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缺失治理資源的鄉(xiāng)村權(quán)威與稅費(fèi)征收中的干群博弈

時(shí)間:2023-02-21 19:28:53 稅務(wù)論文 我要投稿
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缺失治理資源的鄉(xiāng)村權(quán)威與稅費(fèi)征收中的干群博弈

——兼論鄉(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家政權(quán)建設(shè)

缺失治理資源的鄉(xiāng)村權(quán)威與稅費(fèi)征收中的干群博弈

    目前農(nóng)村稅費(fèi)征收中所存在的種種問(wèn)題,由于不僅涉及到國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系,而且涉及到國(guó)家及地方各級(jí)政府的資源汲取與施政,已經(jīng)引起了相當(dāng)多的關(guān)注和研究,而這些關(guān)注和研究的一個(gè)共通特點(diǎn),即基本上都是將視點(diǎn)對(duì)準(zhǔn)地方各級(jí)政府和干部(一定程度上也包括村干部),所提出的對(duì)策和措施也多在于如何防止政府向農(nóng)民亂收與濫派。應(yīng)該承認(rèn),這些研究對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)起到了相當(dāng)?shù)淖饔茫欢,進(jìn)一步的調(diào)查卻使人們注意到,農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕與稅費(fèi)征收的日益規(guī)范化卻并未緩解目前普遍存在的稅費(fèi)征收的困難。究其原因,除了從總體上看農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然較重之外,目前鄉(xiāng)村治理資源的弱化、鄉(xiāng)村組織公共產(chǎn)品輸出減少以及由此引發(fā)的矛盾也是一個(gè)不可忽略的因素。本文擬沿著后一條路徑,著重探討此一問(wèn)題對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)征收的影響。

    本文的案例主要來(lái)自作者對(duì)內(nèi)地某農(nóng)業(yè)型村莊的調(diào)查,并結(jié)合了其他地方的經(jīng)驗(yàn),因此,本文既可以被視為一個(gè)個(gè)案式的田野調(diào)查,又可看作是具有超越地域局限的類型學(xué)研究。


    一、 稅費(fèi)征收中干群博弈的背景


    當(dāng)土地下戶化約了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系以后,它也相應(yīng)地化約了村莊的村政,國(guó)家利益在村莊的實(shí)現(xiàn)和村莊公共利益的整合與再生產(chǎn),成為主導(dǎo)村政運(yùn)作的基本因素。從這個(gè)角度看,國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系在村莊范圍內(nèi)便是圍繞著農(nóng)業(yè)收成所形成的利益分割關(guān)系,即表現(xiàn)為國(guó)家和農(nóng)民在各種賦稅和勞役關(guān)系中所形成的權(quán)力與義務(wù)結(jié)構(gòu),表現(xiàn)為各自在“收糧收款”關(guān)系中所形成的權(quán)力和角色責(zé)任,村政則是使這種權(quán)力與角色責(zé)任從一種靜態(tài)的上下互動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為動(dòng)態(tài)的具體過(guò)程的關(guān)鍵。

    在我們所調(diào)查過(guò)的許多村莊,每年的3月初,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府就要將該年農(nóng)民應(yīng)該交納的稅費(fèi)總數(shù)下達(dá)到村。為此,各村會(huì)計(jì)要在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)經(jīng)站忙上大半個(gè)月,將各種稅費(fèi)數(shù)額核定清楚,計(jì)算到戶。按照現(xiàn)行政策規(guī)定,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)一般由三個(gè)基本部分組成:(1)國(guó)家稅金。包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契約稅。(2)村組公益金、公積金、管理費(fèi)三項(xiàng)村提留和教育費(fèi)附加、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫、計(jì)劃生育、民辦公路建設(shè)等五項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌,此即所謂“三提五統(tǒng)”。(3)農(nóng)村義務(wù)工和勞動(dòng)積累工。當(dāng)家戶經(jīng)濟(jì)和人口流動(dòng)使義務(wù)工與積累工的攤派成為難題時(shí),這兩項(xiàng)內(nèi)容也已相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為以資代勞,成為一種新的收費(fèi)項(xiàng)目。在以上三類稅費(fèi)中,國(guó)家向農(nóng)民征收的農(nóng)業(yè)四稅數(shù)額不大,“三提五統(tǒng)”,即所謂“雙提款”則占有一個(gè)較大的比例,因此,也可以認(rèn)為國(guó)家在鄉(xiāng)村的基層權(quán)威組織向農(nóng)民汲取資源的方式主要是以非稅的方式進(jìn)行的。以我們調(diào)查過(guò)的南方某村1998年的“雙提款”為例,主要包括了三大類征收:(1)村集體提留人均19.3元。其中公積金人均5元,公益金人均3元,管理費(fèi)人均11.3元;(2)鄉(xiāng)統(tǒng)籌28.1元。其中教育費(fèi)附加人均13.9元,民兵訓(xùn)練費(fèi)人均0.6元,計(jì)劃生育費(fèi)人均? ?6元,優(yōu)撫款人均5元,交通費(fèi)人均3.8元,廣播事業(yè)費(fèi)人均1元,文化費(fèi)人均2.5元,衛(wèi)生費(fèi)人均0.7元;(3)代收款26.5元。其中民勤款勞均9元,水利基金勞均5元,畜禽統(tǒng)防人均2.5元,村公路集資人均10元。以上三類費(fèi)種中,第一類上交至村,第二類由村里收齊后上交至鄉(xiāng),第三類中的大部分最后上交至鄉(xiāng)。

