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謝有樹(shù)要求鎮(zhèn)江市規(guī)劃局履行法定職責(zé)案探析
──兼議對(duì)行政主體行政不作為行為的界定馬龍喜、吳成
某房屋開(kāi)發(fā)公司經(jīng)拍賣(mài)程序取得鎮(zhèn)江市針織廠(chǎng)的土地使用權(quán)，擬在該地塊建造商品房。在鎮(zhèn)江市規(guī)劃局為其核發(fā)的建設(shè)用地規(guī)劃許可證上，針織廠(chǎng)原有的一處配電房被列入了拆遷紅線(xiàn)范圍內(nèi)。但開(kāi)發(fā)公司直到1999年開(kāi)發(fā)完成后，也未將配電房拆除，而是將其出租給他人經(jīng)營(yíng)酒店。原告謝有樹(shù)的居所緊鄰該配電房，他以酒店的噪音和油煙影響其生活為由起訴規(guī)劃局，要求被告按《鎮(zhèn)江市城市規(guī)劃管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《鎮(zhèn)江規(guī)劃規(guī)定》）的要求履行其法定職責(zé)，限令開(kāi)發(fā)公司拆除該違章建筑。規(guī)劃局則辯稱(chēng)該房為應(yīng)當(dāng)拆遷卻未實(shí)際拆除之建筑，它不是《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃法》）所確定的違章建筑，而屬《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《拆遷條例》）的調(diào)整對(duì)象，故要求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。經(jīng)查，該地塊上連同配電房在內(nèi)的原針織廠(chǎng)所有房屋的產(chǎn)權(quán)證均已在1999年被房管局收回作廢。
對(duì)本案的處理存在兩種截然相反的意見(jiàn)。
一種意見(jiàn)是贊同規(guī)劃局的觀點(diǎn)，認(rèn)為原告起訴規(guī)劃局行政不作為缺乏法律依據(jù)，其請(qǐng)求應(yīng)予駁回。
另一種意見(jiàn)認(rèn)為，該房原先雖有合法的產(chǎn)權(quán)證，但此證現(xiàn)已作廢。既然其已被納入拆遷紅線(xiàn)范圍內(nèi)就理應(yīng)拆除，否則就屬違章建筑�！兑�(guī)劃法》對(duì)此所作規(guī)定雖然不太明顯，但根據(jù)《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《江蘇規(guī)劃辦法》）第三十八條第五項(xiàng)之規(guī)定，規(guī)劃局應(yīng)將其作為“其它違反城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的”違章建筑來(lái)查處。鑒于規(guī)劃局未履行該法定職責(zé)，故原告的起訴理由成立，其請(qǐng)求應(yīng)予支持。
筆者同意第二種意見(jiàn)，探討本案需要解決以下兩個(gè)問(wèn)題：
一、開(kāi)發(fā)公司未拆除配電房的行為是否屬于違反《規(guī)劃法》的“違法建設(shè)行為”？
根據(jù)《規(guī)劃法》的規(guī)定，查處“違法建設(shè)行為”是規(guī)劃局的一項(xiàng)法定職責(zé)。從中可以看出，本案被告履行這一職責(zé)必須以開(kāi)發(fā)公司的行為屬于“違法建設(shè)行為”為前提條件。筆者認(rèn)為，“違法建設(shè)行為”是行政違法行為的一種具體表現(xiàn)形式，結(jié)合行政違法的四個(gè)構(gòu)成要件（1、主體要件；2、行為要件；3、后果要件；4、主觀要件）來(lái)談，能夠認(rèn)定開(kāi)發(fā)公司未拆除配電房的行為確系違反《規(guī)劃法》的“違法建設(shè)行為”。其中1、4要件不難分析，關(guān)鍵在于對(duì)2、3要件應(yīng)如何正確理解。下面針對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題分別進(jìn)行闡述。
