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地方議會(huì)制度在清末實(shí)驗(yàn)的反思
地方議會(huì)制度在清末實(shí)驗(yàn)的反思地方議會(huì)制度在清末實(shí)驗(yàn)的反思口刁振嬌，華東政法大學(xué)法律學(xué)院博士
清末，面對(duì)嚴(yán)重的民族危機(jī)，一切不甘亡國(guó)的中國(guó)人開始對(duì)本國(guó)傳統(tǒng)的專制制度進(jìn)行反思，并對(duì)其價(jià)值產(chǎn)生了懷疑，把希望的目光投向了與那些強(qiáng)國(guó)聯(lián)系在一起的民主制度。身處王朝更迭期的清廷統(tǒng)治者，面臨著風(fēng)云變幻的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)，也在尋求自救的途徑。地方議會(huì)制度就在這樣的背景下粉墨登場(chǎng)了，開始了其在中國(guó)的第一次實(shí)驗(yàn)。用西方議會(huì)制度的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，諮議局不能算是一個(gè)現(xiàn)代的地方議會(huì)，但在中國(guó)，它畢竟是一個(gè)史無前例的新鮮事物——一個(gè)民選的代議機(jī)關(guān)。它的出現(xiàn)標(biāo)志著近代中國(guó)已經(jīng)朝著民主的方向發(fā)展了，中國(guó)民眾藉此機(jī)會(huì)初嘗了參政的滋味，并且為民國(guó)初年議會(huì)制度的構(gòu)建與實(shí)施，以及今天的民主政治建設(shè)留下了諸多的反思。
對(duì)議會(huì)制度在清末傳播的反思
從議會(huì)制度在西方的土壤上產(chǎn)生、發(fā)展和成熟的漫長(zhǎng)過程中，我們不難發(fā)現(xiàn)，西方的議會(huì)制度并不是一項(xiàng)孤立的制度，而是西方資本主義歷史發(fā)展情境下的產(chǎn)物，并逐漸成為資產(chǎn)階級(jí)民主制度的核心內(nèi)容。議會(huì)是“民意”的代議機(jī)關(guān)，行使立法權(quán)，維護(hù)人民利益，在與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間相互制約的同時(shí)又相互合作，追求著共同服務(wù)于人民與國(guó)家的最終目的。法律論文 議會(huì)制度功效的發(fā)揮是以政治、經(jīng)濟(jì)、文化等其他條件的存在為基礎(chǔ)的，并不是隨時(shí)隨地可以移植或嫁接的。但在這一制度傳人中國(guó)時(shí)，卻丟失了其最初的“委任”與“被委任”的社會(huì)契約性質(zhì)，直接與官派的進(jìn)行議事、備皇帝顧問的官署制度和鄉(xiāng)、里依靠宗法的自治制度相對(duì)應(yīng)了。而且，近代中國(guó)對(duì)西方議會(huì)制度的發(fā)現(xiàn)，更多的是對(duì)其效能的發(fā)現(xiàn)，把其作為一個(gè)救國(guó)富強(qiáng)的工具，并據(jù)此決定仿效這種制度，而不是由于自身民主制度發(fā)展的需要。于是，西方在民主化過程中緩慢成長(zhǎng)起來的議會(huì)制度，就這樣結(jié)合著中國(guó)傳統(tǒng)的文化特色，在中國(guó)沿著一條特殊的邏輯，開始了其東方之旅。議會(huì)思想在中國(guó)的理解與傳播已經(jīng)如此扭曲，那么議會(huì)制度在中國(guó)進(jìn)行實(shí)驗(yàn)的過程和結(jié)果就可想而知了，即使不謬以千里，也是弊病百出。最后可以發(fā)現(xiàn)，我們“在放棄昔日的體制所能提供的良好東西的同時(shí)，并沒有獲得現(xiàn)實(shí)的體制可能給予的有益東西”。
對(duì)議會(huì)制度在清末實(shí)驗(yàn)過程的反思
在各種力量的推動(dòng)下，光緒三十四年(1908)六月，清政府頒布《資政院章程》、 《諮議局章程》與《諮議局議員選舉章程》，’隨后在全國(guó)范圍內(nèi)展開了諮議局議員的選舉。1908年開始的諮議局議員選舉，標(biāo)志著議會(huì)制度在清末實(shí)驗(yàn)的開始。諮議局議員的選舉雖然是地方性的選舉，但卻是中國(guó)有史以來的第一次全國(guó)范圍內(nèi)的民選活動(dòng)。宣統(tǒng)元年(1909)九月，全國(guó)除新疆由于偏遠(yuǎn)暫緩?fù)猓?1個(gè)省諮議局同時(shí)開議，至辛亥革命爆發(fā)，諮議局運(yùn)行不到3年。
