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國(guó)外政府發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的政策研究
一推動(dòng)高新技術(shù)發(fā)展的主要力量是有利于創(chuàng)新的制度。因此，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，首先應(yīng)建立起有利于高新技術(shù)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新制度。
法律創(chuàng)新：高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及到的法律制度大體上有兩個(gè)層面：一是大的法律環(huán)境，即高新技術(shù)活動(dòng)要涉及到的一般法律制度；二是小的法律環(huán)境，即高新技術(shù)活動(dòng)所涉及到的特別法律制度。從成功的經(jīng)驗(yàn)看，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是在大的法律環(huán)境已經(jīng)具備或基本具備的情況下發(fā)展起來的，然后形成促進(jìn)其發(fā)展的小的法律環(huán)境。如日本，前者有《外資法》、《促進(jìn)基礎(chǔ)技術(shù)研究順利開展法》、《小企業(yè)新技術(shù)振興法》等，后者有《筑波研究學(xué)園都市建設(shè)法》、《高技術(shù)工業(yè)智密區(qū)開發(fā)促進(jìn)法》等。[1]實(shí)踐證明，對(duì)于政府來說，最能有效地推動(dòng)高新技術(shù)發(fā)展的，不是籌集風(fēng)險(xiǎn)資本和親自運(yùn)作投資項(xiàng)目，而是以發(fā)展高新技術(shù)為目標(biāo)，營(yíng)造一個(gè)有利于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的法律環(huán)境，加大制度創(chuàng)新的力度。
由于風(fēng)險(xiǎn)投資的對(duì)象是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的成功通常要建立在一定水平的研究開發(fā)基礎(chǔ)之上，因此，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)尤其重要。對(duì)此，各國(guó)政府制定了大量有關(guān)專利保護(hù)、環(huán)境政策、技術(shù)轉(zhuǎn)移、引進(jìn)外資的特殊法律。
稅務(wù)優(yōu)惠：稅收優(yōu)惠政策對(duì)促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到重大作用。1969年美國(guó)曾把長(zhǎng)期資本收益的最高稅率從29%增加到49%，這給風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)帶來沉重打擊，也極大地影響了高新技術(shù)的發(fā)展。1978年美國(guó)取消了這一稅收政策，即把長(zhǎng)期資本收益的最高稅率從49%調(diào)到29%。1981年又由29%降低到20%。這個(gè)稅收政策實(shí)施的結(jié)果使1981年風(fēng)險(xiǎn)投資總額增長(zhǎng)了2倍。[2]英國(guó)政府于1983年制定《企業(yè)擴(kuò)展計(jì)劃》，為了誘導(dǎo)中小企業(yè)投資高新技術(shù)，稅收政策規(guī)定對(duì)統(tǒng)辦小企業(yè)者可以免60%的投資稅，對(duì)新創(chuàng)辦的小企業(yè)可以免100%的資本稅，并取消投資收入附加稅。日本政府于1985年制定了《促進(jìn)基礎(chǔ)技術(shù)開發(fā)稅制》，對(duì)購(gòu)置用于基礎(chǔ)技術(shù)開發(fā)的資產(chǎn)，免征7%的稅金。巴西政府規(guī)定高新技術(shù)投入超過企業(yè)利潤(rùn)5%的企業(yè)可免交產(chǎn)品稅，允許企業(yè)把所欠稅款的80%用于研究與開發(fā)投資�？傊�，各國(guó)政府制定的稅收優(yōu)惠政策，有效地推動(dòng)了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
退出機(jī)制：風(fēng)險(xiǎn)投資追求資本的增值收益，而不是投資的分紅。因此，一旦時(shí)機(jī)成熟，風(fēng)險(xiǎn)資本就會(huì)以不同的形式退出。其退出的主要形式有：公開上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)清算。
