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誰來為貨幣分房買單
不久前代理了一起80多歲的老太太狀告女兒和某道路建設(shè)工程指揮部的房屋侵權(quán)損害賠償糾紛。起因是女兒與拆遷人某道路建設(shè)工程指揮部工作人員做了手腳，將應(yīng)當(dāng)安置給老太太的公房搞到了其女兒的名下，女兒據(jù)此參加了房改，老太太卻不知情成了無房戶。此案從表面上看訟爭(zhēng)的是拆遷安置的公房承租權(quán)，隱含其后的是參加房改房的權(quán)利。其中涉及公房承租、拆遷安置和房改房申購等一系列問題，法律關(guān)系頗為復(fù)雜。老太太一訴再訴幾經(jīng)周折，終于在法官動(dòng)之以情曉之于理的不懈努力下三方達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，圓滿了結(jié)了此案。由于近年來這類涉及家庭內(nèi)部房改房糾紛的案件趨多，引發(fā)了筆者對(duì)房改、拆遷及公共積累公平分配等法律問題的一些思考，希望引起社會(huì)和有關(guān)部門的重視。
房改房是個(gè)純粹中國(guó)特色的東西，即將原本屬于全民所有和單位集體所有的公房，以低廉的價(jià)格出售給公房的承租人，轉(zhuǎn)化為私有。這些公房原本是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代行政配置體制下公共積累的產(chǎn)物，為解決歷史遺留問題，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住房制度，實(shí)現(xiàn)住房的商品化、社會(huì)化的目標(biāo)，國(guó)務(wù)院于94年7月頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，要求建立住房公積金制度，提出了提租和售房的具體目標(biāo)。住房制度改革無疑是件好事情，對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下長(zhǎng)期低收入承租公房的老百姓來說是一項(xiàng)最大的福利，又對(duì)培育商品房建設(shè)這一新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)起到不可估量的作用。房改房政策中的工齡折扣、面積標(biāo)準(zhǔn)，戰(zhàn)爭(zhēng)年代革命老干部的特殊優(yōu)惠等等，無一不體現(xiàn)了公平合理分配的原則，體現(xiàn)了對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代老職工老干部長(zhǎng)期勞動(dòng)貢獻(xiàn)和革命貢獻(xiàn)的認(rèn)可。因此該項(xiàng)政策激發(fā)了人們購買公房的熱情，自94年實(shí)施至今，各大中城市可出售的公房已出售90%以上。
可是從杭州市近十幾年情況來看，除了用于拆遷安置外（其中包含還了房地產(chǎn)開發(fā)商承擔(dān)的部分），政府幾乎已經(jīng)停止了直管公房建設(shè)資金的投入。因此許多單位無房分配、幾代同堂、面積狹小的住房困難職工，把目標(biāo)轉(zhuǎn)向舊城改造房屋拆遷，意圖通過拆遷安置獲取較大面積的公房。按照91年《杭州市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的安置標(biāo)準(zhǔn)，被拆遷的公房承租戶可按人均（以在冊(cè)戶口為依據(jù)）建筑面積8平米安置，獨(dú)生子女戶另增一個(gè)人口安置面積，并且還可按人均不超過15平米以成本價(jià)擴(kuò)面。于是人們盼著拆遷，不少人甚至為了把無緣參加房改的直系親屬戶口遷入拆遷房?jī)?nèi)動(dòng)足了腦筋，這幾乎成為他們廉價(jià)取得較大面積公房繼而享受房改政策的唯一途徑。
然而，2002年出臺(tái)的《杭州市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》取消了原有的擴(kuò)面規(guī)定，這使得今后被拆遷的住房困難戶們參加房改的希望破滅了。粗看起來，似乎新的拆遷管理?xiàng)l例是一個(gè)保護(hù)多占公房者的既得利益，剝奪了無房和住房未達(dá)標(biāo)職工參加房改權(quán)利的法規(guī)。其實(shí)不然，拆遷管理?xiàng)l例調(diào)整拆遷人和被拆遷人的民事權(quán)利義務(wù)法律關(guān)系，不涉及房改的問題。從公平的角度講，也沒有理由把解決住房困難職工房改問題的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到房地產(chǎn)開發(fā)商頭上。房改房政策與拆遷條例分屬于不同的法律政策門類，本無多大聯(lián)系。筆者只是順著老百姓的思路和老百姓多年遇到的實(shí)際問題才把他們串聯(lián)到了一塊。