    對(duì)于農(nóng)民負(fù)擔(dān),為了做到收之有據(jù),取之合理,目前各地普遍實(shí)行了“農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡”制度。即村會(huì)計(jì)將各組各戶應(yīng)該交納的稅費(fèi)數(shù)額核算并交給組長(zhǎng)之后,組長(zhǎng)將其一一填入由政府統(tǒng)一印制的“農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡”中,經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)核實(shí)以后,再將其發(fā)放到戶,作為各家交納稅費(fèi)的憑據(jù)。實(shí)行“農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡”制度以后,某村稅費(fèi)的計(jì)征較從前規(guī)范,亂收濫派現(xiàn)象有所減少。而且,相對(duì)于鄰近縣區(qū),某村的“雙提”負(fù)擔(dān)也并不算很重,大多數(shù)農(nóng)民都能夠配合政府和村組織的工作。但是,這卻絕不意味著稅費(fèi)收取在村里就是一件容易的事情,與作者在其他地方所看到的情況類似,收糧收款不僅已經(jīng)成為純農(nóng)業(yè)地區(qū)鄉(xiāng)村基層最為重要的工作,同時(shí)它也已經(jīng)成為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府和村級(jí)組織最為艱巨的任務(wù)。

    之所以會(huì)出現(xiàn)這種情況,一個(gè)十分重要的原因在于,在農(nóng)業(yè)地區(qū),稅費(fèi)收取的過(guò)程關(guān)系到了基層政府、村級(jí)組織和農(nóng)民三方利益的實(shí)現(xiàn)和表達(dá)。而在土地下戶,小農(nóng)經(jīng)營(yíng),基層政府重新面對(duì)處于原子化分散狀態(tài)的農(nóng)民的情況下,政府與農(nóng)民的制度性聯(lián)結(jié)較之于大集體時(shí)期已經(jīng)嚴(yán)重削弱,而農(nóng)業(yè)村村級(jí)組織的行政能力受集體經(jīng)濟(jì)短缺因素的限制,也已經(jīng)很難向村民提供有效的公共服務(wù),結(jié)果,在客觀上便出現(xiàn)了基層政府和村級(jí)組織只向農(nóng)民索取,而很少能向農(nóng)民提供服務(wù)的局面。由此一來(lái),基層政府與村級(jí)組織在農(nóng)民心目中就主要扮演了“索討者”而非服務(wù)者的角色。這種角色無(wú)疑會(huì)增加稅費(fèi)征收的困難,尤其是當(dāng)少數(shù)農(nóng)民感到他們?nèi)鄙倌軌蛴绊懝矙?quán)力的制度化手段,而開(kāi)始將“皇糧國(guó)稅”之外的“雙提款”上交視為唯一能夠維護(hù)自身權(quán)利,要求鄉(xiāng)村公共權(quán)力提供有效服務(wù)的利益表達(dá)機(jī)制時(shí),這種個(gè)別人的“經(jīng)濟(jì)資源的非經(jīng)濟(jì)化運(yùn)用”行為便可能對(duì)整個(gè)村莊產(chǎn)生一種心理和行為上的示范。結(jié)果,就如同一個(gè)木筒里究竟能裝多少水并不取決于木筒中哪塊木板最長(zhǎng),而是取決于哪塊木扳最短一樣,木筒中那塊最短的木板——少數(shù)敢于把上交款作為維權(quán)和利益表達(dá)工具的農(nóng)民的拒交或拖欠行為,就影響了多數(shù)村民的上交,并進(jìn)而決定了整個(gè)稅費(fèi)征收在農(nóng)村基層工作中的基本特征。這正是近年來(lái)媒體和學(xué)界高喊減負(fù),中央政府一再采取減負(fù)措施,但農(nóng)村收糧收款工作的難度卻始終不減的一個(gè)十分重要的原因。