西方風(fēng)險(xiǎn)投資發(fā)達(dá)的國(guó)家都擁有健全的資本市場(chǎng)體系，特別是設(shè)有以發(fā)行和交易高新技術(shù)企業(yè)股票為主的二板市場(chǎng)和三板市場(chǎng)。二板市場(chǎng)是各國(guó)政府為了促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展而建立的交易系統(tǒng)，如美國(guó)的Nasdaq市場(chǎng)、歐盟的Easdaq市場(chǎng)、新加坡的Sasdaq市場(chǎng)等。它為風(fēng)險(xiǎn)資本的籌措和順利退出提供了場(chǎng)所，從而推動(dòng)了風(fēng)險(xiǎn)投資業(yè)的迅速發(fā)展。三板市場(chǎng)是資本市場(chǎng)遞進(jìn)上市的第一個(gè)環(huán)節(jié)，也是遞退下市的最后一個(gè)環(huán)節(jié)。如2000年，曾被稱為是歐洲IT龍頭企業(yè)的比利時(shí)L&H語(yǔ)音技術(shù)軟件公司由于財(cái)務(wù)報(bào)表造假和欺詐行為被曝光而申請(qǐng)破產(chǎn)，L&H股票在主板市場(chǎng)摘牌后轉(zhuǎn)至三板市場(chǎng)進(jìn)行交易。L&H在三板市場(chǎng)掛牌，首日即告重挫，收市于1.40美元，股票狂瀉77%，至股票被最后摘牌時(shí)，股價(jià)僅為58美分。由此可見，成熟市場(chǎng)的退出機(jī)制有一個(gè)平緩過渡的過程。這樣能保證市場(chǎng)參與的主體—上市公司和投資人可以在資本市場(chǎng)中進(jìn)行可選擇地、連貫性地運(yùn)營(yíng)與投資，增強(qiáng)各市場(chǎng)板塊的活力，保證投資人的利益。
購(gòu)并也是風(fēng)險(xiǎn)投資退出的主要途徑。美國(guó)1998年以前，風(fēng)險(xiǎn)投資30%是通過上市退出的，70%是通過收購(gòu)和兼并退出的。[2]斯坦福大學(xué)研究中心主任羅文教授在一篇論文中說：“硅谷成功的企業(yè)中，有85%以上是購(gòu)并的，只有15%的企業(yè)直接上市。”[3]
二
高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化需經(jīng)歷三個(gè)階段：研究開發(fā)(R&D)、成果轉(zhuǎn)化、工業(yè)化。而研究開發(fā)階段屬于探索性、研究性階段，風(fēng)險(xiǎn)資本一般不會(huì)參與，這時(shí)主要依靠政府的“種子基金”。例如以色列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和外部環(huán)境都不算好，但它的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)僅用了不到6年的時(shí)間就趕上了美國(guó)。之所以發(fā)展如此迅速，其中一個(gè)重要的原因就是政府“種子基金”的大力推動(dòng)。
財(cái)政支持：高新技術(shù)開發(fā)園區(qū)是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要基地，是向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散高新技術(shù)的輻射源，也是一個(gè)大的創(chuàng)業(yè)中心、孵化器。最早的高新技術(shù)園區(qū)是20世紀(jì)中期美國(guó)的硅谷。它在短時(shí)期內(nèi)創(chuàng)造出加速高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的奇跡，受到了各國(guó)政府的高度重視。至今世界較規(guī)范的高新技術(shù)園區(qū)有近千個(gè)。由國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，一般都是規(guī)模較大、設(shè)備先進(jìn)、環(huán)境優(yōu)美。要是沒有可靠而雄厚的資金來源，這種開發(fā)區(qū)是決不可能建成的。一些國(guó)家政府財(cái)政對(duì)高新技術(shù)園區(qū)的投入很大，一般占60%-70%。西班牙政府投資100億元建設(shè)卡賈圖科學(xué)城；日本投資13000億日元建設(shè)筑波科學(xué)城；德國(guó)政府在20世紀(jì)80年代后期投資1.9億馬克建設(shè)高科技園區(qū)。