1．對(duì)諮議局議員選舉的反思
考察《諮議局章程》關(guān)于選舉權(quán)與被選舉權(quán)的積極條件的規(guī)定即可發(fā)現(xiàn)，這些規(guī)定有著非常明顯的缺點(diǎn)，選民享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)受到了諸多的限制，諸如：年齡要件：性別要件：必須具有本省籍貫：財(cái)產(chǎn)、教育程度、資望、名位要件；居住期限要件，等等。那么，清廷想通過選舉章程賦予哪些人選舉權(quán)與被選舉權(quán)呢？如亨廷頓所言， “選舉制度和議會(huì)制度的發(fā)展，為中等階層的政治參與提供了途徑，同樣也促進(jìn)了至少是短期的政治穩(wěn)定�！泵鎸�(duì)內(nèi)憂外患的重大危機(jī)，清政府在不得已的情況下所進(jìn)行的政治改革，正是為了追求政治的穩(wěn)定，通過對(duì)選舉權(quán)和被選舉權(quán)積極條件的規(guī)定，其所照顧的正是中等階層的參政要求。清廷想“重建與傳統(tǒng)士紳聯(lián)系的紐帶，同時(shí)也將新的商人階層、新知識(shí)分子吸納到政治體系中來”，企圖創(chuàng)造一個(gè)多元的、均衡的選民團(tuán)體，兼顧新舊社會(huì)成員的參政要求，以免政治參與為某一特定身份者所把持，最終達(dá)到維持其政治統(tǒng)治穩(wěn)定的目的：由于諮議局章程的種種限制，諮議局議員的選舉有民主政治的外觀，但缺乏民主政治的實(shí)質(zhì)。章程對(duì)財(cái)產(chǎn)、教育資格等條件的限制剝奪了廣大群眾的選舉權(quán)，使諮議局的選舉沒有了群眾的參與和支持。即使在享有選舉權(quán)的有產(chǎn)階層中，政治參與仍是有限的，只有極少數(shù)士紳的參與，大多數(shù)選民即使有參與也是被動(dòng)員參與。 “人民在這次空前的大選中是茫然的，對(duì)政治有興趣的只有極少數(shù)”的士紳，而士紳們的“造型是半傳統(tǒng)半現(xiàn)代性的，他們有求變的觀念，但自身的利益優(yōu)先”。正如帕特南( Robert. D．Putnam)所言， “制度構(gòu)建政治，通過構(gòu)建政治行為，構(gòu)成制度的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)操作程序在政治運(yùn)行中打上了自己的烙印。”
當(dāng)然，全面而理性地反思諮議局的選舉，我們也不能不承認(rèn)，盡管這次選舉有著種種不盡如人意之處，但畢竟它是數(shù)千年來的一次創(chuàng)舉，是中國(guó)歷史上民眾參與政治的第一次。
2．對(duì)諮議局運(yùn)行的反思
從性質(zhì)上來說，清廷并未將諮議局界定為權(quán)力機(jī)關(guān)，而是“采取輿論之所”， “官治之輔助機(jī)關(guān)”，但是不管怎樣，諮議局是按照民主程序選舉產(chǎn)生的，其內(nèi)部組織、任期、補(bǔ)缺、改選、辭職、會(huì)議程序、表決辦法等，均基本符合一個(gè)地方議會(huì)的精神。法律論文 雖然并不具有獨(dú)立的立法機(jī)關(guān)的地位，也不享有完全的立法權(quán)，但諮議局有權(quán)議決本省應(yīng)興應(yīng)革事件，議決本省預(yù)算、決算、公債、稅法和義務(wù)增加事項(xiàng)，議決本省單行章程規(guī)則增刪修改事項(xiàng)和權(quán)利存廢，還有權(quán)質(zhì)問行政事件，呈請(qǐng)資政院核辦督撫侵權(quán)違法，呈請(qǐng)督撫查辦官紳納賄違法等權(quán)力。毫無疑問，諮議局已經(jīng)擁有了一定的立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)。它的成立，為清末立憲人士提供了一個(gè)短暫、合法的舞臺(tái)。