    二、 催收與拖欠


    發(fā)生在某村的催收和拖欠正是在這樣一種背景下展開(kāi)的。分析下述三個(gè)案例,我們注意到,拒交或者拖欠費(fèi)款的行為,從當(dāng)事人自述的原因看并不是因?yàn)樗麄儭皼](méi)有錢(qián)”,或者認(rèn)為“負(fù)擔(dān)重”(至少,在調(diào)查中,當(dāng)事人均未主動(dòng)提到這一點(diǎn),相反,他們倒是主動(dòng)提及與鄰近縣相比較,本縣的農(nóng)民負(fù)擔(dān)較輕),而是因?yàn)樗麄冋J(rèn)為鄉(xiāng)村組織行政不作為,或認(rèn)為村干部處事不公,損害了自身利益。在不存在其他解決矛盾、維護(hù)利益、維持社會(huì)公正和要求公共服務(wù)手段的情況下,或者說(shuō)運(yùn)用國(guó)家所賦予的更為正式的維權(quán)途徑成本太高,而收益卻是一個(gè)十分不明朗的未知數(shù)的情況下,他們便想到了以拒交和拖欠“雙提款”來(lái)維護(hù)權(quán)益與表達(dá)訴愿。畢竟,交不交錢(qián),交多少錢(qián)是他們自己所能夠把握得了的,而且在目前的格局下似乎也是他們所唯一能夠把握得了的。 

    案例1:1995年末,政府在某村推行殯葬改革,此事引發(fā)村干部與村民李某一家的糾紛,糾紛之中,村主任與李年邁的母親發(fā)生拉扯,繼之發(fā)展到

雙方家庭成員出手相毆。結(jié)果各有所傷。事后,李母被送到醫(yī)院救治,村主任的右眼也落下了傷痕。此事后來(lái)雖經(jīng)鄉(xiāng)法庭調(diào)解,但實(shí)際上卻是不了了之,雙方誰(shuí)都不滿意。李家告訴筆者,為母親醫(yī)治傷病,他們花去了6000多元錢(qián),而母親迄今并沒(méi)有完全康復(fù)。6000多元錢(qián)對(duì)于村里的農(nóng)民仍然是一筆很大的數(shù)字,于是,李氏兄弟幾家決定從此不再交提留。他們說(shuō):“等到政府解決了問(wèn)題,或者把這筆錢(qián)抵完了提留,再交。”

    案例2:5組村民李已經(jīng)有好幾年末交提留,提及原因,他自述:“一是土地下戶時(shí)家里的土地劃得不公平;二是1997年我在負(fù)責(zé)收組里的電費(fèi)時(shí),各家登記的用電數(shù)與實(shí)際應(yīng)交電費(fèi)數(shù)合不攏,我貼了錢(qián)。此外,我到組長(zhǎng)家交電費(fèi)時(shí)又跌了一跤,前后共花去200多元醫(yī)藥費(fèi)。收提留款時(shí),我希望把這筆醫(yī)藥費(fèi)扣出來(lái),村里沒(méi)有答應(yīng),但是,組長(zhǎng)因公摔傷了腰,村里卻出了錢(qián),我認(rèn)為這有失公平;三是村里修路時(shí),在我的田里打了石頭,毀了我的地,也不賠償。因?yàn)檫@幾個(gè)原因,我這幾年沒(méi)有交提留,但農(nóng)業(yè)稅是交了的,“皇糧國(guó)稅”我從來(lái)不拖欠!

    案例3:2組村民肖的責(zé)任地與組長(zhǎng)的責(zé)任地相鄰,兩家的雞經(jīng)常串到對(duì)方的地里啄食,這種事情在農(nóng)村太多,但由于雙方未能心平氣和地處理,遂起糾紛。1997年6月,肖的西瓜地又被組長(zhǎng)家的雞啄了,肖妻便在地里放了藥,毒死了組長(zhǎng)家的雞,組長(zhǎng)也“投桃報(bào)李”,如法炮制,毒死了肖家的雞。肖妻背著死雞去找村里解決,但這種事非如何理得清?又如何解決得了?于是,肖在交提留時(shí),就扣除了自己的損失費(fèi)。


