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試論美國利益集團(tuán)興盛的原因
利益集團(tuán)也稱壓力集團(tuán)、院外集團(tuán)，是指在資本主義制度下，為獲取某種特殊利益而對政府施加影響的政治性組織。美國是利益集團(tuán)最為興盛的國家。據(jù)統(tǒng)計，1983年美國有17644個全國性利益集團(tuán)，60%以上的美國成年人至少參加一個社團(tuán)。[1](P277)20世紀(jì)70年代以來，超過半數(shù)的美國人認(rèn)為“政府在很大程度上是由只顧自己的少數(shù)大利益集團(tuán)把持的”，在1980年，只有21%的人認(rèn)為政府還是為“全體人民的利益辦事的”。[2](P447)因此，深入探討利益集團(tuán)在美國興旺發(fā)達(dá)的原因，對我們正確認(rèn)識美國政府和社會具有重要的意義。學(xué)術(shù)界對美國利益集團(tuán)的研究總體上比較薄弱，關(guān)于利益集團(tuán)在美國興盛的原因尚無專門的文章發(fā)表，因此，本文不揣淺陋，試對這一問題作一粗淺的探討，不當(dāng)之處，敬請專家同人批評指正。
一、利益集團(tuán)興盛的社會背景
美國多樣化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是利益集團(tuán)不斷產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源。美國地大物博，氣候多樣，自然資源豐富，有利于各種經(jīng)濟(jì)形式的產(chǎn)生、存在和發(fā)展，因此，美國在建國初就形成了農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)等國民經(jīng)濟(jì)各部門。獨立戰(zhàn)爭以后，美國走上資本主義發(fā)展軌道，并在三次科學(xué)技術(shù)革命的推動下，逐漸成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，各種經(jīng)濟(jì)勢力如工商業(yè)者、農(nóng)場主、工人等日益強(qiáng)大起來，對國家政權(quán)的要求也越來越多，為實現(xiàn)自己的要求，他們組成各種經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)，并不斷擴(kuò)大規(guī)模，由地區(qū)性組織發(fā)展成為全國性組織。并且，隨著美國經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的多樣性、專業(yè)化愈益明顯，國民經(jīng)濟(jì)各部門及各行業(yè)分工越來越細(xì)，如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，棉花、小麥、玉米、水稻、黃豆等種植業(yè)，柑橘、胡桃、葡萄、蔬菜、奶類等生產(chǎn)，畜牧業(yè)、養(yǎng)豬業(yè)、家禽飼養(yǎng)業(yè)等都已專業(yè)化，國民經(jīng)濟(jì)的第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)也存在著同樣的情況。這些專門化的行業(yè)各有其特殊利益，促成了單一行業(yè)利益集團(tuán)的大量涌現(xiàn)。
美國也是一個資本主義私有制社會，貧富分化、階級剝削是美國社會的必然現(xiàn)象。在美國，資產(chǎn)階級、農(nóng)場主階級、工人階級是最基本的階級，資產(chǎn)階級、農(nóng)場主階級又分為大、中、小不同的階層，工人階級也分技術(shù)工人、非技術(shù)工人。此外，美國還存在大量的諸如管理人員、教師、律師、醫(yī)生等中產(chǎn)階級階層。不同的階級、階層具有不同的社會地位，形成不同的利益，并引發(fā)相互間的矛盾和沖突。為實現(xiàn)自己的特殊利益，在斗爭中壯大自己的力量，各階級、階層的人自然而然地團(tuán)結(jié)起來，結(jié)成利益集團(tuán)。麥迪 遜曾說：“造成黨爭的最普遍而持久的原因，是財產(chǎn)分配的不同和不平等。有產(chǎn)者和無 產(chǎn)者在社會上總會形成不同的利益集團(tuán)。債權(quán)人和債務(wù)人也有同樣的區(qū)別。土地占有者 集團(tuán)、制造業(yè)集團(tuán)、商人集團(tuán)、金融業(yè)集團(tuán)和許多較小的集團(tuán)，在文明國家里必然會形 成，從而使他們劃分為不同的階級，受到不同情感和見解的支配。”[3](P46-47)麥迪 遜在這里正確地道出了利益集團(tuán)產(chǎn)生的階級根源。
