上的管理模式。各國政府還應當認識到，因特網(wǎng)獨特的結構向現(xiàn)有的規(guī)則模式提出了保障和技術方面的重大挑戰(zhàn)，因而要相應地調整自己的政策。
為消除電子商務在行政和法規(guī)方面的阻礙，我們將：A、鼓勵政府認可和接受正式的電子通信(即合同、公證文件等)；B、鼓勵國內和國際規(guī)則的協(xié)調一致以更支持電子簽名和其他身份認證的可接受性；C、建立電子注冊處；D、推動建立其他形式的適當?shù)�、有效的國際商業(yè)交易的糾紛調解機制；E、建立軟件和電子數(shù)據(jù)的許可證交易、使用和權利轉讓；F、有關的標準和任選的合同履行規(guī)則。”
當然，這些措施只是眾多排除障礙的辦法中的一小部分�？傊谶@些方面，各國基本上都是根據(jù)國家的利益目標和價值取向，通過立法建立信息化的法律體系，為其飛速的信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供法律上的依據(jù)和支持，包括確立在網(wǎng)絡上虛擬的環(huán)境中當事人的法律地位，規(guī)定信息法律關系主體的各項權利義務，賦予以電子化、數(shù)字化形式所體現(xiàn)的作為和不作為的有效性及證據(jù)力，協(xié)調社會公共利益和個人利益的平衡，等等。從而構筑旨在有效促進和保障國家信息化飛速發(fā)展的，涵蓋其內存規(guī)律、外在市場規(guī)則和法律規(guī)范的支撐體系。
(三)堅持技術中方原則，在立法上為技術發(fā)展留有空間。針對信息技術領域乃至所有高新技術領域的所有立法都有一個共同的特點，那就是如何使千變萬化、一日千里的信息技術適用單一的、穩(wěn)定的法律規(guī)范。達到這樣的要求的法律會與技術實現(xiàn)良好的包容共生關系：一方面，不同體系和模式的技術方案會在抽象的法律規(guī)范上找到自己合適的位置；而另一方面，法律的良好的包容性又會為技術的發(fā)展留有充分的空間，不會把新的技術解決方案視為異物而排斥于外。在目前電子商務、電子政務、信息化的發(fā)展狀況下，這一類的問題具體表現(xiàn)為二個方面：
第一，在法律范疇的概念中，一個詞匯往往有其比較明確固定的含義，較少二義性，違法就是違法，犯罪就是犯罪，容不得半點含糊和猶豫。但針對科學技術問題的法律概念，尤其是在信息技術等高新技術領域，情況就變得復雜了，一些法律詞匯指代的明確性和固定性受到了挑戰(zhàn)。比如近年來，在著作權法領域，由于信息網(wǎng)絡傳播作品的廣泛應用，著作權法中“復制”的概念開始變得模糊和難以認定了。因為以前復制的概念比較明確，大部分是指復印、拓印等行為，但在互聯(lián)網(wǎng)上，復制的形態(tài)有了變化，在原作品和復制作品之間有了以“0,1”的二進制數(shù)碼的形式存在的數(shù)字化的作品形態(tài)；復制的方式有了變化，在無限聯(lián)接的互聯(lián)網(wǎng)上，從服務器到終端有無數(shù)個節(jié)點可以產(chǎn)生復制行為；復制的結果也發(fā)生了變化，復制作品如果存在緩存中，并不能實現(xiàn)穩(wěn)定的復制品，從而直接挑戰(zhàn)復制的“重現(xiàn)并固定”的內涵。類似這樣的問題還有很多。也就是說，至少如我們目前所看到的，在信息網(wǎng)絡技術領域，由于網(wǎng)絡的虛擬性、復雜性、多樣性和靈活性，直接對一些法律術語的明確性、固定性和穩(wěn)定性造成了沖擊，產(chǎn)生了如何使一些法律術語適應一種動態(tài)性、復雜性更強的范疇的問題，我們把它稱為技術中立原則第一層面的含義。當然，這樣的問題肯定不僅僅只是在信息技術領域存在。