    這些因非經(jīng)濟(jì)的原因(至少?gòu)谋憩F(xiàn)形式上看是這樣)而敢于違規(guī)的人多被當(dāng)?shù)馗刹總兎Q為“大社員”!按笊鐔T”是一個(gè)產(chǎn)生于人民公社時(shí)期的詞匯,用來(lái)形容那些敢于同領(lǐng)導(dǎo)對(duì)著干,“蠻橫而不講理”的人。在一些人的眼里,“大社員”一詞實(shí)際上等同于“刁民”,是一個(gè)帶有強(qiáng)烈否定性評(píng)價(jià)的詞。但是,經(jīng)過(guò)親身的調(diào)查和多次同這些人的交談,筆者發(fā)現(xiàn),這些“大社員”其實(shí)多半頗有見(jiàn)識(shí),他們有一些文化,懂得一些國(guó)家的法律和政策,其中一些人甚至還擔(dān)任過(guò)村組干部,[1]他們知道國(guó)家高層近年來(lái)三令五申地強(qiáng)調(diào)不得以任何形式增加農(nóng)民的不合理負(fù)擔(dān),更不得以強(qiáng)制方式向農(nóng)民收取負(fù)擔(dān),他們?cè)谶@種政策和新聞?shì)浾摰脑靹?shì)之中發(fā)現(xiàn)了拒交行為的“合理性”與活動(dòng)空間。所以,他們給自己找的拒交理由十分“充足”,行動(dòng)的分寸感也把握得很好。首先,他們從來(lái)不拒交農(nóng)業(yè)稅。他們說(shuō):“農(nóng)業(yè)稅是皇糧國(guó)稅,自古以來(lái),農(nóng)民向國(guó)家完糧納稅,天經(jīng)地義。而且,國(guó)家的政策是好的,國(guó)家沒(méi)有侵犯我的利益,我也不會(huì)不交農(nóng)業(yè)稅!睂(duì)于他們的這種陳述,鄉(xiāng)村干部評(píng)價(jià)說(shuō):“這些人很精,他們知道抗稅違法,公安機(jī)關(guān)都可以抓的,他們也不敢出這個(gè)頭。”其次,他們也知道自己這種相互拉扯的小道理抵不過(guò)應(yīng)該完? 傷胺訓(xùn)拇蟮覽恚??裕??譴永床槐硎靜喚弧八?崢睢。?欠錘此擔(dān)骸安喚皇瞧炔壞靡眩?衷誆喚徊壞扔諞院蟛喚唬?灰?侍獾玫膠俠淼慕餼觶?鶚У玫矯植梗?砩峽梢圓蠱肜?甑那房!北硐殖雋艘恢秩跽叩囊醞宋??汀壩欣懟、涡?薄ⅰ壩薪凇鋇淖頌??2]

    但是,站在鄉(xiāng)村干部的角度看,以拒交提留作為表達(dá)訴愿或者與鄉(xiāng)村權(quán)威討價(jià)還價(jià)的做法顯然沒(méi)有道理。因?yàn)閱?wèn)題歸問(wèn)題,提留歸提留,“哪條河的水往哪條河里流,長(zhǎng)江里的水流不到黃河去。”[3] “這完全是扯橫經(jīng)”(意為胡攪蠻纏)。而且,“各種收費(fèi)的數(shù)額也都是由政府統(tǒng)一規(guī)定,并不是由著誰(shuí)想不交就可以不交的”(一干部語(yǔ)),否則,政府的任務(wù)如何完成?鄉(xiāng)村干部的工資如何保障?政府的權(quán)威又往哪里放?所以,前幾年,在沒(méi)有辦法的情況下,鄉(xiāng)村干部有時(shí)候也會(huì)對(duì)“不明事理”、“不聽(tīng)勸說(shuō)”的“大社員”采取強(qiáng)制執(zhí)行的措施,而基層政府也往往會(huì)為這種強(qiáng)制執(zhí)行預(yù)留一定的政策空間,例如以辦法制學(xué)習(xí)班等形式,將公開(kāi)抗交者帶到派出所,進(jìn)行住班教育,直到認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤,交清欠款為止。應(yīng)該說(shuō),撇開(kāi)一些素質(zhì)低下的干部對(duì)農(nóng)民“動(dòng)粗”的現(xiàn)象不論,從總體上看,對(duì)于鄉(xiāng)村基層組織存在著的這種強(qiáng)制行為不宜只是從道德上苛責(zé),因?yàn)槿魏紊钊豚l(xiāng)村從事田野調(diào)查的人都會(huì)發(fā)現(xiàn),在基層政權(quán)和村級(jí)組織的治理資源嚴(yán)重不足的情況下,如果鄉(xiāng)村干部再缺乏這種強(qiáng)勢(shì)的支撐或者不能以一定的強(qiáng)力潛式為背景,那么,在涉及到諸如稅費(fèi)提取和計(jì)劃生育這一類關(guān)系到宏觀社會(huì)利益與微觀個(gè)體利益沖突的較? 恐校?绱甯剎渴嗆苣淹瓿曬?胰撾竦。凑T飧黿嵌瓤矗?收叩掛暈?恐菩形?竊諳紙竦南绱迦ㄍ?脛刃蚋窬窒虜壞靡遠(yuǎn)???囊恢治弈蔚難≡瘢??瘓哂械賴潞頭ɡ砩系暮戲ㄐ裕??純贍芫哂屑際跎系氖視瞇浴?/P>