美國是典型的多樣性、多元化的國家，除上述經(jīng)濟(jì)、階級利益差別外，還存在形形色色的民族、種族、宗教及政治派別。美國是移民之邦，從殖民地時期開始，世界各地的人民就向北美移民，因此，美國種族成分相當(dāng)復(fù)雜，民族來源極為分散。在歷史演進(jìn)中，以盎格魯—撒克遜民族為主體的白人種族成為美國社會的主流，他們對少數(shù)民族實行 歧視、壓迫政策。而非洲裔、西班牙語裔、亞裔、猶太裔美國人及印第安人等則為少數(shù) 民族，受到歧視和不公平的待遇。移民來到美國后，也帶來了各自的宗教、文化和傳統(tǒng) ，形成各具特色的文化氛圍。美國是信奉宗教信仰自由的國家，各種宗教都能在美國自 由傳播，造成宗教信仰紛雜、教派林立。在意識形態(tài)上，各種社會思潮也在美國廣為流 傳。因此，美國被人們比喻為“比薩餅”、“雜燴鍋”、“色拉拼盤”，這種多元化的 社會結(jié)構(gòu)為利益集團(tuán)的存在和發(fā)展奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。
二、利益集團(tuán)興盛的政治保障
利益集團(tuán)的存在和發(fā)展是資本主義民主國家的普遍現(xiàn)象，在英、法、德等發(fā)達(dá)的資本主義國家都存在為數(shù)眾多的利益集團(tuán)。然而，與美國相比，這些國家中利益集團(tuán)的數(shù)量和種類要少得多，其活躍程度、影響力也大大遜色于美國。這種差別主要是由美國獨特的政治體制造成的。美國實行中央和州分權(quán)的聯(lián)邦制，兩級政府又實行立法、行政和司法三權(quán)分立。這種權(quán)力極為分散的政治制度為利益集團(tuán)提供了極為有利的政治環(huán)境。利益集團(tuán)可以向各級政府施加壓力，也可以向同一級政府的立法、行政和司法部門分別施加影響。一個利益集團(tuán)在某一級或某一個政府部門受挫折，卻可以在另一級或另一個政府部門取得成功。而在單一制和非分權(quán)國家情況就大不相同了。例如在英國，政治權(quán)利集中在中央政府手中，各種勢力只需向中央政府的某個部門施加影響就夠了，因此，英國的利益集團(tuán)絕大多數(shù)都是全國性組織，這就大大減少了利益集團(tuán)的數(shù)量，其活躍程度與美國相比也就黯然失色了。對此，英國政治學(xué)家維爾指出：美國“利益集團(tuán)是靠著政 府體制的分散性這個特點興旺起來的”[4](P110)。
政黨制是美國政治體制的重要組成部分，美國各級政府官員是由政黨組織提名選舉和任命的。政黨要想贏得選舉上臺執(zhí)政，必須贏得盡可能多的人的選票，盡可能反映國家 和公眾的利益，因此，兩大政黨所代表的階級、階層具有廣泛性和模糊性，它回避了與公眾利益對立的少數(shù)集團(tuán)的特殊利益。另外，美國政黨制是在選區(qū)劃分基礎(chǔ)上，按照地區(qū)代表制原則選舉官員的，這也使一些階層、民族、行業(yè)的特殊利益得不到體現(xiàn)。在這種情況下，“必須由利益集團(tuán)制度來彌補(bǔ)它們在集中利益和代表性方面的不足”[5](P357)。并且，美國各政黨內(nèi)部意見也并不是完全一致。在一黨之內(nèi)，黨員之間對于某些問題的態(tài)度和意見分歧，也許比同另一黨黨員的分歧還要大，黨員并不是完全按照黨派 的意志投票的，在制訂某些法律、政策和進(jìn)行決策時，他們更多的是考慮自己選區(qū)的利 益和與自己有密切關(guān)系的利益集團(tuán)的利益。這種情況鼓勵利益集團(tuán)同時向兩大黨的議員 或行政官員進(jìn)行游說，在兩黨內(nèi)尋求對其立場和利益的支持，增加了實現(xiàn)其要求的可能 性。
與組建利益集團(tuán)密切相關(guān)的結(jié)社權(quán)也得到美國憲法和司法部門的有力支持。美國聯(lián)邦憲法第一條修正案規(guī)定：“國會不得制定關(guān)于下列事項的法律：確立國教和禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會和向政府請愿伸冤的權(quán)利�！盵6](P84)這一修正案是利益集團(tuán)得以合法存在和開展活動的法律依據(jù)。根據(jù)美國最高法院歷來對這一修正案的解釋，政府不得鉗制人們的言論自由，不得對任何出版物進(jìn)行事先檢查。這樣，利益集團(tuán)可以自由地公開其主張，可以自由地出版和散發(fā)出版物、刊登廣告，以宣傳其主張。美國憲法并沒有關(guān)于公眾結(jié)社權(quán)的明確條款，但是，美國人一直把憲法看做是結(jié)社權(quán)的根本保障。美國學(xué)者霍恩曾經(jīng)指出：“結(jié)社自由是美國憲法所保護(hù)的公民權(quán)利中的最重要的一項�！盵7](P1)自美國建國以來，公眾的結(jié)社權(quán)一直被看做是 由集會、請愿等自由權(quán)利引申而來的受憲法保護(hù)的權(quán)利。這一點，聯(lián)邦最高法院是承認(rèn) 的。這種情況鼓勵了各利益集團(tuán)在憲法許可的范圍內(nèi)采取行動，通過各級政府實現(xiàn)自己 的愿望和要求。
