我國社會保險籌資形式應堅持收費制

目前，主張社會保險費改稅的呼聲很高。除了無關的論據(jù)之外，必要性的主要論據(jù)有二，一是提高征繳率，二是國外多數(shù)國家實行社會保障稅；可行性的主要論據(jù)是稅制改革的成功和居民收入的提高。如牟達泉將開征社會保障稅的必要性歸納為7點，一是“開征社會保障稅是國家籌集社會保障基金和調(diào)整收入分配的最有效形式”，二是“有利于社會保障基金的統(tǒng)一管理”，三是“有利于充分體現(xiàn)國民同等待遇”，四是“增強社會責任感”，五是“有利于補充養(yǎng)老保險的發(fā)展和完善”，六是“社會保障稅具有穩(wěn)定經(jīng)濟的作用”，七是“有利于規(guī)范收入分配和收稅征管”。將開征社會保障稅的可行性歸納為2點，一是“制度與社會基礎”、即稅制改革的成功，二是“財經(jīng)基礎”、即居民個人收入占GDP的比重的提高。[1]倪三立和伍克強將開征社會保障稅的理由歸納為多數(shù)國家實行收稅制度，“目前世界上已經(jīng)有90多個國家采用稅收的方式籌措社會保障資金，由于各國歷史條件和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，各國的社會保障課稅制度也不盡相同，具有代表性的國家有美國、德國和英國�！盵2]胡鞍鋼的論據(jù)是，“據(jù)財政部提供的數(shù)據(jù)，在全世界170多個國家中，至少有132個國家實行社會保障稅制度；其中108個國家正式實行含有工資稅、社會保險稅、社會稅、社會保障捐贈在內(nèi)的社會保障稅�！薄霸S多國家社保稅已經(jīng)成為中央稅收的重要稅源，例如德國為40%左右，超過了個人所得稅，成為第一大稅種�！盵3]　然而，只要我們認真分析，就會發(fā)現(xiàn)，這些論證都是站不住腳的。牟達泉關于必要性的論據(jù)基本上與社會保障本質(zhì)無關，因為社會保障法的本質(zhì)表現(xiàn)在方式上的互助和目的上的生存權和發(fā)展權保障。給社會保障法以另外的社會目標，并以與社會保障本質(zhì)無關的社會意義論證開證社會保障稅的必要性顯然是錯誤的。至于其可行性論證的論據(jù)二，顯然企圖增加個人負擔，而這一點既與稅費之爭無關（從來也沒有人提出稅改費是要增加個人負擔），也容易引發(fā)社會問題。倪三立和伍克強的論據(jù)、胡鞍鋼的論據(jù)將英國和德國都作為收稅國家，顯然與事實不符----這兩個國家都是收費國家。因此，他們基于這種認識而得出的世界上多數(shù)國家都實行社會保障稅的結(jié)論自然是錯誤的。筆者盡管沒有統(tǒng)計資料，但從現(xiàn)存四種模式的典型國家來看，英國、德國和新加坡三個國家實行的都是收費制。因此，以國外的經(jīng)驗至少不能證明收稅制的合理性和可行性。關于這一點，主張稅收制的于中一沒有異議。于中一等總結(jié)到，“從國際經(jīng)驗來看，各國社會保險籌資手段的名稱不盡相同，比較常見的有三種：社會保障稅(Social　Security　Tax)；社會保障繳款（Social　Security　Contribution，亦有譯作社會保障費）；工薪稅(Payroll　Tax)。三種形式名稱雖然不同，但實質(zhì)上并無根本差別。它們的共同特點一是強制性。無論名稱為稅或繳款，都由法律明確規(guī)定，強制征收。二是基金性。所征得的收入形成專門基金，�？顚Ｓ谩Ｈ�是以雇員的工薪收入為征收依據(jù)。至于是由稅務機關統(tǒng)一征收，還是由統(tǒng)一的社會保障部門征收，或是由各個不同種類的社會保險機構(gòu)分別征收，并不影響這些實質(zhì)上的共性。在實際運作中，只要堅持了這三個特征，無論何種形式都能履行社會保險的籌資作用�！盵4]　由此可以看出，理論上費改稅顯然是站不住腳的。那么，實踐中是不是有必要呢？于中一等的論據(jù)是，“在實踐中，現(xiàn)行的繳費方式仍存在許多問題，難以保證社會保障籌資的需要�！薄拔覈�社會保險雖然已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模，但在運營和管理方面還很不完善，其中籌資方面存在的主要問題有：(1)以統(tǒng)籌繳費的方式籌資，法律強制力不夠，基金收繳率難以提高。