    問(wèn)題在于這種適用的技術(shù)選擇勢(shì)必要使基層政府和鄉(xiāng)村干部在道德上付出代價(jià),并且會(huì)進(jìn)一步損害整個(gè)政府體系的形象,拉大政府與農(nóng)民的距離,而這恰恰是為國(guó)家高層所憂慮,并且為一向注重維護(hù)農(nóng)民利益的新聞?shì)浾撍蝗莸。正是基于這一點(diǎn),在近年來(lái)不斷增強(qiáng)的減負(fù)措施中,禁止以任何強(qiáng)制措施征收農(nóng)民負(fù)擔(dān)也就成了中央強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)。中央的考慮無(wú)疑是從宏觀上和政治上著眼的,但這種宏觀上的舉措一經(jīng)進(jìn)入具體的村莊,在保護(hù)了絕大多數(shù)農(nóng)戶的合法權(quán)益不受侵害,規(guī)范了鄉(xiāng)村干部的行為時(shí),卻也可能使前述那種拒交行為獲得一種安全感,并使鄉(xiāng)村的行政喪失強(qiáng)力潛式的背景。一方面,那些拒交者不再擔(dān)心自己的行為會(huì)遭到鄉(xiāng)、村兩級(jí)的懲罰;另一方面,失去了對(duì)農(nóng)民的控制能力,卻又不再敢輕舉妄動(dòng)的鄉(xiāng)村干部面對(duì)著少數(shù)“大社員”的越軌只有干瞪眼。結(jié)果,減負(fù)的舉措?yún)s可能產(chǎn)生拒交的后果,尤其是在缺少相應(yīng)措施解決這一難題時(shí),情況可能更加糟糕?傊醒胗兄醒氲暮暧^考慮,基層有基層的具體難處,而“大社員”也有“大社員”的獨(dú)特智慧。在這種三方利益的錯(cuò)位與博弈之中,拖欠的增多便成為一種勢(shì)所必然的趨勢(shì)。面對(duì)著這種情況,鄉(xiāng)村干部普遍表現(xiàn)出了一種無(wú)力感和挫折感。[4]

    于是,催收與拖欠幾乎成為彌漫于整個(gè)內(nèi)陸農(nóng)村的普遍現(xiàn)象,成了鄉(xiāng)、村兩級(jí)都不得不面對(duì)的,并且對(duì)鄉(xiāng)、村和農(nóng)民的三方利益產(chǎn)生重要影響的一場(chǎng)角力。


    三、 缺乏治理資源的鄉(xiāng)村組織與欠款農(nóng)民的拉鋸


    收取村提鄉(xiāng)統(tǒng)本來(lái)是鄉(xiāng)村兩級(jí)的權(quán)力,現(xiàn)在卻被少數(shù)農(nóng)民拿來(lái)當(dāng)作了尋求社會(huì)救助和社會(huì)公正的“諾亞方舟”,這使得一方面受到上級(jí)政府的任務(wù)壓力,另一方面又與稅費(fèi)收取利益相關(guān)的鄉(xiāng)村干部頗感惱火。因?yàn)槭詹积R村提鄉(xiāng)統(tǒng),就意味著鄉(xiāng)村干部的工資待遇沒(méi)有保障。如果在早些年間,進(jìn)村入戶,強(qiáng)行征收可能是一種雖不得已,但卻頗能奏效的方法,但是,現(xiàn)在大概沒(méi)有哪一個(gè)明智的基層主事官員和村干部敢公開(kāi)這樣干了。面對(duì)著不斷增加的欠款壓力和國(guó)家政策留給自己的并不寬裕的行動(dòng)選擇空間,鄉(xiāng)村干部們不得不放棄正式的組織化權(quán)威資源,轉(zhuǎn)而運(yùn)用符合地方性知識(shí)的鄉(xiāng)土游戲規(guī)則與欠款農(nóng)民打起了

“拉鋸戰(zhàn)”。這一鄉(xiāng)土游戲規(guī)則在孫立平和郭于華教授眼里的華北B鎮(zhèn),主要表現(xiàn)為一種“軟硬兼施”的“正式權(quán)力的非正式運(yùn)用”,[5]而在筆者調(diào)查過(guò)的村莊,除了這一方式之外,還表現(xiàn)為一種可以被稱作“投桃報(bào)李”式的“以其人之道還治其人之身”的民間權(quán)力技術(shù)的運(yùn)用。即運(yùn)用社區(qū)組織所掌握的公共資源,在欠款農(nóng)戶要求政府和村里為其辦事時(shí),也祭出“相互拉扯”的殺手锏,將補(bǔ)交提留作為辦事和解決問(wèn)題的前提條件。這一招是否有道理暫且不論,但確實(shí)管用。在這個(gè)時(shí)候,“長(zhǎng)江的水也就可以流入黃? 印繃恕?/P>


    案例四:某村2組村民肖,結(jié)婚時(shí)因妻子未到法定婚齡,手續(xù)不全,未能參加小組內(nèi)責(zé)任田的分配,后來(lái)手續(xù)補(bǔ)齊,又恰逢某農(nóng)戶退出一股田地,肖要求組里按照排隊(duì)的先后將這股田轉(zhuǎn)包給自己。但肖是欠款戶,干部屢次催收都不得要領(lǐng),現(xiàn)在主動(dòng)權(quán)終于轉(zhuǎn)到了村里,“先補(bǔ)齊提留,然后再分土地”成了不容商議的解決辦法,于是,久拖不齊的提留欠款終于如數(shù)上繳,村干部在這場(chǎng)“拉鋸戰(zhàn)”中取得了勝利。