（一）、開(kāi)發(fā)公司具有違反《規(guī)劃法》的行為。
本案中配電房的性質(zhì)比較特殊，《規(guī)劃法》確實(shí)未將這樣的建筑明確界定為違章建筑。故規(guī)劃局認(rèn)為其對(duì)該房已履行了規(guī)劃拆除的職責(zé)，而責(zé)令拆除該房的義務(wù)應(yīng)由房屋拆遷主管部門(mén)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)拆遷辦）來(lái)履行。但《拆遷條例》亦未明確規(guī)定拆遷辦可對(duì)此進(jìn)行查處。這樣一來(lái)該配電房在法律上似乎處于真空地帶，既然規(guī)劃局和拆遷辦都管不到它，那它便能得以“合法”存在，而這樣的推斷結(jié)果顯然不合情理。筆者嘗試從不同的法理角度比較《規(guī)劃法》和《拆遷條例》之差異，可以揭示開(kāi)發(fā)公司的行為違反的是《規(guī)劃法》，而非《拆遷條例》。
1、 二者在立法目的、立法內(nèi)容和立法技術(shù)方面的比較。
《規(guī)劃法》的立法目的在于通過(guò)運(yùn)用法律手段，對(duì)城市總體規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)行宏觀調(diào)控和微觀調(diào)整，使之適應(yīng)城市發(fā)展的要求；而國(guó)務(wù)院制定《拆遷條例》是為了“加強(qiáng)城市房屋拆遷管理，保障城市建設(shè)順利進(jìn)行，保護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益”。立法目的不同決定了二者立法內(nèi)容也不一樣：前者主要是對(duì)城市規(guī)劃的制訂和實(shí)施作出規(guī)定（見(jiàn)《規(guī)劃法》第二~五章，全文共六章）；后者則對(duì)房屋拆遷的法定程序和補(bǔ)償、安置辦法進(jìn)行了闡述（見(jiàn)《拆遷條例》第二~四章，全文共六章）。而立法內(nèi)容的不同又導(dǎo)致二者在立法技術(shù)上必然存在偏差：前者側(cè)重于對(duì)行政主體的權(quán)利和義務(wù)作出規(guī)定，對(duì)行政管理相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)涉及不多；后者則強(qiáng)調(diào)行政管理相對(duì)方（特別是拆遷人）應(yīng)履行的義務(wù)，對(duì)行政主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定極少[1]。
通過(guò)比較可以看出，拆遷辦的主要職責(zé)是審查拆遷人的拆遷程序是否合法，是否對(duì)被拆遷人進(jìn)行了合理的安置和補(bǔ)償，并在此基礎(chǔ)上督促被拆遷人將房屋交由拆遷人拆除。本案中拆遷辦已經(jīng)依法履行了上述管理職責(zé)，至此房屋拆遷管理法律關(guān)系中的法律目的已然得到實(shí)現(xiàn)。此后實(shí)際拆除配電房的權(quán)利便由拆遷人獲得，而其怠于行使該權(quán)利的行為無(wú)需由拆遷辦來(lái)監(jiān)督。因?yàn)樵撔袨榧任捶恋K城市建設(shè)順利進(jìn)行，也未侵害被拆遷人的利益，根本就不屬于違反《拆遷條例》的違法行為。事實(shí)上在《拆遷條例》的罰則中，確實(shí)也找不到拆遷辦可對(duì)該行為進(jìn)行處罰的相關(guān)條款，原因在于拆遷辦根本就不具備此項(xiàng)管理職能。
同一行為當(dāng)由規(guī)劃局來(lái)處理時(shí)，其行為性質(zhì)便發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變。首先規(guī)劃局雖然已將配電房納入了拆遷紅線(xiàn)范圍內(nèi)，但這并不意味著規(guī)劃局已經(jīng)履行了其全部的規(guī)劃職責(zé)。因?yàn)樵摰貕K上原有建筑被拆除后，規(guī)劃局還要對(duì)新建工程制定規(guī)劃方案，此時(shí)若原有的部分建筑仍然存在顯然不符合新規(guī)劃方案的要求。本案中遺留的配電房破壞了新建住宅小區(qū)的整體規(guī)劃，與《規(guī)劃法》的立法目的背道而弛，所以應(yīng)認(rèn)定其性質(zhì)為違反城市規(guī)劃的違章建筑。