(2)社會保險覆蓋面小，企業(yè)繳費能力差異大，籌資水平有限。(3)繳費比率不統(tǒng)一，繳費形式不規(guī)范，嚴重影響政策執(zhí)行效果。(4)現(xiàn)行繳費方式不利于社會保險基金的管理。在現(xiàn)行制度下，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)集社會保險費的收、支、管、用與政策制定于一體，這種機制缺乏對社會保險基金運營管理的必要約束和監(jiān)督。”開征社會保障稅可以解決上述問題。[5]關于（1），改為稅收亦無法解決。因為實踐中，稅收并不是依率計征，而是按計劃征收。換言之，稅收并非以法治稅，而是行政主導。實際上，稅收既存在少證問題（許多企業(yè)存在掛帳問題），也存在多征問題。特別是地方稅，當?shù)胤截斦�無法運轉(zhuǎn)時，企業(yè)貸款也必須繳稅。[6]也就是說，采取社會保險費還是社會保險稅的形式都無關緊要，關鍵在于政府是否重視。從長遠來看，隨著法制化的進程，以法治稅即依率計征是必然趨勢，但明天的做法解決不了今天的問題。況且，《社會保險費征繳暫行條例》中對社會保險費的征繳規(guī)定也是非常嚴格的，其處罰力度并不比稅收制度遜色。一言以蔽之，實踐中社會保險費征收存在的問題歸根到底是個法制建設問題，需要隨著法制化的進程來加以解決。關于（2）和（3），與是否改稅無關。而（4）涉及社會保險基金的管理體制問題，是完全可以解決的�！×硗�，從各國目前情況和發(fā)展趨勢來看，社會保險基金的征收和管理方式主要是社會化方式，即由社會保險機構(gòu)征收和管理。因此，我國應該堅持目前的社會化方式，而不是改為社會保險稅。在這個問題上，許多學者對國外情況存在錯誤的判斷—認為國外征收方式主要是社會保險稅，因而提出了錯誤的選擇—建議社會保險費改稅。實際上，許多國家存在社會保險稅種，但社會保險資金的主要部分卻是社會保險費而非社會保險稅。如英國、德國、新加坡等國實行的都是收費制度，1985年英國國民保險的資金來源中雇主和雇員繳費占86.2%[7]，1992年德國社會保險資金來源中雇主和雇員繳費占69.9%[8]，新加坡則是完全靠雇主和雇員繳費、政府沒有補貼，只有美國實行的是社會保障稅。美國盡管有關社會保險的稅種有4種之多（包括工薪稅、鐵路公司員工退職稅、聯(lián)邦失業(yè)稅和個體業(yè)主稅），但美國私人保險占很大比重，1988年美國全部社會保障支出中私人支出高達40%[9]。由此可見，“目前世界上已建立社會保障制度的140多個國家和地區(qū)中，有80多個國家和地區(qū)開征了社會保障稅”[10]的說法存在問題，社會保障稅并不是社會保障的主要資金來源。此外，美國是普通法國家，其法律體系與民法系存在巨大差異。在稅費問題上，如何稱呼沒有關系。而我國屬于民法系，稅費之間存在原則區(qū)別----財產(chǎn)性質(zhì)完全不同（社會保險費是集體財產(chǎn)或者說是社會個人財產(chǎn)----德國將其視為私人財產(chǎn)，而稅收是國家財產(chǎn)）�！�實際上，世界各國社會保險籌資方式無外乎費和稅兩種，各有利弊。社會保險費的優(yōu)點在于，一是明確了社會保險資金的歸屬—社會保險資金屬于被保險人，二是社會保障主體多元化、分散了社會保障的風險。缺點是需要社會保險機構(gòu)獨立征收和管理社會保險基金，加大了社會保險成本。社會保險稅的優(yōu)點是無需專門機構(gòu)征收、依靠現(xiàn)有稅務部門即可。缺點在于，一是責任主體單一（國家是社會保險的唯一責任主體）、社會保險基金歸屬國家，因而國家承擔了全部社會保險風險、從而降低了安全程度；二是混淆了財產(chǎn)權的性質(zhì)，將公民個人財產(chǎn)和社會個人財產(chǎn)（集體財產(chǎn)）國有化。此外，社會保險費的征收方式也需要加以分析。國外社會保險費的征收方式主要有兩種，一種是由社會保險機構(gòu)根據(jù)各個社會保險項目單獨確定保險費率，分別征收，經(jīng)費來源相互獨立，�？顚Ｓ谩＿@種方式能確切反映各個項目的收支情況，但需要社會保險機構(gòu)獨立收費、管理成本高。