第二，技術中立原則中第二個層面的含義是在一些法律系統(tǒng)中要包容技術規(guī)范，法律系統(tǒng)在對這些技術規(guī)范的選擇上要做到不偏不倚，要為技術的發(fā)展預留空間。高新技術領域的法律規(guī)范，尤其是信息技術領域的法律規(guī)范，在很多情況下都是一些技術規(guī)范或技術方案在發(fā)展到一定階段后逐步上升到標準再上升為法律的，或者說，這樣的法律只是用法律化的語言表達了某種技術方案，運用法律原則和形式承認了某些技術方案的結果。最為典型的就是數(shù)字簽章法，它是完完全全建立在一個技術解決方案的基礎上的，在這個技術解決方案成熟與使用到亟需相應的法律予以認可和保護的時候，相應的數(shù)字簽章法或電子簽章法也就應運用了。而在這個法律中，除明確這個技術解決方案中各方面的權利義務關系，規(guī)定法律責任外，它們很多條款和原則不得不建立在某種技術方案的基礎上。這是一對矛盾，一方面，法律的威信依賴于技術的成熟，需要穩(wěn)定的技術的保障，使法律關系中的權利義務處于一種更清晰更易于控制的狀態(tài)；而另一方面，法律本身的抽象性和穩(wěn)定性又要求其必須擺脫特定技術的束縛，運用于更廣泛的空間。在解決這一矛盾的過程中，技術中立原則就應運而生了。我們注意到，這樣的矛盾在信息技術領域的法律規(guī)范中普遍存在，而且可能會隨著時間與技術的前進更加顯著。這里我們還可以舉一個例子，就是計算機千年蟲問題，應該說，這是一個技術的、具體的、偶然的問題，但基于其嚴重性和危害的廣泛性，許多國家都為此專門出臺了法律或規(guī)定加以應對，這樣的法律就是信息技術領域法律法規(guī)中就事論事或完全以技術為基礎的典型。
(四)在信息化立法的過程中，政府通過積極的推進者與參與者的角色定位，積極推進信息化的發(fā)展。 經(jīng)濟合作發(fā)展組織首先于1997年提出：企業(yè)與政府之間的合作對于促進電子商務是至關重要的，在促進電子商務和電子行政管理原則協(xié)調發(fā)展方面應建立有效的對話方式；政府應調整現(xiàn)行法律(包括知識產(chǎn)權保護法)和法規(guī)，使其不僅適用于“有形”產(chǎn)品的需要也適用“無形”產(chǎn)品的需要，而且還應就制定政策和實施方面達成一致。在美國的發(fā)展模式中，政府與企業(yè)的關系基本上是政府起引導作用，企業(yè)起主導作用。政府的引導作用很好地為新技術及新經(jīng)濟的引進創(chuàng)造了條件，做出了榜樣，啟動了市場和需求，更為廣大消費者樹立了信心；企業(yè)的主導作用不僅可以為政府解決籌集巨大資金的困難，而且也有利于企業(yè)在信息化建設中獲取相當?shù)募夹g和經(jīng)濟效益。為企業(yè)在國內和國外的開拓發(fā)展積蓄力量，增強企業(yè)的競爭力。這種引導作用還體現(xiàn)在美國通過政策和法律明確規(guī)定了政府在國家的信息化發(fā)展中的宏觀規(guī)劃指導作用，從戰(zhàn)略
的角度使用立法規(guī)劃的手段對國家的信息化建設予以和支持，充分利用自由化發(fā)展和市場競爭的規(guī)則，動員企業(yè)及其他機構成為信息化建設的主導力量，大力推廣普及信息技術，保護和促進企業(yè)間的競爭，建立全民參與信息化發(fā)展的機制。
2、歐盟