其次從立法技術(shù)來(lái)看，《規(guī)劃法》著重要求規(guī)劃部門(mén)去主動(dòng)履行其管理職責(zé)，而管理相對(duì)方則應(yīng)被動(dòng)地接受管理，嚴(yán)格按照規(guī)劃部門(mén)制定的規(guī)劃方案進(jìn)行施工建設(shè)，即“任何單位和個(gè)人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)”。一旦發(fā)現(xiàn)管理相對(duì)方履行該義務(wù)的行為不符合規(guī)劃要求，規(guī)劃局就必須對(duì)該行為加以糾正。這就是說(shuō)，規(guī)劃局不僅要負(fù)責(zé)規(guī)劃的制定，而且更要監(jiān)督規(guī)劃的實(shí)施，否則再完美的規(guī)劃方案也只能是一紙空文。本案中開(kāi)發(fā)公司的違法行為發(fā)生在對(duì)規(guī)劃方案的具體實(shí)施過(guò)程中，所以規(guī)劃局對(duì)該違法行為是負(fù)有查處義務(wù)的。
2、 二者所調(diào)整的權(quán)利關(guān)系的性質(zhì)比較。
《拆遷條例》調(diào)整的拆遷人與被拆遷人之間的私權(quán)關(guān)系（即與私人的直接利益有著聯(lián)系的那些關(guān)系形式）；而《規(guī)劃法》調(diào)整的則是國(guó)家管理城市建設(shè)的公權(quán)關(guān)系（即關(guān)系到公共關(guān)系的那些關(guān)系形態(tài)）[2]。所以二者所針對(duì)的被管理對(duì)象其法律性質(zhì)亦不相同：前者針對(duì)的行政相對(duì)人較為特定，僅指拆遷人和被拆遷人；而后者針對(duì)的行政相對(duì)人具有不特定性，任何違反城市規(guī)劃建設(shè)的單位或個(gè)人，都會(huì)成為被管理的對(duì)象。雖然對(duì)于管理相對(duì)方來(lái)說(shuō)，搞施工建設(shè)是其私權(quán)，該權(quán)利的行使不一定會(huì)直接侵害其他私人或集體的利益，但很可能會(huì)對(duì)“城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展”造成妨礙，這時(shí)它侵犯的就是一種社會(huì)公共利益，即公權(quán)利。本案中開(kāi)發(fā)公司未按規(guī)定拆除配電房的行為，侵害的顯然是一種潛在的社會(huì)公共利益，而非被拆遷人的直接私人利益，所以從這一點(diǎn)來(lái)分析，開(kāi)發(fā)公司的行為違反的也是《規(guī)劃法》，而不是《拆遷條例》。
（二）、開(kāi)發(fā)公司違反《規(guī)劃法》的行為造成了侵害后果。
行政法意義上的侵害后果是指對(duì)行政法所保護(hù)的客體造成損害或消極影響�！兑�(guī)劃法》所保護(hù)的客體是國(guó)家對(duì)城市規(guī)劃的管理關(guān)系，對(duì)被管理人而言，就意味著其行為必須符合城市總體規(guī)劃的要求，不得損害社會(huì)公共利益。首先本案中配電房的繼續(xù)存在不僅與居民小區(qū)的整體風(fēng)格極不協(xié)調(diào)、有礙觀瞻，而且位置正好在小區(qū)的出入口處，妨礙居民出入及過(guò)路人的正常通行，明顯侵害了大多數(shù)人的共同利益。其次以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)看，該房亦與城市建筑的主流發(fā)展方向不符，不能適應(yīng)今后城市現(xiàn)代化建設(shè)的需要，屆時(shí)其侵害的可能就是全體市民的公共利益了。再次該房的存在還間接地
侵害了原告的私人利益，因?yàn)殚_(kāi)發(fā)公司將其出租給他人經(jīng)營(yíng)飯店，該店產(chǎn)生的油煙和噪音不可能不對(duì)原告?zhèn)�人的生活造成影響�；谏鲜隼碛桑P者認(rèn)為開(kāi)發(fā)公司違反《規(guī)劃法》的行為侵害了公私兩方面的利益，其造成的侵害后果是客觀存在的。