1908—1910年，各省諮議局基本上運(yùn)衍了兩年多，大多數(shù)省份都召開了4次會(huì)議。以江蘇、浙江、湖南等省為例，諮議局開議前議員們熱情極高，積極準(zhǔn)備議案，對(duì)諮議局的運(yùn)作充滿了期望。第一年度會(huì)議之后，議員們的提議熱情有所減退，但議會(huì)的經(jīng)驗(yàn)則有所累積，比第一年更加成熟。所審查的議案，不論是對(duì)行政官員的糾舉、財(cái)政預(yù)算的調(diào)整、教育及地方自治議案的審議，還是對(duì)行政機(jī)關(guān)的各種監(jiān)督都有愈加嚴(yán)厲的趨勢(shì)，而以宣統(tǒng)三年各省的預(yù)算案達(dá)到了最高潮。以江蘇省為例，江蘇諮議局為維護(hù)其代表民意審查預(yù)算的地位，不惜以辭職相向，顯示了議員們不但了解身為議員所享有法定職權(quán)的內(nèi)涵，更明白選民對(duì)其行為的期望。而江蘇省的民間團(tuán)體，尤其是預(yù)算維持會(huì)對(duì)諮議局的堅(jiān)強(qiáng)支持，也證實(shí)了民間的這種期望。同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)諮議局雖然依照章程享有法定職權(quán)，但其職權(quán)的行使受到了督撫的種種鉗制。諮議局具有立法的職能，可以制定并通過地方性法規(guī)，但督撫有權(quán)對(duì)該法規(guī)是否執(zhí)行進(jìn)行裁奪，實(shí)際上就使諮議局立法職能的發(fā)揮受到限制。諮議局享有預(yù)算權(quán)、決算權(quán)，應(yīng)該有權(quán)對(duì)政府的年度收入和支出進(jìn)行事先控制，并對(duì)政府的賬目審核進(jìn)行事后控制。但要真正發(fā)揮這一功能，諮議局就必須是一個(gè)真正獨(dú)立的立法機(jī)關(guān)。在獨(dú)裁的政治制度下．諮議局顯然不具有與行政官?gòu)d相抗衡的獨(dú)立地位，這就限制了諮議局職能的發(fā)揮。諮議局運(yùn)行兩年以來，所議不少，但真正能夠發(fā)揮作用的議案實(shí)際不多。
但是，我們不能用理想目標(biāo)的達(dá)成和終極成果的實(shí)現(xiàn)，來苛求一個(gè)歷史過程的發(fā)軔。時(shí)賢有論指出， “中國(guó)積弱之最大原因，在于牢守二千年來相沿之專制政體。而不變專制政體之最大壞處，在于官吏有無上之權(quán)威，人民不獲些微參政之權(quán)利。地方一切公事，任令官吏把持顛倒、混淆黑白。而地方人民屈伏于官吏積威之下，雖至騷擾已極，而猶忍氣吞聲，曾不敢與之稍抗”。從諮議局開始，民眾有了介入政府決策的機(jī)會(huì)。盡管諮議局的運(yùn)作難以與今天之地方議會(huì)相提并論，但正如湯因比(Arnold J．Toynbee)在《文明經(jīng)受著考驗(yàn)》中所說： “在一種文化沖突中，一旦在被沖擊的社會(huì)防衛(wèi)中打開了最小的缺口，一個(gè)事件就會(huì)不屈不撓地繼續(xù)引發(fā)另一事件。”民國(guó)初年的省議會(huì)便是對(duì)諮議局的繼承與發(fā)展。
從歷史的眼光來看，諮議局的真正意義在于其對(duì)民主制度的傳播。諮議局議員們以“民意之代表”自居，以諮議局這一合法機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，討論省政國(guó)事，攻擊清廷在制度、人事、政策方面的缺失，提出自己的改革建議，喚起民眾的政治意識(shí)與不滿情緒，進(jìn)而鼓勵(lì)人們投入不同的政治活動(dòng)之中，并親自領(lǐng)導(dǎo)和參與了全國(guó)范圍的國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)，其對(duì)于政治動(dòng)員在不同程度上發(fā)揮了促進(jìn)作用，對(duì)全國(guó)的立憲運(yùn)動(dòng)也起到了推波助瀾的作用。議員們同清王朝的斗爭(zhēng)，牽制了清政府在地方上的權(quán)力運(yùn)作，愈發(fā)爭(zhēng)取到更多的社會(huì)輿論的同情和支持，從而擴(kuò)大了自身的政治影響，并進(jìn)一步集結(jié)了一大批反清力量，在最大程度上孤立了清政府。部分議員以其剛正不阿、清正廉潔和為民請(qǐng)命的形象，令中國(guó)政壇耳目一新。
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