    案例四所反映的問(wèn)題頗具典型性,而且它也是如今的鄉(xiāng)村干部在同“釘子戶”打交道時(shí)經(jīng)常使用,并且屢屢奏效的的一種鄉(xiāng)村日常生活的權(quán)力技術(shù)。這種權(quán)力技術(shù)雖然并不來(lái)自科層化的照章辦事的正式規(guī)則,但卻是在公共組織缺少有效的制度化治理手段的情況下對(duì)非正式的民間權(quán)力技術(shù)的一種借用,正是這種借用被孫立平和郭于華認(rèn)為是在國(guó)家權(quán)力資源弱化背景下國(guó)家意志在農(nóng)村基本上仍然能夠得到貫徹執(zhí)行的一個(gè)十分重要的原因。[6]

    然而,筆者卻沒(méi)有那樣樂(lè)觀,我以為孫、郭二先生只是強(qiáng)調(diào)了問(wèn)題的積極方面,卻沒(méi)有面對(duì)問(wèn)題的消極方面。因?yàn)楫?dāng)鄉(xiāng)村公共組織在舍棄(或者說(shuō)喪失)正式的權(quán)威資源,轉(zhuǎn)而借用一種具有很強(qiáng)特殊主義色彩的民間權(quán)力技術(shù)的同時(shí),它也就同時(shí)使自己的權(quán)威形象民間化了。這種公共權(quán)力形象的去公共性意味著公共組織所掌握的治理資源的喪失,意味著政府和鄉(xiāng)村組織被農(nóng)民牽著鼻子走,意味著公共權(quán)力的私化,這對(duì)于政府和村莊利益的實(shí)現(xiàn)十分不利。首先,拒交和拖欠這一不法運(yùn)作的成功是具有擴(kuò)散效應(yīng)的。因?yàn)榫芙缓屯锨房铐?xiàng)的人不受懲罰,就會(huì)使循規(guī)蹈矩的人覺(jué)得吃虧了,于是,拒交和拖欠行為可能會(huì)像流行性感冒一樣傳染給其他循規(guī)蹈矩者,拒交和拖欠的面可能會(huì)擴(kuò)大。實(shí)際上,這種推理已經(jīng)被更大范圍的觀察所證實(shí)。其次,如果催收與拖欠的博弈游戲按照農(nóng)民訂立的規(guī)則進(jìn)行,它也會(huì)損害到鄉(xiāng)政府與村組織的關(guān)系。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的角度看,它可能會(huì)誘使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒(méi)有其他更好解決辦法的情況下,以經(jīng)濟(jì)理性的原則來(lái)處理鄉(xiāng)村兩級(jí)的利益分配,即運(yùn)用目前鄉(xiāng)對(duì)村實(shí)際上的領(lǐng)導(dǎo)與控制關(guān)系,以各種積極性的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)和消極性的經(jīng)濟(jì)懲罰措施(在這方面,對(duì)村干部工資發(fā)放的控制是一個(gè)十分重要的手段),督促村莊每年按時(shí)與政府結(jié)清各種統(tǒng)籌費(fèi)用,以確保鄉(xiāng)一級(jí)的利益不受損失,從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力經(jīng)濟(jì)化。在現(xiàn)實(shí)的格局下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有能力做到這一點(diǎn)的。這樣,農(nóng)民拒交和拖欠的后果就將全部或者主要由村里來(lái)承擔(dān),從而在鄉(xiāng)與村之間造成一道利益不均衡的鴻溝,隨著拖欠數(shù)額的增加,這道鴻溝還可能進(jìn)一步加深。在現(xiàn)實(shí)中,這甚至也成為了村級(jí)債務(wù)的一個(gè)重要原因。在一些地方,為了完成上級(jí)稅費(fèi)任務(wù),村干部不得不向民間高息借款,至使村級(jí)債務(wù)越背越重。[7]從村的角度看,鄉(xiāng)里的經(jīng)濟(jì)理性和村干部自身利益無(wú)法保障的現(xiàn)實(shí),會(huì)不斷地增強(qiáng)村干部的邊緣角色意識(shí),使他們明顯地感受到自己的體制外身份,從而拉大政府與村干部之間的心理距離。這種心理距離拉大的后果從理論上講,既可能使村干部很難認(rèn)真履行政府下達(dá)的任務(wù),尤其是征收任務(wù),也可能誘發(fā)其為維護(hù)自身利益而采取“搭便車”行為。在目前的村政結(jié)構(gòu)中,“搭便車”是極為方便的。結(jié)果,村干部既難很好地履行國(guó)家利益代理人的角色,也很難承擔(dān)起村莊事務(wù)當(dāng)家人的職責(zé)。由此,由一些學(xué)者所歸納出來(lái)的村干部的“雙重角色”就可能落空和虛置,[8]他們或者轉(zhuǎn)化為一種“贏得型經(jīng)紀(jì)”,[9],或者因既無(wú)法代理,又無(wú)法贏利而成為一個(gè)做一天和尚撞一天鐘的“撞鐘者“[10]。而無(wú)論產(chǎn)生哪一種情況,都意味著村政的懈怠甚至是危機(jī),在這種懈怠和危機(jī)之中,無(wú)論是一種集權(quán)型抑或是民主型的村政模式,對(duì)于改善村政都將于事無(wú)補(bǔ)。