本案中規(guī)劃局對(duì)配電房這一違章建筑放任不管的行為危及的主要是社會(huì)公共利益，盡管它也間接地影響到了原告的個(gè)人利益，但該利益與公共利益相比是極其微小的。可見(jiàn)原告起訴的主要目的是希望保護(hù)因規(guī)劃局的行政不作為行為而受損的公眾的利益，所以該訴訟符合行政公益訴訟的特點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)為訴訟主體動(dòng)用私權(quán)的力量來(lái)制約行政權(quán)之行使，從而保護(hù)各種公、私利益[3]。有權(quán)利必有救濟(jì)，有侵害也必需救濟(jì)，這是法律的一般理論，所以規(guī)劃局應(yīng)對(duì)城市建設(shè)中的這類(lèi)違法行為采取相應(yīng)的措施，當(dāng)其不能依法作出回應(yīng)時(shí)，尋求司法救濟(jì)理應(yīng)成為原告最終的維權(quán)機(jī)會(huì)[4]。
二、原告要求規(guī)劃局履行法定職責(zé)有無(wú)法律依據(jù)？
以上論證從法理角度證明了開(kāi)發(fā)公司的行為系違反《規(guī)劃法》的“違法建設(shè)行為”，根據(jù)規(guī)定規(guī)劃局對(duì)“違法建設(shè)行為”是負(fù)有查處義務(wù)的。不過(guò)此處的“義務(wù)”僅僅是一種抽象的法律概念，不能將其與行政主體的法定義務(wù)混為一談。法定義務(wù)是指行政主體在實(shí)際行政活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)要履行的具體義務(wù)，其特征為該義務(wù)必須要在相關(guān)行政法律規(guī)范的法律條文中有所體現(xiàn)。所以原告起訴要求規(guī)劃局履行行政職責(zé)，應(yīng)有具體的法律條款為依據(jù)，否則其起訴理由依然無(wú)法成立。因?yàn)楸景赶敌姓讣�，而非民商案件，前者定案的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)比后者要嚴(yán)格，通過(guò)法理分析得出的這一結(jié)論不足以給本案定性。
在《規(guī)劃法》中，我們確實(shí)找不到規(guī)劃局的這一法定義務(wù)，但在《江蘇規(guī)劃辦法》中，這一義務(wù)卻是客觀存在的，只是在法律條文中體現(xiàn)得不太明確而已。該辦法第三十八條規(guī)定：規(guī)劃部門(mén)對(duì)于五項(xiàng)違法建設(shè)行為應(yīng)予查處，其中一至四項(xiàng)違法行為所指對(duì)象均系新建筑，其行為性質(zhì)為管理相對(duì)方用積極的方式故意違反規(guī)劃規(guī)定以完成新工程項(xiàng)目的建設(shè)（如在未取得規(guī)劃許可證或該證失效等情況下違規(guī)進(jìn)行建設(shè)的行為）。而本案的配電房屬于舊建筑，開(kāi)發(fā)公司未將其拆除的行為與上述任何一項(xiàng)違法情形都不相符，該行為性質(zhì)為管理相對(duì)方以消極的方式阻礙規(guī)劃方案的實(shí)施。筆者認(rèn)為，“違法建設(shè)行為”既可由積極的行為方式構(gòu)成，也可由消極的行為方式構(gòu)成，盡管本案中開(kāi)發(fā)公司的行為其行為方式較為特殊，但究其本質(zhì)仍應(yīng)屬于“違法建設(shè)行為”。因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)有建就必有拆，新建項(xiàng)目怎么建固然應(yīng)符合規(guī)劃要求，但舊房若不拆除新房永遠(yuǎn)只能是空中樓閣。而且類(lèi)似配電房這樣應(yīng)拆而未拆的舊房還可能由其它的一些客觀原因而形成，如因開(kāi)發(fā)公司資金不足或公司被依法注銷(xiāo)等原因。此類(lèi)情況在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生的概率雖然較小，但在理論上我們無(wú)法完全將其排除，若規(guī)劃部門(mén)對(duì)此放任不管，那么這些產(chǎn)權(quán)證已被注銷(xiāo)的舊建筑將會(huì)長(zhǎng)久存在，這樣的建筑難道不屬于違章建筑嗎？