融資擔(dān)保：政府融資擔(dān)保是對(duì)其他商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)所發(fā)放的符合政策意圖的貸款給予償還保證，對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保。當(dāng)借款人無力償還貸款時(shí)，由政府政策性金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)償還全部或部分貸款。許多國(guó)家政府均為高新技術(shù)企業(yè)提供融資擔(dān)保，例如英國(guó)政府規(guī)定對(duì)私人金融機(jī)構(gòu)給高新技術(shù)企業(yè)的貸款提供80%的政府擔(dān)保；[4]日本通產(chǎn)省于1975年設(shè)立了“研究開發(fā)企業(yè)培植中心”，其主要業(yè)務(wù)就是對(duì)高新技術(shù)企業(yè)向金融機(jī)構(gòu)借款提供債務(wù)擔(dān)保，擔(dān)保比例為80%。
政府股權(quán)擔(dān)保是以風(fēng)險(xiǎn)投資公司為服務(wù)對(duì)象的。這是因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)投資者往往要求較高的投資回報(bào)率以補(bǔ)償投資失敗帶來的損失。有了政府股權(quán)擔(dān)保，投資者的部分投資損失可獲得補(bǔ)償，整個(gè)投資組合的回報(bào)率將相應(yīng)提高，從而增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)投資的吸引力。運(yùn)行時(shí)間最長(zhǎng)的股權(quán)擔(dān)保是荷蘭政府于1981年設(shè)立的私人投資擔(dān)保。它規(guī)定政府為經(jīng)其認(rèn)可、投資額不超過400萬(wàn)荷蘭盾的高新技術(shù)項(xiàng)目承擔(dān)50%的損失。[2]
國(guó)外許多國(guó)家還通過銀行或設(shè)立基金會(huì)的方式向高新技術(shù)企業(yè)提供低息貸款，如加拿大聯(lián)邦商業(yè)發(fā)展銀行為對(duì)高新技術(shù)企業(yè)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)性很大的發(fā)展項(xiàng)目專門提供“平衡資助”，與定期貸款一起協(xié)助企業(yè)維持財(cái)政平衡或盡快收回成本。法國(guó)政府設(shè)立“工業(yè)發(fā)展基金”，以8.75%的優(yōu)惠利率供營(yíng)業(yè)額在5億法郎以下的中小企業(yè)融資之用，政府還提供3億法郎給SOFARIS投資公司，對(duì)中小企業(yè)申請(qǐng)貸款提供50%的保證。英國(guó)政府允許私營(yíng)技術(shù)企業(yè)的短期資金可以通過銀行透支、貿(mào)易信貸等方式融通，中期資金可以通過銀行信貸、財(cái)產(chǎn)抵押、自發(fā)信用券、發(fā)行股票等方式取得。日本政府建立了振興地方技術(shù)的特別貸款制度，凡新增設(shè)備可提供特別利息貸款，高新技術(shù)企業(yè)可使用低息長(zhǎng)期貸款（年利率為8%-8.15%）。日本開發(fā)銀行對(duì)高新技術(shù)企業(yè)的貸款年限可長(zhǎng)達(dá)25年，貸款額一半的利息可按7.3%計(jì)算；小企業(yè)金融公庫(kù)還針對(duì)高新技術(shù)小企業(yè)發(fā)放期限為25年，年息2.7%的特別貸款。[5]
補(bǔ)貼政策：國(guó)外政府為鼓勵(lì)高新技術(shù)發(fā)展，向風(fēng)險(xiǎn)投資者和風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)提供無償?shù)难a(bǔ)助。如加拿大安大略省為鼓勵(lì)私人風(fēng)險(xiǎn)投資的發(fā)展，對(duì)向高新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)投資的個(gè)人入股者給予風(fēng)險(xiǎn)投資總額30%的補(bǔ)助金。德國(guó)政府