歐盟自成立以來，已制定推出了關于構建新型科技信息社會的一整套政策，如《有關實施對電信管制一攬子計劃的第五份報告》、《電子通信服務的新框架》、《電子歐洲——一個面向全體歐洲人的信息社會》等政策性文件；還有《關于聚焦電信、媒體、信息技術內容及相關規(guī)范的綠皮書》、《歐洲共同體委員會信息社會的版權和有關權利的綠皮書》等對信息化產(chǎn)生重大影響的規(guī)范性文件。此外，歐盟還同時出臺了《促進21世紀的信息產(chǎn)業(yè)的長期社會發(fā)展規(guī)劃》及相應的行動計劃。這些政策性文件涉及到因特網(wǎng)、電信、推行開放的通信網(wǎng)絡、關于ISDN的數(shù)字網(wǎng)集成服務、衛(wèi)星通訊、廣播頻率、通信和信息服務市場、許可證制度、信息保護、稅賦及電子商務等各個方面的內容。得益于強有力的政策支持，歐盟成為一個在技術、市場、資本、政策法律等方面具有集合優(yōu)勢的新的聯(lián)盟體，與美國站在同一條起跑線上，成為全球信息服務的一支領軍團隊。
除了這些政策性文件，歐盟還陸續(xù)發(fā)布了一系列用以規(guī)范和指導各國信息化發(fā)展的“指令”
，初步建立了歐盟的信息法律體系，其中包括：《歐洲電子商務提案》、《關于數(shù)據(jù)庫法律保護的指令》、《關于內部市場中與電子商務有關的若干法律問題的指令》、《協(xié)調信息社會中特定著作權和著作鄰接權指令》、《著作權/出租權指令》、《遠程消費保護指令》、《電信部門的隱私保護指令》、《衛(wèi)星廣播指令》、《軟件保護指令》，等等。同時，歐盟的各成員國作為主權國家，在歐盟統(tǒng)一法律規(guī)范的指導下，根據(jù)各自的實際情況，制定了旨在促進本國信息化發(fā)展的法律規(guī)范體系，如英國2000年的《電子通訊法》、愛爾蘭的《電子商務法》、德國97年的《信息與通訊服務法》和《數(shù)字簽名法》，意大利的《數(shù)字簽名法》和2000年發(fā)布的《電子信息與文書法》等等，歐盟法律指導多成員國的法律，各成員國的法律服從和補充歐盟的法律，從而構成了由歐盟統(tǒng)一的法律規(guī)范和各成員國各自的法律規(guī)范兩個層面的法律規(guī)范所組成的特有的法律規(guī)范體系。
縱觀歐盟及歐洲各國在信息化領域的政策法律環(huán)境，我們認為，除前文已經(jīng)概括的與美國的信息政策環(huán)境相同的一些特點，如完善電子政務與信息化發(fā)展的基礎環(huán)境；排除法律障礙；堅持技術中立原則；注重全球一體化原則外，歐盟及歐洲各國還具備以下四個方面的較為突出的特點：
(一)采取注重歐盟整體信息化推進、法制統(tǒng)一與充分發(fā)揮各國特長和優(yōu)勢相結合的原則，從不同角度推進信息化的發(fā)展。由于歷史原因，美國與西歐建立了唇亡齒寒的關系，在網(wǎng)絡大潮面前，歐洲各重要國家都十分積極，表現(xiàn)出空前的熱情，特別是近二年來，歐洲各國之間大型IT企業(yè)購并合作此起彼伏，日益融合交流，使得其網(wǎng)絡與通訊業(yè)迅猛發(fā)展，估計到21世紀初，全歐洲上網(wǎng)人數(shù)將達到1億左右，根據(jù)歐盟委員會的提議，歐盟要在今后10年內建成歐洲信息社會。
而在這一發(fā)展過程中，歐洲各國各有所長，如北歐各國長于無線通信技術支持下的網(wǎng)上服務，德國、英國長于多媒體、數(shù)據(jù)庫的開發(fā)應用服務，法國長于基于民族文化特質的內容服務，等等。借助于這種優(yōu)勢互補的模式，加之歐盟在宏觀上對政策法律環(huán)境的建立和完善，突出既注重整體推進又充分發(fā)揮各國特長的原則，從不同的角度推進信息化，歐洲的信息化與美國形成了勢均力敵之勢。
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