另一種是將若干社會保險項目的費率合并，由國家稅務部門統(tǒng)一征收，所籌經(jīng)費可在個人社會保險項目之間調(diào)劑使用，這種方法利用了征收個人所得稅的程序，既有利于降低征收成本、又可以保證保險基金的及時入庫，但國家承擔了全部責任、風險集中在國家身上。　需要強調(diào)的是，各國社會保障制度都是其國情的產(chǎn)物。較之其他國家，我國存在自己的特殊性：我國社會保險制度剛剛由國家統(tǒng)一負擔轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�化分擔，如果再收回國家統(tǒng)一管理，既不符合改革方向、也容易失信于民----讓公民負擔部分社會保險費（增加個人負擔）然后收歸國有，客觀上造成了剝奪和欺騙公民的效果�！【C上所述，我國社會保險應堅持現(xiàn)有的收費制度，而不應該進行費改稅�！≌�　要　本文對社會保險費改稅的論據(jù)進行了歸納總結(jié)。費改稅必要性的主要論據(jù)有二，一是提高征繳率，二是國外多數(shù)國家實行社會保障稅；可行性的主要論據(jù)是稅制改革的成功和居民收入的提高。然而，分析結(jié)果表明，這些論據(jù)都難以成立。因此，我國社會保險籌資形式應堅持收費制。　關鍵詞：社會保險、籌資形式、費改稅、收費制

The　Fund-raising　Form　of　Social　Insurance　of　Our　Country　Should　Still　Be　Fee　LIU　Cheng　(Law　School　of　Yangzhou　University,　Yangzhou,　Jiangsu　225009,　China)　In　this　paper,　the　arguments　of　Converting　Fee　to　Tax　have　been　summarized.　Through　careful　analysis,　it　has　been　found　that　those　arguments　are　all　wrong.　Therefore　our　country　should　continue　current　Fee-raising　System　rather　than　convert　fee　to　tax.　Key　Words:　Social　Insurance,　Fund-raising　Form,　Convert　Fee　to　Tax,　Fee-raising　System　地址：上海市徐匯區(qū)桂林西街11弄20號202室　郵編：200233　電話：021-6408　9728（13564692290）　Email：liuchengss@sina.com;liuchengss@sohu.com　[1]　勞動和社會保障部社會保險研究所：《世紀抉擇----中國社會保障體系構(gòu)架》，中國勞動社會保障出版社，2000年10月第1版，第91-94頁。[2]　倪三立、伍克強：《社會保障稅的國際比較與啟示》，載天府評論（www.china028.com），原載《體制改革》，2001年第11期。[3]　胡鞍鋼：《利國利民、長治久安的奠基石——關于建立全國統(tǒng)一基本社會保障制度、開征社會保障稅的建議》，載《改革》，2001年第4期，第12-18頁。[4]　于中一、陳穗紅、石英華：《我國社會保障籌資手段的選擇與社會保障稅的應用》，《財政研究》，2000年第2期，第59-64頁。[5]　于中一、陳穗紅、石英華：《我國社會保障籌資手段的選擇與社會保障稅的應用》，《財政研究》，2000年第2期，第59-64頁[6]　筆者曾多年從事審計工作，并在基層工作過，對此深有體會。[7]　見孫炳耀主編：《當代英國瑞典社會保障制度》，法律出版社，2000年12月第1版，第44頁。[8]　見和春雷等著：《當代德國社會保障制度》，法律出版社，2001年1月第1版，第92頁。[9]　見楊冠瓊主編：《當代美國社會保障制度》，法律出版社，2001年1月第1版，第185頁。[10]　見張瑾：《開征社會保障稅刻不容緩》，載《經(jīng)濟參考報》，1998年11月17日。

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