于1984年底實(shí)施了一項(xiàng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)進(jìn)行資助的典型實(shí)施計(jì)劃，到1985年底，共向268家風(fēng)險(xiǎn)投資企業(yè)提供了0.87億馬克的資金補(bǔ)貼。對(duì)投資于高新技術(shù)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)投資公司，在投資方受損時(shí)給予一定比例的補(bǔ)貼。日本的新技術(shù)開發(fā)事業(yè)部對(duì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目提供5年無息貸款，項(xiàng)目如果失敗則該項(xiàng)貸款無需償還。日本通產(chǎn)省規(guī)定，每一新建開發(fā)區(qū)所在地方政府，應(yīng)向開發(fā)區(qū)提供10億美元的基本建設(shè)經(jīng)費(fèi)；國(guó)家財(cái)政對(duì)于遷入開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)實(shí)行補(bǔ)助。
政府通過實(shí)施相應(yīng)的專項(xiàng)計(jì)劃，直接支持高新技術(shù)企業(yè)的研究開發(fā)和創(chuàng)新活動(dòng)。如美國(guó)小企業(yè)創(chuàng)新研究(SBIR)計(jì)劃，就是將一定比例的政府部門的研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)專門用于支持高新技術(shù)企業(yè)。
政府還可通過擇優(yōu)購(gòu)買本國(guó)（地區(qū)）高新技術(shù)設(shè)備和產(chǎn)品，來促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。例如，1998年美國(guó)政府的采購(gòu)合同總額中，來自高新技術(shù)企業(yè)的產(chǎn)品價(jià)值已經(jīng)達(dá)到35%。[6]
風(fēng)險(xiǎn)資本：風(fēng)險(xiǎn)投資基金作為基金的一部分，在扶持高新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提高方面發(fā)揮著重要作用。美國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資基金絕大多數(shù)采用私募方式，即向境內(nèi)外法人及大額投資者募集；而歐洲一些國(guó)家機(jī)構(gòu)投資者是風(fēng)險(xiǎn)資本的主要來源，如1998年在歐洲總額為62.83億美元的風(fēng)險(xiǎn)資本中，銀行占31%，保險(xiǎn)公司占14%，年度基金占13%。英國(guó)貿(mào)易和工業(yè)部將政府支持專款中的33%作為發(fā)展高新技術(shù)的�？�，20%作為支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的開發(fā)費(fèi)用。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，政府還出資組建風(fēng)險(xiǎn)投資公司，如比利時(shí)成立了政府投資公司，對(duì)創(chuàng)新企業(yè)或中小企業(yè)直接投資。德國(guó)1995年成立了與私人共同籌資的風(fēng)險(xiǎn)投資公司，澳洲和歐共體也有此類公司。
上述可見，政府擔(dān)保，轉(zhuǎn)移了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，有助于改善高新技術(shù)企業(yè)的融資地位和條件，并刺激、鼓勵(lì)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大貸款額；政府補(bǔ)貼，彌補(bǔ)了社會(huì)資本的一部分損失，減少了風(fēng)險(xiǎn)，以鼓勵(lì)社會(huì)資本把更多的資金投向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；政府風(fēng)險(xiǎn)資本，可補(bǔ)充高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)資金的不足，并對(duì)社會(huì)資本起到示范和推薦作用。總之，“種子基金”的構(gòu)建，對(duì)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的起步和發(fā)展起著重要的作用，且可使政府資本與社會(huì)資本有效地結(jié)合起來，實(shí)施政府資本的導(dǎo)向功能和發(fā)揮資本杠桿效應(yīng)。
�。凼崭迦掌冢�2002-03-12 ［修訂日期］2002-05-30
【參考文獻(xiàn)】
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[4] 劉建良.風(fēng)險(xiǎn)投資操作指南[M].北京：中結(jié)工商聯(lián)合出版社，1999.
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