可見(jiàn)，《江蘇規(guī)劃辦法》第三十八條第一至四項(xiàng)規(guī)定涵蓋不了現(xiàn)實(shí)生活中的諸多“違法建設(shè)行為”，針對(duì)實(shí)踐中“違法建設(shè)行為”的多樣性、復(fù)雜性及不可預(yù)見(jiàn)性，該條款增加了第五項(xiàng)規(guī)定：規(guī)劃部門(mén)對(duì)于“其它違反城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的”行為也應(yīng)查處。筆者認(rèn)為，本案中開(kāi)發(fā)公司的行為應(yīng)歸類(lèi)為“其它違法建設(shè)行為”，規(guī)劃局對(duì)開(kāi)發(fā)公司的這一違法行為理應(yīng)進(jìn)行查處，所以此項(xiàng)規(guī)定正是判定本案被告負(fù)有行政作為義務(wù)的直接法律依據(jù)。這一兜底條款從其文字表述內(nèi)容來(lái)看確實(shí)不很明確，甚至可以用“模糊”來(lái)形容，但在具體適用時(shí)，其法律效力卻毋庸置疑，這是立法上有意采用“模糊技術(shù)”而產(chǎn)生的一種神奇效果。
此外探討本案時(shí)不可避免地要提到《鎮(zhèn)江規(guī)劃規(guī)定》，該規(guī)定第七十三條列舉了“違法建設(shè)行為”的九項(xiàng)情形，其中第五項(xiàng)規(guī)定：“臨時(shí)性建設(shè)工程逾期未拆除或建設(shè)用地范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)拆除的建設(shè)到期未拆除的”屬于“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的情形”，規(guī)劃部門(mén)應(yīng)予查處。依照此規(guī)定，配電房當(dāng)屬違章建筑無(wú)疑，這一規(guī)定也是原告起訴時(shí)援引的直接法律依據(jù)。不過(guò)由于鎮(zhèn)江市不屬于經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，并無(wú)制定地方性行政規(guī)章的立法權(quán)限（江蘇省內(nèi)僅南京、蘇州、無(wú)錫、徐州等四城市有此立法權(quán)），故其制訂的《鎮(zhèn)江規(guī)劃規(guī)定》不能作為法院審理行政案件時(shí)的參照依據(jù)。但該規(guī)定第七十三條第五項(xiàng)的內(nèi)容不僅對(duì)于解決實(shí)際問(wèn)題具有積極的意義，而且與《規(guī)劃法》及《江蘇規(guī)劃辦法》的立法精神也相一致，所以它在幫助我們理解“違法建設(shè)行為”的豐富內(nèi)涵時(shí)不無(wú)裨益。
以上論述證明，本案被告規(guī)劃局對(duì)于配電房這一違章建筑負(fù)有責(zé)令開(kāi)發(fā)公司限期拆除的行政職責(zé)，由于行政權(quán)屬于法定權(quán)，具有不可自由處置性，亦不能自由轉(zhuǎn)讓[5]，所以規(guī)劃局怠于履行其法定職責(zé)的行為構(gòu)成了行政不作為行為。
[1]孟鴻志：《論部門(mén)行政法的規(guī)范和調(diào)整對(duì)象》，載《中國(guó)法學(xué)》，2001年第5期，第58-59頁(yè)。
[2]孟鴻志：《論部門(mén)行政法的規(guī)范和調(diào)整對(duì)象》，載《中國(guó)法學(xué)》，2001年第5期，第60頁(yè)。
[3]強(qiáng)雨、周剛：《構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟的理論思考》，載《人民司法》，2002年第9期，第56頁(yè)。
[4]戴建志：《關(guān)于審理不履行法定職責(zé)行政訴訟案件的對(duì)話(huà)》，載《人民司法》，2002年第10期，第19頁(yè)。
[5]楊解軍：《論契約在行政法中的引入》，載《中國(guó)法學(xué)》，2002年第2期，第95頁(yè)。
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