    四、 結(jié)語(yǔ)


    稅費(fèi)征收和交納所體現(xiàn)的,從來(lái)就不是國(guó)家與公民、政府與農(nóng)民之間簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,從國(guó)家的角度看,稅費(fèi)征收能力的強(qiáng)弱關(guān)系到國(guó)家對(duì)村莊社會(huì)資源的動(dòng)員和汲取,而從農(nóng)民的角度看,則關(guān)系到他們?cè)诂F(xiàn)代民族‐國(guó)家體系中所扮演的角色。因此,研究中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”(State-making)的學(xué)者,才把政府對(duì)農(nóng)民的征稅能力以及地方鄉(xiāng)村精英在這一過(guò)程中所起的作用,視為現(xiàn)代國(guó)家是否完成基層政權(quán)建設(shè),即是否能夠通過(guò)有效率的政權(quán)體系及其延伸部分對(duì)基層村莊進(jìn)行有效動(dòng)員、汲取與監(jiān)控的標(biāo)志。正因?yàn)槿绱,杜贊奇才認(rèn)為1949年以后的新中國(guó)完成了民國(guó)政權(quán)所未能完成的“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”任務(wù)。[11]

    然而,改革以來(lái),尤其是20世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)基層鄉(xiāng)村治理資源的短缺,以及由此所引發(fā)的一系列問(wèn)題卻提醒人們,依靠政治全能型強(qiáng)控制所實(shí)現(xiàn)的動(dòng)員、汲取與監(jiān)控在其基礎(chǔ)消解,政權(quán)體系重新面對(duì)千家萬(wàn)戶小農(nóng)的情況下,是否仍能如其在上個(gè)世紀(jì)50-70年代那樣顯示出強(qiáng)大的威力?或者換句話說(shuō),始于晚清的中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”任務(wù)就真的已經(jīng)畢其功于一役了嗎?衡量鄉(xiāng)村社會(huì)的“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”任務(wù)是否完成,并不能簡(jiǎn)單地以現(xiàn)代地方政治與行政體制是否已經(jīng)完備來(lái)衡量,更為重要的是要看這一體制在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中是否能夠有效地聯(lián)結(jié)國(guó)家和農(nóng)民,以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)雙方的利益。毫無(wú)疑問(wèn),當(dāng)下農(nóng)村較為普遍存在著的稅費(fèi)征收與拖欠的博弈說(shuō)明,情況遠(yuǎn)未樂(lè)觀。有學(xué)者已經(jīng)指出,人民公社時(shí)期“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”任務(wù)的完成是以降低農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和確立政治全能型控制的威權(quán)地位為前提的,因此,它只可能是暫時(shí)和非穩(wěn)固的,[12]當(dāng)這一體制的基礎(chǔ)一旦瓦解,并未真正解決的歷史痼疾必然再一次地浮現(xiàn)出來(lái)。

    應(yīng)該說(shuō),這一歷史痼疾的重現(xiàn)既與尚未普遍解除貧困的超大型小農(nóng)社會(huì)的存在有關(guān),也與近年來(lái)國(guó)家農(nóng)村治理的政策有關(guān)。面對(duì)一個(gè)并未普遍解困的超大型小農(nóng)社會(huì),高度的中央集權(quán)將使治理者付出他們不可能長(zhǎng)期承受的巨大成本,充分的社區(qū)自治則不利于資源汲取與政治控制。在治理的民主化轉(zhuǎn)型過(guò)程中,又很難確保不會(huì)流失相當(dāng)一部分通過(guò)政治全能型控制所聚集起來(lái)的治理資源。而近年來(lái)分稅制、財(cái)政包干政策中所存在的問(wèn)題、縣鄉(xiāng)管理體制不順、自上而下的縣鄉(xiāng)“壓力型體制”[13]與村民自治兩種體制與運(yùn)行邏輯的矛盾等,又使基層政權(quán)體系所能掌握的治理資源更加緊缺。在這樣一種綜合性的治理貧困背景下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)很難完整地發(fā)揮一級(jí)政權(quán)組織的功能,村級(jí)組織更是重新陷入了非官非民,兩頭不討好的境地。正如