擺在我們面前的是一個(gè)公共積累的初始配置公平性問題，這才是造成此類糾紛的根源，分配不公必然導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化。應(yīng)該承認(rèn)，所有在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下工作過的干部職工，或多或少地為那個(gè)年代的公有財(cái)產(chǎn)積累做出了貢獻(xiàn)，我們制定的法律應(yīng)當(dāng)確保每位貢獻(xiàn)者都能公平的分到一部分積累，而不是因分配不公導(dǎo)致政策性的貧富懸殊。眼下，隨著房?jī)r(jià)的暴漲，人們漸漸地發(fā)現(xiàn)，失去的和得到的機(jī)會(huì)利益，價(jià)值居然是幾十萬甚至近百萬人民幣。這是幾代老職工們畢生勞動(dòng)收入都不能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。本文開頭那一幕的案例就存在這個(gè)問題，兩代退休老人，都不在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作。只有一套公房，誰買誰得利，價(jià)值幾十萬（指房改房市場(chǎng)價(jià)），誰放棄了就意味著不再有機(jī)會(huì)參加房改。倘若我們的政策和法規(guī)能確保每個(gè)職工都有公平參加房改的機(jī)會(huì)，母女之間還需要爭(zhēng)什么？
98年7月國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，要求各地“停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化”。即我們常說的貨幣分房，發(fā)放住房補(bǔ)貼，包括住房公積金補(bǔ)貼、一次性住房補(bǔ)貼和工齡住房補(bǔ)貼三種補(bǔ)貼。然而，以杭州市為例，此項(xiàng)改革實(shí)施至今，已經(jīng)落實(shí)或能夠落實(shí)分房貨幣的僅限于國(guó)家機(jī)關(guān)、部分事業(yè)單位、個(gè)別大型國(guó)有企業(yè)或大型國(guó)有控股企業(yè)。不妨看一看《杭州市市區(qū)住房補(bǔ)貼資金管理暫行辦法》的規(guī)定， “（一）住房公積金補(bǔ)貼1.機(jī)關(guān)在預(yù)算中列支。2.事業(yè)單位由同級(jí)財(cái)政部門核定后，在預(yù)算或者費(fèi)用中列支。3.企業(yè)在成本中列支。（二）一次性住房補(bǔ)貼和工齡住房補(bǔ)貼財(cái)政全額撥款或差額撥款的單位在單位住房資金、單位自有資金、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼資金中列支。經(jīng)費(fèi)自理的事業(yè)單位和企業(yè)在現(xiàn)有建房資金、單位住房資金和公益金、單位自有資金、稅后利潤(rùn)中列支，不足部分經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門核定后在成本中列支�！庇谑俏覀儾唤獑枺涸谖覀冞@座原以中小型紡織輕工商貿(mào)企業(yè)為主的城市里，不少企業(yè)都已經(jīng)倒閉或轉(zhuǎn)制，哪里還有可列支的成本。當(dāng)然這一現(xiàn)象各地都普遍存在，如天津市規(guī)定，“暫時(shí)沒有住房貨幣分配資金轉(zhuǎn)化來源的單位，可暫緩實(shí)行住房貨幣分配”。甘肅省規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)效益差，發(fā)放工資都困難的單位，可暫緩進(jìn)行住房分配貨幣化。要產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)改制和經(jīng)營(yíng)狀況的改善來增強(qiáng)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，逐步實(shí)現(xiàn)住房分配貨幣化”。 