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國債法律制度的完善——淺議我國國債立法
「摘要」通過對我國國債立法現(xiàn)狀的分析，針對我國國債的特點和不足，說明我國國債立法的必要性，最后簡要談一下對我國國債立法的建議。
「關(guān)鍵詞」國債；立法；必要性
「正文」
市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟，市場經(jīng)濟的建立和完善依賴于法律制度、法律體系的建立和完善。國債市場是社會主義市場體系的一個重要組成部分，也必然要依賴于法律制度保障其健康、有序、規(guī)范發(fā)展。沒有相應(yīng)的法律制度以及司法制度規(guī)范、保障國債市場活動，將產(chǎn)生國債市場的無序現(xiàn)象，國債市場的發(fā)展將受到嚴(yán)重的影響、制約和破壞，因此，必須對國債市場進行法律規(guī)制。
一、我國國債市場立法現(xiàn)狀
我國自90年代初開始建立國債市場以來，相繼頒布了很多規(guī)范國債市場的法律規(guī)定。主要有：國務(wù)院每年頒布的《國庫券條例》、《特種國債條例》；財政部、中國人民銀行、中國證監(jiān)會頒布的《國債一級自營商管理辦法》、《國債一級自營商資格審查與確認(rèn)實施辦法》；財政部每年頒布的《國庫券發(fā)行工作若干具體事項的規(guī)定》、《到期國債還本付息辦法》；中國證監(jiān)會、財政部頒布的《國債期貨交易管理暫行辦法》；財政部頒布的《國債托管管理暫行辦法》；國務(wù)院證券委員會頒布的《證券交易所管理辦法》、《中國證券交易系統(tǒng)有限公司業(yè)務(wù)規(guī)則》、中國人民銀行頒布的《跨地區(qū)證券交易管理暫行辦法》，等等。這些法規(guī)呈現(xiàn)出以下特點和不足：
1 這些規(guī)定大多屬于行政規(guī)章性質(zhì)，法律地位低，法律效力層次低。在司法實踐中，可能出現(xiàn)對同一種情況，甲地法院參照，乙地法院不參照的情形，從而導(dǎo)致法治不統(tǒng)一，有損法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
2 這些規(guī)定零散、不系統(tǒng)、不規(guī)范。國債市場的健康、有序的運行和發(fā)展必須有完善、系統(tǒng)、權(quán)威的法律制度嚴(yán)格保障，以便國債市場參與者有法可依，發(fā)生糾紛時法院有判案的依據(jù)，并且也便于監(jiān)管機關(guān)監(jiān)管國債市場依法運行和國債市場自律組織依法自律。目前，規(guī)范國債市場的規(guī)定往往以“條例”、通知“、”辦法“、”規(guī)則“等形式發(fā)布，這些規(guī)定針對性很強，缺乏法律規(guī)范應(yīng)具備的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性、普遍性、權(quán)威性和規(guī)范性。
3 這些規(guī)定不夠完善，有些方面是空白�，F(xiàn)有的調(diào)整國債市場的法律規(guī)范不完善和空白之處很多，一是政府舉借債務(wù)的目的、原則、發(fā)行額以及發(fā)行主體的職權(quán)范圍等欠缺明確的法律規(guī)定；二是政府通過發(fā)行國債的籌資資金的使用和償還問題也缺乏具體、明確的法律規(guī)定；三是國債交易市場的交易規(guī)則及違反交易規(guī)則應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任欠缺明確法律規(guī)定；四是國債市場信息公開制度規(guī)定不完善；五是國債交易市場體系及交易方式的有關(guān)法律規(guī)定不完善；六是國債市場監(jiān)督管理機構(gòu)及其職責(zé)、監(jiān)管權(quán)力欠缺明確、完備的法律規(guī)定，等等。由于規(guī)定不完善甚至是空白，國債市場的違法行為得不到有效制裁，權(quán)益糾紛由于無法可依，往往久拖不決。
4 這些規(guī)定之間存在著一些不協(xié)調(diào)之處。使司法部門無所適從，也不能給國債市場上的違法違規(guī)行為和過度投機行為以有效打擊，國債市場參與者的利益得不到有效保護 .