許多研究者業(yè)已指出的那樣:一方面,基層政權(quán)從體制設(shè)置到運(yùn)作程序還遠(yuǎn)未能適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)社會(huì)的需要,另一方面,其自身的經(jīng)濟(jì)化和營(yíng)利型特征倒愈見(jiàn)明顯;一方面,村級(jí)治理剛剛邁開(kāi)民主化轉(zhuǎn)型的步伐,另一方面,村干部所普遍面臨的“前途沒(méi)出路”、“事業(yè)沒(méi)基礎(chǔ)”、“權(quán)力沒(méi)保障”、“工作沒(méi)辦法”“待遇沒(méi)落實(shí)”的無(wú)法干事,干不好事的困境卻正在消解村民自治的基礎(chǔ)[14]。正是在這種多重困境之中,才出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法有效地輸出公共產(chǎn)品,村干部無(wú)法很好地履行職能,農(nóng)民孤立無(wú)援的狀況。

    由此,我們便得以理解本文所欲揭示的理論含義,即無(wú)論是少數(shù)“大社員”以經(jīng)濟(jì)手段爭(zhēng)取非經(jīng)濟(jì)的目的,還是鄉(xiāng)村干部(在文中主要指村干部)以非科層化的民間權(quán)力技術(shù)維護(hù)政府和自身的利益,都已經(jīng)給我們亮了紅燈,它表明在新的世紀(jì)里中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)仍然面臨著十分艱巨的“國(guó)家政權(quán)建設(shè)”任務(wù),而現(xiàn)實(shí)中正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、農(nóng)村稅費(fèi)體制改革、增強(qiáng)基層政權(quán)與基層組織的能力和村級(jí)民主建設(shè)等,都應(yīng)該是這一宏大工程的組成部分。 

    [1] 賀雪峰對(duì)“大社員”現(xiàn)象也作過(guò)精彩的分析。參見(jiàn)其文:《論半熟人社會(huì)與選舉——理解村委會(huì)選舉的一個(gè)視角》,《政治學(xué)研究》2000年第3期。

    [2] 在由孫立平和郭于華所做的關(guān)于華北B鎮(zhèn)定購(gòu)糧收購(gòu)的個(gè)案研究中,也可見(jiàn)到類似的現(xiàn)象。參見(jiàn)孫立平、郭于華:《“軟硬兼施”:正式權(quán)力非正式運(yùn)用的過(guò)程分析——華北B鎮(zhèn)定購(gòu)糧收購(gòu)的個(gè)案研究》,載清華大學(xué)社會(huì)學(xué)系主編:《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》特輯,鷺江出版社2000年版。

    [3] 同上文。

    [4] 參見(jiàn)何正、葉文智等:《鄉(xiāng)官的困惑》,載《調(diào)研世界》2001年第3、4期。需要指出的是,該文從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的角度所提出的問(wèn)題是很值得我們一些站在鄉(xiāng)村之外,秉持價(jià)值理性至上的學(xué)者們好好思考一下的。 [5] 參見(jiàn)前引孫立平、郭于華文。

    [6] 同上文。

    [7] 參見(jiàn)孫自鐸:《鄉(xiāng)村債務(wù)何時(shí)了?——對(duì)安徽省鄉(xiāng)村債務(wù)的分析》,《調(diào)研世界》2001年第3期;楊琳:《村級(jí)財(cái)務(wù)何時(shí)走出惡化深淵——對(duì)湖北省村級(jí)財(cái)務(wù)狀況的調(diào)查》,《調(diào)研世界》2001年第10期。

    [8] 參見(jiàn)徐勇:《村干部的雙重角色:代理人與當(dāng)家人》,載《二十一世紀(jì)》(香港),1997年8月號(hào)。

    [9] 參見(jiàn)杜贊奇:《文化、權(quán)力與國(guó)家——1900—1942年的華北農(nóng)村》,江蘇人民出版社1995年版。

    [10] 參見(jiàn)拙文:《“雙重角色”、“經(jīng)紀(jì)模式”與“守夜人”和“撞鐘者”》,《開(kāi)放時(shí)代》2001年第12期。

    [11] 參見(jiàn)前引杜贊奇書(shū)。

    [12] 參見(jiàn)龍?zhí)骸多l(xiāng)村社會(huì)的國(guó)家政權(quán)建設(shè):一個(gè)未完成的歷史課題——兼論國(guó)家政權(quán)建設(shè)中的集權(quán)與分權(quán)》,《天津社會(huì)科學(xué)》2001第3期。

    [13] 榮敬本等:《從壓力型體制向民主合作制的轉(zhuǎn)變:縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》,中央編譯者出版社1998年版。

    [14] 參見(jiàn)唐振宇:《村干部的積極性在哪里?》,《調(diào)研世界》2001年第10期。

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