哈爾濱市規(guī)定，“經(jīng)濟(jì)效益較差，無力實(shí)行住房補(bǔ)貼的企業(yè)，可以暫緩實(shí)行，經(jīng)營(yíng)狀況好轉(zhuǎn)后逐步實(shí)行”。浙江省住房補(bǔ)貼資金管理暫行辦法規(guī)定�！奥毠づc單位終止勞動(dòng)關(guān)系的，由單位按該職工實(shí)際工作年限計(jì)提發(fā)一次性住房補(bǔ)貼及工齡住房補(bǔ)貼，并存入該職工住房公積金個(gè)人帳戶，計(jì)提發(fā)情況記入該職工本人人事檔案。當(dāng)單位發(fā)放住房補(bǔ)貼所需資金較多，而資金來源不足時(shí)，應(yīng)按合理、公正、公開原則，實(shí)行‘輪候制’，具體辦法由市、縣制定”。但是，前幾年杭州市許多企業(yè)進(jìn)行改制與職工終止勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，并未依照規(guī)定按該職工實(shí)際工作年限計(jì)提發(fā)一次性住房補(bǔ)貼及工齡住房補(bǔ)貼，這些企業(yè)也確實(shí)無力支付這筆開支。那么，讓誰來為下崗的、失業(yè)的、退休的和再就業(yè)的企業(yè)職工解決住房買單？除了少部分企業(yè)能為再就業(yè)的職工繳付住房公積金外，多數(shù)無人買單！
住房制度改革關(guān)乎千家萬戶，一定要公平，不公平容易激化矛盾，導(dǎo)致社會(huì)不安定。這不僅是道義問題， 更是個(gè)社會(huì)實(shí)際問題。我們有必要回顧一下歷史事實(shí)，建國(guó)初期到改革開放前的30多年中，我國(guó)實(shí)行的是低工資、低物價(jià)、低消費(fèi)、高積累、高投資的政策。即企業(yè)和勞動(dòng)者創(chuàng)造的利潤(rùn)全部上交，由政府制定計(jì)劃投資建房 .實(shí)際上這是政府通過一種超經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)制性手段獲取的公共積累。本著國(guó)有資產(chǎn)“取之于民，用之于民，還之于民（合理補(bǔ)償勞動(dòng)者歷史貢獻(xiàn)）”的社會(huì)主義分配原則，我們沒有理由讓一部分曾經(jīng)為國(guó)家社會(huì)主義建設(shè)、為國(guó)有資產(chǎn)增長(zhǎng)、為公共積累作出巨大貢獻(xiàn)的干部職工和已喪失勞動(dòng)能力的勞動(dòng)者、弱勢(shì)者，在面臨推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中諸如住房制度改革時(shí)候，陷入群體出局的窘境，產(chǎn)生較大的心理不平衡，認(rèn)為社會(huì)分配嚴(yán)重不公。
筆者認(rèn)為，我
們的政府部門應(yīng)當(dāng)采取積極有效的措施，通過起點(diǎn)平等或機(jī)會(huì)均等原則進(jìn)行公共積累存量的公平分配，補(bǔ)償老職工們?yōu)閲?guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共積累作出的歷史貢獻(xiàn)，以適度體現(xiàn)社會(huì)主義分配關(guān)系的合理、科學(xué)、公平、公正性和歷史的連續(xù)性。我們的人大、政協(xié)更要發(fā)揮作用，在行使立法和監(jiān)督的職能時(shí)，及時(shí)反映民情民意，探索公共積累公平、合理分配的途徑，在職權(quán)范圍內(nèi)大膽嘗試，創(chuàng)立相關(guān)的地方法規(guī)、規(guī)章�？梢詮母魇�、縣的公共積累中劃出一部分資金，解決98年底以前參加工作的、住房未達(dá)標(biāo)的老職工一次性住房補(bǔ)貼和工齡住房補(bǔ)貼問題。浙江大學(xué)葉宏偉博士建議從土地款中撥出一部分設(shè)立住房基金，是個(gè)好主意。筆者建議，能否從中解決一些貨幣分房的遺留問題，讓本地老百姓過得輕松一點(diǎn)。
當(dāng)人們已經(jīng)在驚呼中國(guó)的基尼系數(shù)超警戒時(shí)，我們的當(dāng)權(quán)者更應(yīng)當(dāng)避免因公共積累分配不公導(dǎo)致的貧富懸殊，最大限度地維護(hù)大多數(shù)人民的利益，把黨和政府的關(guān)懷落到實(shí)處。把老百姓的事當(dāng)頭等大事來辦，真正做到立黨為公，執(zhí)政為民，積極尋求妥善解決“誰來為貨幣分房買單”問題的途徑，以保證社會(huì)主義“按勞分配”的原則確實(shí)得到體現(xiàn)。
浙江五聯(lián)律師事務(wù)所·尚繼紅
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