二、我國國債立法的必要性
1.處于過渡階段的中國經(jīng)濟，市場機制處于培育和發(fā)展之中，不可能發(fā)揮出成熟市場經(jīng)濟的所有作用，作用力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，有相當(dāng)量的經(jīng)濟事業(yè)是由政府推動的，通過發(fā)行國債，增加財政資金，強化財政的投資經(jīng)濟職能和中央政府配置資源的能力，是今后一項長期的經(jīng)濟政策。而且，過去幾年的為了抑止經(jīng)濟增長下滑的趨勢，所實行的所謂“積極財政政策”主要是依靠發(fā)行國債來增強公共投資的。
2.有人講目前國債發(fā)行規(guī)模太大了，僅從財政收支結(jié)構(gòu)的政策選擇來說，這是正確的，但處于過渡經(jīng)濟中的發(fā)展中國家，經(jīng)濟要發(fā)展，國家財政不可能拘泥于“小國寡民”的狹窄范圍內(nèi)，而應(yīng)發(fā)揮更廣泛的作用，無論是從理論分析，還是從一般經(jīng)驗統(tǒng)計看，財政赤字很難避免，況且有時為了宏觀經(jīng)濟調(diào)整需要，不得已要選擇赤字財政政策（就像過去幾年的情況）。對于“控制債務(wù)規(guī)�！辈荒茏餍味蠈W(xué)的理解，走向淡化國債作用的極端，而應(yīng)在重建財政、提高財政在國民收入分配中的份額的過程中，將債務(wù)規(guī)�？刂频竭m當(dāng)范圍內(nèi)。那么，這也證明國債政策仍是整個宏觀經(jīng)濟政策的重要組成部分。
3.國債也是財政政策與貨幣政策的結(jié)合點，是央行新型宏觀金融調(diào)控機制運作的一個重要支撐點。央行借助國債市場的公開市場業(yè)務(wù)真正的意義在于以此改變中國宏觀金融的調(diào)控模式、推動利率市場化。國家財政發(fā)行國債是一種影響深遠(yuǎn)的宏觀經(jīng)濟行為，與公司股票、債券、基金是兩個層次的事物，不能混雜在一起討論、研究和監(jiān)管，表現(xiàn)在法律手段上，國債立法就有其當(dāng)然的獨立性。
4.盡管國債也是一種有價證券，但它體現(xiàn)了國家在配置資源方面的政策意向，是政府利用金融商品、市場手段貫徹調(diào)控政策的重要形式。所以，即使從證券市場的角度看，國債也不同于其他有價證券，法律規(guī)定也不會一樣。
5.新中國國債發(fā)行及國債市場的發(fā)展已有16年了，其間積累了豐富的經(jīng)驗，在國民經(jīng)濟中的影響越來越大，
6.一些國債發(fā)行量大、利用國債程度深和國債市場比較發(fā)達的國家，對國債也是單獨立法的 .
三、我國國債立法建議
我國國債市場專門立法的主要內(nèi)容借鑒發(fā)達國家的國債立法經(jīng)驗和總結(jié)我國國債市場發(fā)展的經(jīng)驗，國債市場專門立法應(yīng)就以下問題作出規(guī)定：1 國債市場立法之宗旨；2 國債市場立法的基本原則；3 國債發(fā)行體及權(quán)力；4 國債發(fā)行方式和國債發(fā)行程序；5 發(fā)行國債所籌資金的托管、使用及償還；6 國債市場參與者；7 國債交易對象、方式、規(guī)則、場所；8 信息公開制度；9 禁止的國債交易行為；10 國債托管結(jié)算清算機構(gòu)；11 國債市場的監(jiān)督管理機關(guān)；12 國債市場自律協(xié)會；13 法律責(zé)任。
郭思聰
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