三、利益集團(tuán)興盛的思想基礎(chǔ)
美國人民對民主、自由、平等的追求促成了各種利益集團(tuán)的產(chǎn)生和發(fā)展。在殖民地時期，北美就不存
在傳統(tǒng)的封建特權(quán)，沒有等級制度，政治、經(jīng)濟(jì)生活中也存在一些民主的因素，如代議制、地方自制，小有力的經(jīng)濟(jì)、政治勢力組織起來，結(jié)成利益集團(tuán)，對美國的國內(nèi)外政策施加了更大的影響。同時，美國社會一體化的發(fā)展，為利益集團(tuán)的活動提供了全國性的舞臺，因此，這一時期出現(xiàn)的利益集團(tuán)大多是全國性的，如農(nóng)場主聯(lián)合會、全國制造商協(xié)會、美國商會、全國獨立企業(yè)聯(lián)合會、美國勞工聯(lián)合會、產(chǎn)業(yè)工人聯(lián)合會等。在進(jìn)步運動的推動下，其他類型的一些利益集團(tuán)也建立起來。如黑人成立了全國有色人種協(xié)進(jìn)會，反對種族歧視和種族隔離政策，環(huán)境保護(hù)主義者成立了山嶺俱樂部、全國公園和自然資源保護(hù)協(xié)會，教育工作者成立了全國教育協(xié)會、美國教員聯(lián)合會等。對此，美國學(xué)者奧恩斯坦作了如下總結(jié)：“在國內(nèi)戰(zhàn)爭之后的幾十年中，美國的工業(yè)和經(jīng)濟(jì)隨著大批歐洲移民來到美洲一道發(fā)展起來。政府?dāng)U大了，而包括具有廣泛的群眾運動基礎(chǔ)在內(nèi)的集團(tuán)，也開始增加了，農(nóng)業(yè)團(tuán)體、勞工組織以及更加廣泛得多、面向經(jīng)濟(jì)的集團(tuán)開始在美國的社會和政治活動中活躍起來。利益集團(tuán)和院外活動集團(tuán)在華盛頓的政治中成為一種固定的事物，幾乎什么問題都管�！盵13](P248)
20世紀(jì)尤其是六七十年代美國社會的巨大變革使利益集團(tuán)的活動范圍更為廣闊，手段更加豐富、老練，利益集團(tuán)的影響已滲透到美國社會生活的方方面面。旨在克服“大危機(jī)”而實施的羅斯福新政加強(qiáng)了行政部門的力量，樹立了聯(lián)邦政府在美國社會生活中的權(quán)威地位，利益集團(tuán)對行政部門的游說活動驟然增多。20世紀(jì)中葉以后，隨著國會改革后小組委員會的決策權(quán)擴(kuò)大、政黨政治的“衰落”和基層行政部門權(quán)力增大，利益集團(tuán)的活動范圍空前擴(kuò)大，從而刺激了利益集團(tuán)的更大發(fā)展。尤其是六七十年代，美國的社會問題更加突出，圍繞著種族歧視、婦女權(quán)利、越戰(zhàn)、政治改革、消費者權(quán)益等一系列問題，社會上出現(xiàn)了錯綜復(fù)雜的矛盾、沖突和斗爭。在這種情況下，一些老的利益集團(tuán)如經(jīng)濟(jì)、民權(quán)組織擴(kuò)大了他們的規(guī)模，繼續(xù)活躍在政治舞臺上，大批新的利益集團(tuán)也相繼涌現(xiàn)，達(dá)到了“十足的爆炸程度”，利益集團(tuán)的組織性和政治影響力也大大加強(qiáng)。另外，在美國這個高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國家里，現(xiàn)代化的“后遺癥”嚴(yán)重地困擾著美國民眾。為解決諸如水土流失、環(huán)境污染、自然資源遭破壞等問題，以及吸毒、犯罪、暴力、色情泛濫、道德敗壞等社會丑惡現(xiàn)象，廣大人民組織起大量的公共利益集團(tuán)。利益集團(tuán)已經(jīng)成為美國政治體制中不可或缺的重要組成部分。
總之，美國利益集團(tuán)的發(fā)展是資本主義民主政治的必然產(chǎn)物，是美國多元化社會現(xiàn)實的反映，是美利堅民族精神的體現(xiàn)，是在美國經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展的推動下實現(xiàn)的。
收稿日期：2002-10-06
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